III SA/Łd 856/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-03-20	
Data wpływu	2022-12-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Paweł Dańczak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Opłaty administracyjne	
Sygn. powiązane	II GSK 1818/23	
Skarżony organ	Dyrektor Izby Administracji Skarbowej	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 450; art. 80b ust. 1 pkt 4; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 2268; art. 37a ust. 3 i 7, art. 37ge ust. 1 i 7, art. 37gf  ust. 4 i 5; Ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym - t.j.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 259; art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 w zw. z art. 205 par 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Tezy
Art. 37a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym należy wykładać w ten sposób, że zobowiązuje on do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, jak również pozwala dochodzić opłaty dodatkowej, od każdego użytkownika pojazdu użytkującego go na podstawie umowy leasingu (leasigobiorcę), niezależnie od tego, czy użytkownik taki został zgłoszony przez właściciela pojazdu do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, czy też nie. W przypadku jednak dokonania takiego zgłoszenia, wezwanie do obciążenia opłatą dodatkową może zostać skierowane przez Szefa KAS bezpośrednio do leasingobiorcy, natomiast wobec braku stosownej informacji w CEPiK w tym zakresie, Szef KAS uprawniony jest do dochodzenia opłaty od właściciela pojazdu, który jednak może zwolnić się z obowiązku jej wniesienia, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu był użytkowany przez inny podmiot.	
Sentencja
Dnia 20 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie: Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Ewa Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2023 roku sprawy ze skargi "E" Spółki Akcyjnej z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 21 października 2022 r. nr 1001-IUCKOD-2.4108.52.2022.2 w przedmiocie nieuwzględnienia sprzeciwu od wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą 1. uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie administracyjne; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na rzecz "E" Spółki Akcyjnej z siedzibą we W. kwotę 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [pic]	
Uzasadnienie
Decyzją z 21 października 2022 r., nr 1001-IUCKOD-2.4108.52.2022.2 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi odmówił uwzględnienia sprzeciwu [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą we W. od wezwania z 17 sierpnia 2022 r. do wniesienia opłaty dodatkowej za przejazd autostradą.

Jak wynika z akt sprawy, pismem z 17 sierpnia 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi wezwał [...] S.A. z siedzibą we W. do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd 16 czerwca 2022 r. o godz. 23:27 pojazdu o łącznej DMC poniżej 3,5t o nr rejestr. [...] na płatnym odcinku autostrady A2: Zgierz Północ–Stryków. Podstawę prawną wezwania stanowił art. 37ge ust. 1 i 3 oraz ust. 5-15, art. 37gf ust. 1 i 2, ust. 5-7 ustawy z 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 659). Wezwanie doręczono stronie 23 sierpnia 2022 r.

W piśmie z 25 sierpnia 2022 r., skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi, [...] S.A. z siedzibą we W. poinformowała, że na dzień popełnienia wykroczenia użytkownikiem pojazdu o ww. nr rejestr. była V. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Pismem z 2 września 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał [...] S.A. z siedzibą we W. do uzupełnienia braków formalnych sprzeciwu w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, poprzez wskazanie numeru rachunku bankowego albo rachunku w spółdzielczej kasie oszczędnościowo-kredytowej, doprecyzowanie uzasadnienia wniesienia sprzeciwu i podpisanie sprzeciwu przez osobę uprawnioną do reprezentowania spółki, zgodnie z zapisami w KRS.

W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 16 września 2022 r. stanowiącym uzupełnienie sprzeciwu, strona wniosła o umorzenie postępowania i skierowanie wezwania do podmiotu faktycznie zobowiązanego, tj. spółki V. oraz zwrot nienależnie pobranej należności głównej wraz z ewentualnymi kosztami egzekucyjnymi.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona podniosła, że 16 czerwca 2022 r. tj. w dniu przejazdu autostradą pojazdu o nr rejestr. [...], podjazd był własnością [...] S.A. z siedzibą we W., ale podmiotem korzystającym z pojazdu w sposób ciągły był leasingobiorca, tj. V. Sp. z o.o., która 21 czerwca 2022 r. dokonała wykupu pojazdu. W załączeniu strona przedstawiła m.in. kopię umowy leasingu finansowego z 21 czerwca 2021 r.

