Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia NSA Bogdan Fischer Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar Protokolant Michał Mazur po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Gl 1460/19 w sprawie ze skargi Gminy Piekary Śląskie na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 23 lipca 2019 r. nr 311/XIX/2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. zasądza od Gminy Piekary Śląskie na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1460/19 – w sprawie ze skargi Gminy Piekary Śląskie (dalej: skarżąca lub Gmina) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach (dalej: organ lub Kolegium RIO) z dnia 23 lipca 2019 r., nr 311/XIX/2019 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważności zarządzenia prezydenta miasta w sprawie zmian w wieloletniej prognozie finansowej – uchylił zaskarżoną uchwałę.

Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco.

Prezydent Miasta Piekary Śląskie zarządzeniem z 31 maja 2019 r. dokonał zmian w Wieloletniej Prognozie Finansowej miasta Piekary Śląskie na lata 2019 - 2049 (dalej: WPF), które to zmiany przedstawił w załączniku do tego zarządzenia.

Kolegium RIO po otrzymaniu powyższego zarządzenia wszczęło postępowanie nadzorcze. W toku tego postępowania odbyło się posiedzenie Kolegium RIO z udziałem przedstawicieli Prezydenta Miasta Piekary Śląskie, na którym omówiono zarządzenie z 31 maja 2019 r.

Zaskarżoną uchwałą organ stwierdził nieważność zarządzenia Prezydenta Miasta Piekary Śląskie z 31 maja 2019 r. w sprawie zmian w WPF. W uzasadnieniu wskazano istotne naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: u.f.p.), poprzez niewliczenie do kwoty długu zobowiązań wynikających z zawartej umowy wsparcia finansowego z 14 września 2017 r., która wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki, co w konsekwencji spowodowało brak zachowania realistyczności WPF w zakresie kwoty długu Miasta Piekary Śląskie.

W skardze do WSA Gmina zaskarżyła w całości rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO i wniosła o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że uchwała organu wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, a także art. 11 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez:

1) brak ustalenia i wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a skutkiem tego zasadności przesłanek, którymi organ kierował się, wydając zaskarżoną uchwałę;

2) brak wykazania, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa.

Skargę kasacyjną wniosło Kolegium RIO, zaskarżając orzeczenie w całości, żądając uchylenia zaskarżonego wyroku oraz rozpoznania skargi – alternatywnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od strony na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej: p.p.s.a.), zarzucono naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a oraz art. 226 ust. 1 pkt 6 i ust. 3-4 u.f.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowego sposobu klasyfikacji tytułów dłużnych zaliczanych do państwowego długu publicznego z dnia 28 grudnia 2011 r. (Dz. U. nr 298, poz. 1767; dalej: rozporządzenie MF) poprzez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, że:

a) niezaliczanie kwot wynikających z tytułów dłużnych Gminy do wykazywanego w WPF długu gminy nie stanowi o nierealistyczności WPF;

b) montaż finansowy zastosowany przez Gminę w postaci powiązanych wzajemnie umów (wsparcia i sprzedaży) nie stanowi tytułu dłużnego zaliczanego do kwoty długu publicznego.

W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Wniesiona skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził aby w rozpoznawanej sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania – określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. – jak też aby zachodziły przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.). Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznając sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); - naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku ustalił, że Sąd I instancji dokonując kontroli uchwały Kolegium RIO dokonał błędnej wykładni art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.f.p. Otóż rozważania WSA w tym przedmiocie (s. 20 uzasadnienia wyroku) opierają się - w czym przyznać rację należy skarżącemu kasacyjnie - na głównie cywilistycznym podejściu do umowy kredytu i pożyczki. Tymczasem dokonując kwalifikacji danego typu umowy zawartej przez jednostkę samorządu terytorialnego (j.s.t.) do tytułu dłużnego jakim jest kategoria pożyczki lub kredytu (art. 72 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) należy uwzględnić w pierwszej kolejności dyspozycję zawartą w art. 72 ust. 1a u.f.p. Zgodnie z tą regulacją tytuły dłużne, o których mowa w ust. 1 pkt 1-3 (a zatem także wynikające z zaciągnięcia kredytu lub pożyczki), obejmują zobowiązania finansowe wynikające ze stosunków prawnych, które nazwą odpowiadają tym tytułom dłużnym, oraz z innych stosunków prawnych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do skutków wynikających z papierów wartościowych opiewających na wierzytelności pieniężne, umów kredytów i pożyczek oraz przyjętych depozytów.