Wskazaną na wstępie decyzją z 21 października 2022 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi odmówił uwzględnienia sprzeciwu, podnosząc, że zgodnie z art. 37a zd. pierwsze ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym, za przejazd autostradą są pobierane opłaty. Stosownie do treści art. 37a ust. 7 ustawy, do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jest zobowiązany:

1) właściciel pojazdu, albo

2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm.), albo

3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym.

Zgodnie zaś z art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, użytkownika pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu zgłasza do centralnej ewidencji pojazdów leasingodawca czyli właściciel pojazdu. Użytkownikiem pojazdu, o którym mowa w ww. art. 80b ust. 1 pkt 4, jest zatem podmiot, którego dane zostały zawarte w ewidencji.

Odwołując się do uzasadnienia do ustawy z 15 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r., poz. 1005) Dyrektor Izby Administracji Skarbowej podkreślił, że obowiązkiem wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS zostali obciążeni właściciel, posiadacz lub użytkownik pojazdu, określani łącznie jako wnoszący opłatę. Przepis ten jest konsekwencją obowiązujących regulacji i definicji legalnych zawartych w ustawie - Prawo o ruchu drogowym, spójnych z centralną ewidencją pojazdów. Celem powyższej regulacji jest zapewnienie skutecznej egzekucji, ponieważ odpowiedzialność za przejazd autostradą bez wniesionej opłaty będzie spoczywała na właścicielu, posiadaczu lub użytkowniku pojazdu i to ten podmiot będzie podlegał sankcji, przy czym opłatę za przejazd autostradą może wnieść każdy, kto zamierza przejechać autostradą lub jej odcinkiem. Na podstawie danych zawartych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) ustalono, że 16 czerwca 2022 t., tj. w dniu zarejestrowania przez urządzenie kontrolne Systemu Poboru Opłaty Elektronicznej Krajowej Administracji Skarbowej (SPOE KAS) przejazdu pojazdu o nr rejestr. [...], właścicielem podjazdu był [...] S.A. z siedzibą we W.

Organ nadmienił również, że przepisy ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym nie nakładają na organ Krajowej Administracji Skarbowej prowadzący postępowanie obowiązku poszukiwania podmiotu, który rzeczywiście przemieszczał się autostradą. Katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą ma charakter zamknięty, a dla ustalenia definicji użytkownika pojazdu ustawodawca wprost odsyła do treści cyt. art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. W przypadku braku danych użytkownika pojazdu w ewidencji organ jest uprawniony do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, bez konieczności poszukiwania użytkownika.

Organ podkreślił, że z treści art. 37ge ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym jednoznacznie wynika, że za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Możliwość nienaliczania opłaty dodatkowej występuje wyłącznie w przypadku, gdy opłata za przejazd autostradą zostanie wniesiona w terminie 3 dni od dnia zakończenia przejazdu.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi pełnomocnik spółki, zaskarżając decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 21 października 2022 r. w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uznania okoliczności przemawiających za tym, że to nie strona skarżąca jest podmiotem faktycznie zobowiązanym do uiszczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 37a ust. 7 ustawy, tylko faktycznie korzystający z pojazdu o nr rej. [...], w sposób ciągły na podstawie umowy leasingu, tj. V. Sp. z o.o.;

naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 37a ust. 7 ustawy, poprzez błędne uznanie, że użytkownikiem pojazdu może być jedynie podmiot wskazany przez właściciela w Centralnej Ewidencji Pojazdów.

W oparciu o postawione zarzuty pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że użytkownik pojazdu nie został zgłoszony przez Europejski Fundusz Leasingowy do Centralnej Ewidencji Pojazdów, ponieważ strona jako spółka leasingowa nie została do powyższego zobowiązana przepisami prawa. Nie oznacza to jednak, że spółka nie mogła wskazać podmiotu korzystającego z pojazdu (leasingobiorcy) na etapie wniesienia sprzeciwu. Zdaniem pełnomocnika spółki ratio legis ww. przepisu jest takie, aby to korzystający z pojazdu był płatnikiem opłat za przejazd autostradą, podobnie jak w przypadku opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Zdaniem pełnomocnika nie można przyjąć wykładni zawężającej odpowiedzialność za dokonanie opłaty autostradowej jedynie w stosunku do właściciela tylko ze względu na fakt, że korzystający nie został zgłoszony do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców. Dotyczy to również opłaty dodatkowej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd autostradą. Organ jest uprawniony do stosowania domniemania faktycznego (nie ma obowiązku poszukiwania użytkownika), zgodnie z którym za zobowiązanego do zapłaty uważa się właściciela pojazdu, ale tylko do chwili, gdy właściciel zwolni się z tego obowiązku, wskazując faktycznego użytkownika samochodu, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Reasumując pełnomocnik podkreślił, że przyjęcie w każdym przypadku, że korzystający (oprócz wpisanego do centralnej ewidencji pojazdów) jest tożsamy z właścicielem, stanowi poważne naruszenie i uproszczenie obowiązujących przepisów. Racjonalny ustawodawca, gdyby chciał nałożyć na właściciela obowiązek zapłaty opłaty za przejazd autostradą posłużyłby się jedynie pojęciem "właściciela". Tymczasem ustawodawca celowo wprowadził określenia: "właściciela pojazdu", "posiadacza pojazdu" oraz "użytkownika pojazdu", ponieważ przewidział sytuację, w której pojazd zostanie przekazany w posiadanie zależne, użyczony, czy nawet skradziony.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym wypadku sąd skargę oddala art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego okazały się zasadne.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie była decyzja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z 21 października 2022 r. orzekająca o nieuwzględnieniu sprzeciwu strony skarżącej od wezwania ww. organu do wniesienia opłaty dodatkowej w wysokości 500 zł za naruszenie obowiązku wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 37gf ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 659 ze zm., dalej: ustawa). Przy czym jako punkt wyjścia wskazać trzeba art. 37ge ust. 1 ustawy, zgodnie z którym: "Za niewniesienie opłaty za przejazd autostradą, o której mowa w art. 37a ust. 7, w tym za kontynuację przejazdu autostradą lub jej odcinkiem po upływie daty i godziny końca okresu ważności wskazanych na bilecie autostradowym, od wnoszącego opłatę pobiera się opłatę dodatkową w wysokości 500 zł. Wnoszącemu opłatę Szef KAS wystawia wezwanie do wniesienia opłaty dodatkowej, którego treść określa ust. 7 ww. przepisu. Opłatę dodatkową, zgodnie z ust. 8, wnosi się w terminie 14 dnia od dnia doręczenia ww. wezwania.

Wnoszący opłatę, zgodnie z art. 37gf ust. 1 ustawy, może wnieść sprzeciw do Szefa KAS, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, o którym mowa w art. 37ge ust. 7, przy czym wniesienie sprzeciwu nie zwalnia z obowiązku wniesienia opłaty dodatkowej. W myśl zaś ust. 4 ww. przepisu uwzględnienie sprzeciwu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Wnoszący opłatę niezadowolony z decyzji administracyjnej może, w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia, zwrócić się do Szefa KAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (ust. 4). W zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie strona skarżąca nie skorzystała z prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy, lecz działając w oparciu o art. 52 § 3 p.p.s.a., w przewidzianym ustawowo terminie, wniosła skargę do tut. Sądu na kwestionowane rozstrzygnięcie Dyrektora IAS.

Na wstępie dalszych rozważań wskazać należy, że stan faktyczny w niniejszej sprawie odnoszący się do okoliczności związanych z wymierzeniem opłaty dodatkowej za przejazd autostradą płatną nie jest sporny, w tym sensie, że przejazd taki miał miejsce i nie został prawidłowo opłacony. Strona skarżąca nie kwestionuje bowiem tej kwestii, natomiast podważa zasadność uznania jej za podmiot, który ta opłata powinna obciążać, wywodząc swoje stanowisko z tego, że choć jest właścicielem pojazdu, którym dopuszczono się niepłaconego przejazdu, to jednak opłatą powinien być obciążony faktyczny użytkownik pojazdu, tj. leasingobiorca, z którym stronę skarżącą wiąże umowa. Umowę tę skarżąca przedstawiła w toku postępowania zainicjowanego sprzeciwem od wezwania do uiszczenia opłaty dodatkowej. Treści tej umowy organ nie kwestionował w postępowaniu administracyjnym. Nie stanowiła ona też elementu spornego, czy wątpliwego w toku kontroli sądowej.

Zdaniem organu przedstawiona przez skarżącą okoliczność jest bez znaczenia, w szczególności wobec treści art. 37a ust. 7 ustawy, zgodnie z którym do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, pobieranej przez Szefa KAS, jest zobowiązany: 1) właściciel pojazdu, albo 2) posiadacz pojazdu, o którym mowa w art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, z późn. zm., dalej: p.r.d.), albo 3) użytkownik pojazdu, o którym mowa w art. 80b ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym – zwany dalej "wnoszący opłatę". W opinii Dyrektora IAS, mając na uwadze okoliczności sprawy, a także zawarte w ust. 3 powołanego wyżej przepisu ustawy odesłanie do art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d., sporna opłata obciążała właściciela pojazdu, czyli stronę skarżącą. Nie dokonała ona bowiem w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK) zgłoszenia użytkownika pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu, którym dokonano niepłaconego przejazdu, choć w ocenie organu była do tego zobowiązana. Dyrektor IAS stwierdził zatem, że w stanie faktycznym sprawy przenosiło to ciężar odpowiedzialności za wniesienie opłaty dodatkowej z użytkownika pojazdu na jego właściciela. Argumentem za taką wykładnią istotnych dla sprawy przepisów miała być przy tym treść uzasadnienia do projektu nowelizacji przepisów ustawy, z której miałoby wynikać, że kształt projektowanych przepisów ma służyć zapewnieniu skutecznej egzekucji opłat należnych za przejazd płatnymi autostradami.

W toku przeprowadzonej przez Sąd kontroli, skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił stanowiska Dyrektora IAS, dopatrując się przede wszystkim nieprawidłowej interpretacji zarówno art. 37a ust. 7 ustawy, jak i będącego w związku z tym przepisem art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d., co w rezultacie doprowadziło nie tylko do wydania błędnego rozstrzygnięcia, ale przede wszystkim ukierunkowało sposób wykładni i stosowania ww. regulacji w kierunku, który nie daje się pogodzić z podstawowymi standardami odpowiedzialności administracyjnej za naruszenie prawa, jakie powinny obowiązywać w demokratycznym państwie prawnym.

Na wstępie dalszych rozważań należy podkreślić, że nie można podzielić stanowiska Dyrektora IAS jakoby z art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. wynikał dla leasingodawcy, czy właściciela pojazdu, prawny obowiązek zgłoszenia użytkownika pojazdu (leasingobiorcy) do CEPiK. Zgodnie z jego treścią: "W ewidencji gromadzi się następujące dane: (...) o użytkowniku pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu, o rejestrację którego wnioskował leasingodawca (właściciel pojazdu)". Zdaniem Sądu z powyższego nie sposób wyczytać, aby leasingodawca był zobligowany do zgłoszenia leasingobiorcy do CEPiK. Przepis stanowi bowiem o tym, że rejestracja taka następuje wyłącznie w trybie wnioskowym, przy czym żaden inny przepis p.r.d., w szczególności art. 72 i n. dotyczące warunków rejestracji pojazdu, nie statuują obowiązku właściciela, aby rejestracja pojazdu zawsze musiała obejmować także zgłoszenie jego użytkownika (leasingobiorcę). Należy zatem przyjąć, że w takiej sytuacji kwestię tę pozostawiono w gestii właściciela pojazdu, a więc to od niego tylko zależy, czy przedstawi w toku rejestracji pojazdu umowę powierzenia pojazdu użytkownikowi (leasingobiorcy), w celu stosownego utrwalenia tego faktu w dokumentach rejestracyjnych. Jeśli jednak tego nie uczyni, co jest szczególnie zrozumiałe zwłaszcza w przypadku, gdy rejestracja danego pojazdu nastąpiła przed zawarciem umowy jego leasingu, to trudno z tej okoliczności czynić właścicielowi pojazdu jakikolwiek zarzut, bowiem nie narusza on tym sposobem powszechnie obowiązującego prawa. Skoro zatem przepisy p.r.d. wprost nie nakładają na właściciela pojazdu (leasingodawcę) obowiązku zgłoszenia do CEPiK informacji o leasingobiorcy, to zobowiązania takiego z całą pewnością nie można wywodzić wskutek interpretacji art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym ustanawiającego katalog podmiotów zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą.

Trzeba zauważyć, że art. 80b ust. 1 p.r.d. w całości ma charakter techniczny, tzn. określa zakres danych gromadzonych od różnych podmiotów w CEPiK. Jego istotą nie jest zatem ustanawianie jakichkolwiek praw i nakazów lub zakazów, lecz ustalenie, jakie dane przekazywane przez określone podmioty, gromadzi się w tej ewidencji. Mogą to być więc zarówno dane, które wynikają z nałożonych przez przepisy p.r.d. obowiązków, jak i takie, jak w rozpoznawanej sprawie, które mogą zostać do CEPiK przekazane, ale nie muszą, jeśli właściciel pojazdu uzna, że z sobie znanych powodów chce to jednak zrobić. W przypadku badanej sprawy niezbędne wydaje się poczynienie dodatkowej uwagi, a mianowicie, że art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. jest jedynym przepisem stanowiącym w ogóle o użytkowniku pojazdu użytkowanego na podstawie umowy leasingu (leasingodawcę) w systemie prawnym, przez co ustawodawca nie mógł zastosować odesłania do innego aktu normatywnego, który w takim kontekście stanowiłby adekwatny punkt odniesienia. Skutkiem tego art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy został zredagowany w sposób wysoce niefortunny, bo sugeruje, że zobowiązanym do uiszczenia opłaty za przejazd autostradą, a w przypadku jej nieuiszczenia – opłaty dodatkowej, może wprawdzie być także leasingobiorca, ale tylko pod warunkiem, że jego dane zostały zgłoszone do CEPiK przez właściciela pojazdu. Tymczasem w ocenie składu orzekającego, zawarte w art. 37a ust. 7 pkt 3 ustawy odesłanie do ww. art. 80b ust. 1 pkt 4 p.r.d. bynajmniej nie służyło zawężeniu kręgu podmiotów potencjalnie zobowiązanych do wniesienia opłaty za przejazd autostradą płatną i opłaty dodatkowej wyłącznie do leasingobiorców uwidocznionych w CEPiK, lecz do określenia ścieżki postępowania organu w dochodzeniu należności wynikających z dokonanego przejazdu. Zdaniem Sądu, art. 37a ust. 7 pkt 3 w zw. z art. 37ge ust. 1 i 7 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym należy wykładać w ten sposób, że zobowiązuje on do wniesienia opłaty za przejazd autostradą, jak również pozwala dochodzić opłaty dodatkowej, od każdego użytkownika pojazdu użytkującego go na podstawie umowy leasingu (leasigobiorcę), niezależnie od tego, czy użytkownik taki został zgłoszony przez właściciela pojazdu do Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców, czy też nie. W przypadku jednak dokonania takiego zgłoszenia, wezwanie do obciążenia opłatą dodatkową może zostać skierowane przez Szefa KAS bezpośrednio do leasingobiorcy, natomiast wobec braku stosownej informacji w CEPiK w tym zakresie, Szef KAS uprawniony jest do dochodzenia opłaty od właściciela pojazdu, który jednak może zwolnić się z obowiązku jej wniesienia, dowodząc w procedurze sprzeciwu, że na podstawie umowy leasingu pojazd w dniu przejazdu był użytkowany przez inny podmiot. Ten już, poza sytuacjami wyjątkowymi, jak np. kradzież pojazdu, od takiej odpowiedzialności nie będzie mógł się uwolnić, np. podając organowi personalia pracownika wykonującego nieopłacony przejazd lub innej osoby trzeciej, której pojazd udostępniono, gdyż odpowiedzialność leasingobiorcy za działania i zaniechania jego pracowników i współpracowników wynika z ogólnej odpowiedzialności przedsiębiorcy w ramach prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Co nie oznacza, że w takiej sytuacji leasingobiorca, jako pracodawca, nie będzie mógł dochodzić następczo swoich interesów, przy czym jest to już kwestia realizacji jego uprawnień wobec podwładnych zarówno w sferze pracowniczej, jak i na gruncie cywilnoprawnym.

Wskazany zatem wyżej układ przepisów ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy Prawo o ruchu drogowym nie kreuje żadnej szczególnej, ekskluzywnej kategorii leasingobiorców, którzy tylko ze względu na fakt ich zgłoszenia przez właścicieli pojazdów do CEPiK staliby się na tle wszystkich leasingobiorców wyłącznymi płatnikami opłat za przejazd autostradami, a w przypadku ich nieuiszczenia, byliby zobowiązani do wniesienia opłaty dodatkowej.

Powyższe rozwiązanie byłoby nie do zaakceptowania z kilku przyczyn. Przede wszystkim kłóciłoby się z doktrynalną koncepcją odpowiedzialności w sferze administracyjnej, a zdaniem składu orzekającego w sprawie, odpowiedzialność za bezprawny, tj. nieopłacony zgodnie z obowiązującymi przepisami przejazd autostradą płatną ma właśnie taki, tj. administracyjnoprawny charakter. Samo wymierzenie opłaty stanowi natomiast sankcję administracyjną nakładaną na podmiot naruszający prawo. Przypomnieć w tym miejscu należy kwestię o ogólnym wymiarze, że "Odpowiedzialność w najszerszym znaczeniu zarówno na gruncie przepisów prawa, jak i nauki prawa znaczy we wszystkich dyscyplinach prawniczych zasadę ponoszenia przez podmiot przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji za zdarzenia lub stany rzeczy podlegające ujemnej kwalifikacji normatywnej i przypisywalne prawnie określonemu podmiotowi w danym porządku prawnym" (W. Lang, Struktura odpowiedzialności prawnej. Studium analityczne z dziedziny teorii prawa, Zeszyty Naukowe UMK w Toruniu 1968, Prawo VIII, s. 12). Pojęcie odpowiedzialności prawnej bywa zaś odnoszone do pojęcia sankcji prawnej. W takim ujęciu odpowiedzialność sprowadza się, co do zasady, do ponoszenia ujemnych konsekwencji bezprawnego działania lub zaniechania podmiotu uchybiającemu prawu.

Odpowiedzialność administracyjna dotyczy więc zarówno osób fizycznych, jak i osób prawnych, a także innych jednostek organizacyjnych posiadających zdolność prawną, ma przy tym charakter odpowiedzialności obiektywnej. Oznacza to, że nie jest wymagane wykazanie zawinienia sprawcy, a przesłanką wystarczającą jest stwierdzenie stanu obiektywnej bezprawności. Reasumując, odpowiedzialność administracyjna oznacza zasadę ponoszenia przez konkretne osoby fizyczne albo jednostki organizacyjne przewidzianych prawem ujemnych konsekwencji, realizowanych w swoistych dla administracji formach i procedurze, za działania bądź zaniechania stanowiące naruszenia nakazów lub zakazów ustanowionych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego lub w aktach administracyjnych o charakterze indywidualnym, które to konsekwencje stanowią nic innego jak sankcję administracyjną. Doktryna ujmuje zaś to pojęcie, m.in. jako nakładane w drodze aktu stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikające ze stosunku administracyjnego ujemne (niekorzystne) skutki dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa, albo prościej, jako różnego rodzaju środki administracyjne, które mogą być stosowane przez organy administracji w reakcji na naruszenie przepisów prawa administracyjnego (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73).

Przenosząc powyższe na grunt analizowanego przypadku, nie może ulegać wątpliwości, że odpowiedzialność za nieopłacony przejazd autostradą musi mieć charakter obiektywny i skonkretyzowany, a zatem powinna być podporządkowana zasadzie "naruszający płaci", z ewentualnym zastrzeżeniem wyjątków lub przypadków wprost wskazanych ustawą, kiedy nieujawnienie przez właściciela pojazdu podmiotu naruszającego, którym wykonano nieopłacony przejazd, wiąże się z nałożeniem sankcji w postaci opłaty dodatkowej właśnie na właściciela. Skoro zatem taka odpowiedzialność i w ślad za nią idąca sankcja administracyjna powinny mieć charakter zobiektywizowany i zindywidualizowany, to nie można poprzez wykładnię mających zastosowanie w sprawie przepisów pozbawiać, w tym przypadku właściciela pojazdu, prawa do uwolnienia się od odpowiedzialności, a co za tym idzie sankcji, gdy skutecznie dowodzi on poprzez przedłożenie umowy leasingu, że bezprawny przejazd został wykonany przez inny podmiot, a konkretnie leasingobiorcę, nawet mimo niezgłoszenia jego danych do CEPiK.

Odmienne rozumienie niż przedstawione wyżej prowadziłoby do tego, że poza nawiasem odpowiedzialności za przejazd, a więc w uprzywilejowanej z niezrozumiałych przyczyn pozycji, staliby leasingobiorcy, których leasingodawca nie zgłosił do CEPiK. Co więcej, byłoby to uprzywilejowanie nie tylko w stosunku do leasingobiorców, których dane znalazły się w ewidencji, ale nawet względem właścicieli pojazdu, co nie znajduje żadnego usprawiedliwienia w standardach demokratycznego państwa prawnego, które to państwo powinno działać w oparciu o regułę, iż odpowiedzialność za działania i zaniechania niezgodne z prawem powinna być zobiektywizowana, spoczywając przede wszystkim na tym, kto się tego dopuszcza.

Interpretacja przepisów prawa materialnego zaprezentowana zarówno w wezwaniu do uiszczenia opłaty dodatkowej, jak i w zaskarżonej decyzji przeczy sensowi wprowadzonej przez ustawodawcę instytucji sprzeciwu od wezwania do zapłaty. Przyjęcie bowiem, jak to uczynił organ na gruncie badanego przypadku, że leasingobiorca w zasadzie nie może uchylić się od odpowiedzialności za przejazd dokonany bez stosownej opłaty, co prawda należącym do niego pojazdem, lecz oddanym w użytkowanie innemu podmiotowi na podstawie umowy leasingu, nawet przedstawiając dowód w postaci tej umowy, powoduje, że sprzeciw staje się środkiem czysto formalnym, jedynie pozorującym ochronę przed niesłusznym nałożeniem sankcji na podmiot, który faktycznie prawa nie naruszył. Na taką ochronę nie można liczyć, ponieważ organ stosuje swoistą formę prekluzji dowodowej, podnosząc wpis w CEPiK (tudzież jego brak) do rangi dowodu absolutnego, co przecież nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego. Tymczasem trudno zakładać, aby racjonalny ustawodawca wprowadzał do przepisów instytucję o czysto blankietowym, czy wręcz fasadowym charakterze. Sprzeciw należy więc traktować jako środek prawny, dzięki któremu podmiot niegodzący się z faktem nałożenia na niego opłaty dodatkowej może w toku postępowania administracyjnego dowodzić swoich racji, aby w konsekwencji uwolnić się od sankcji za niezgodny z prawem przejazd, za który odpowiedzialnością obarcza go organ administracji. Skoro przy tym w art. 37gf ust. 5 przewidziano, że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania w sprawie sprzeciwu, o którym mowa w ust. 2, i wniosku, o którym mowa w ust. 4, stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., to zdaniem składu orzekającego, organ w postępowaniu ze sprzeciwu nie jest ograniczony wyłącznie materiałem, który sam posiada, wskazującym na okoliczności przejazdu i dane pochodzące z CEPiK, lecz jest zobowiązany uwzględnić także materiał dowodowy przedstawiony przez stronę, ocenić go i dopiero na tej podstawie wydać stosowną decyzję co do zasadności sprzeciwu. Inaczej rzecz ujmując, w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym sprzeciwem nie dochodzi do wyłączenia statuowanej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Podobnie nie ma podstaw, by twierdzić, że dochodzi do wyłączenia art. 75 § 1 k.p.a., określającego, że dowodem w postępowaniu administracyjnym może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, na rzecz zasady prawdy formalnej i prekluzji dowodowej. W rozpoznawanym przypadku tego rodzaju refleksji organowi zabrakło, w rezultacie czego jego rozstrzygnięcie narusza ww. przepisy prawa procesowego. Jest ono ponadto arbitralne i dokonane w sprzeczności z zasadą swobodnej oceny dowodów, czym organ naruszył także art. 80 k.p.a. Organ bowiem całkowicie pominął zgłoszony przez stronę skarżącą dowód w postaci umowy leasingu finansowego z 21 czerwca 2021 r. zawartej na okres 12 m-cy, tj. do 21 czerwca 2022 r. ze spółką A. z siedzibą w W. (obecnie V. – zgodnie z aktualnym wpisem w KRS) wraz z oświadczeniem do tej umowy, dokumentem "Praktyczne informacje w zakresie obsługi posprzedażowej", wnioskiem o ubezpieczenie w zakresie OC posiadaczy pojazdów mechanicznych, Auto-Casco, następstw nieszczęśliwych wypadków kierowcy i pasażerów, PAP, a także dokumentem "Ankieta potrzeb ubezpieczeniowych klienta dla produktów ubezpieczeniowych związanych z umową leasingu w [...] SA", które dowodzą, że w dniu nieopłaconego przejazdu, tj. jak wynika z wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej – 16 czerwca 2022 r., użytkownikiem pojazdu o nr. rej. [...], którym przejazd ten był wykonany, była wspomniana wyżej spółka V., a nie skarżąca. W zaskarżonej decyzji brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do przedstawionych przez stronę dowodów, co samo w sobie czyni uzasadnienie kwestionowanego rozstrzygnięcia wadliwym pod względem wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ ograniczył swój wywód jedynie do stwierdzenia, że skoro w CEPiK nie odnalazł danych użytkownika pojazdu (leasingobiorcy), to był uprawniony do prowadzenia postępowania wobec właściciela pojazdu, bez konieczności poszukiwania użytkownika. Stwierdzenie to samo w sobie odpowiada prawdzie, ale tylko na etapie formułowania wezwania do wniesienia opłaty dodatkowej. Skoro jednak adresat tego wezwania, czyli właściciel pojazdu, zakwestionował je w drodze sprzeciwu i okazał dowody ujawniające faktycznego użytkownika pojazdu realizującego nieopłacony przejazd, to organ nie był uprawniony do zignorowania tego faktu, gdyż żaden przepis prawa nie dawał mu ku temu stosownej legitymacji. Uzasadnienia takiego nie mogło też stanowić ogólne powołanie się na treść uzasadnienia do projektu ustawy wprowadzającej aktualny mechanizm opłat za przejazd autostradami, gdyż samo w sobie nie stanowi ono prawa. Organ mógł natomiast przeprowadzić skuteczny przeciwdowód przeciwko dokumentom przedstawionym przez stronę, ale w niniejszej sprawie tego nie uczynił. Z akt nie wynika bowiem w żadnej mierze, aby kwestia faktycznego użytkownika pojazdu miała charakter sporny, natomiast wobec braku jakichkolwiek odniesień do tej okoliczności, można przyjąć, że organ de facto wadliwie uznał ją za niemającą żadnego znaczenia dla sprawy.

Podsumowując, z podniesionych wyżej względów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" orzekł jak w punkcie 1 sentencji. Jednocześnie skład orzekający uznał, że przedstawione przez stronę dowody, w tym przede wszystkim umowa leasingu finansowego z 21 czerwca 2021 r., jednoznacznie przesądzają o tym, że strona skarżąca nie jest podmiotem odpowiedzialnym za przejazd pojazdem, którym wykonano nieopłacony przejazd. Skoro zatem skarżącej takiej odpowiedzialności nie można przypisać, to następstwem tego powinno być uwzględnienie przez organ sprzeciwu, a następnie dokonanie zwrotu uiszczonej przez stronę opłaty dodatkowej na podstawie art. 37gf ust. 3 ustawy. Zdaniem Sądu skierowanie przez organ działań przeciwko podmiotowi, któremu nie można przypisać odpowiedzialności za naruszenie prawa, czyni postępowanie wobec tego podmiotu bezprzedmiotowym, dlatego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 2 sentencji, co jednakowoż nie zwalnia organu od konieczności dokonania zwrotu uiszczonej uprzednio przez skarżącą opłaty dodatkowej.

O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., na które składają się: wpis od skargi w wysokości 100 zł, a także wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika ustalone na podstawie § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, w kwocie 90 zł powiększone o 17 zł tytułem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

d.cz.