Prawidłowa wykładnia wskazanego wyżej unormowania wymaga nie tylko rozważenia rozumienia "skutków ekonomicznych podobnych do skutków wynikających (...) z umów kredytów i pożyczek", ale także dodatkowego uwzględnienia obowiązujących w tym względzie regulacji szczegółowych, zawartych w rozporządzeniu MF wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 72 ust. 2 u.f.p. Zgodnie z dyspozycją § 3 pkt 2 rozporządzenia MF (w wersji obowiązującej w datach podjęcia przez organ Gminy aktu badanego przez RIO oraz jego kontroli nadzorczej) do tytułu dłużnego z tytułu kredytu lub pożyczki "zalicza się również umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym, które mają wpływ na poziom długu publicznego, papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona, umowy sprzedaży, w których cena jest płatna w ratach, umowy leasingu zawarte z producentem lub finansującym, w których ryzyko i korzyści z tytułu własności są przeniesione na korzystającego z rzeczy, a także umowy nienazwane o terminie zapłaty dłuższym niż rok, związane z finansowaniem usług, dostaw, robót budowlanych, które wywołują skutki ekonomiczne podobne do umowy pożyczki lub kredytu, z uwzględnieniem podziału na: a) krótkoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty nie dłuższym niż rok lub podlegające spłacie na żądanie, b) długoterminowe - o pierwotnym terminie zapłaty dłuższym niż rok;".

Tymczasem Sąd I instancji dokonując wykładni jak należy rozumieć kategorię kredytu lub pożyczki, nie tylko skupił się (co już wskazano), na cywilistycznych aspektach tego rodzaju umów, ale zupełnie pominął w swoich rozważaniach przywołany powyżej § 3 pkt 2 rozporządzenia MF, wskazując, że odnoszenie się do tej kwestii byłoby przedwczesne (s. 21 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Oznacza to, że dokonana przez WSA wykładnia narusza art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.f.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia MF.

Na uwzględnienie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 226 ust. 1 pkt 6 i ust. 3-4 tego unormowania u.f.p.

W tym zakresie WSA poświęcając większą część uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnieniom relacji pomiędzy budżetem a WPF oraz zamieszczania w WPF przedsięwzięć, które to kwestie w istocie nie miały znaczenia w sprawie (o czym dalej), pominął w dokonywaniu wykładni podstawową kwestię budowy uchwały w sprawie WPF – co zapewne doprowadziło Sąd I instancji do rozważań w przedmiocie ujmowania w WPF przedsięwzięć, które to "ujmowanie" traktowane jest przez WSA jednoaspektowo, tj. bez rozróżnienia owego możliwego ujmowania w różnych załącznikach WPF i różnych ich pozycjach.

Słusznie skarżący kasacyjnie wskazuje, że sprawa nie dotyczyła kwestii ujmowania albo nieujmowania w WPF określonych kwot jako takich, ale ujęcia kwot wynikających z zawartej przez Gminę umowy w konkretnej/konkretnych pozycjach WPF. W tym przedmiocie właśnie podstawowo (w sensie: wyjściowo) należy zważyć na konstrukcję uchwały w sprawie WPF, a ściślej ujmując – załączników tej uchwały (które w sprawie zostały zmienione na mocy aktu wykonawczego – zarządzenia Prezydenta Miasta). Otóż z dyspozycji art. 226 u.f.p. wynika, że część załącznikowa WPF zawiera:

1) "właściwą" WPF, tj. zawierane w stosownych pozycjach załącznika prognozy wielkości, o których mowa w art. 226 ust. 1 u.f.p., w podziale na kolejne lata budżetowe oraz prognozy kwoty długu;

2) objaśnienia przyjętych w WPF wartości (art. 226 ust. 2a u.f.p.);

3) wykaz przedsięwzięć wieloletnich (art. 226 ust. 3 w zw. z ust. 4 tej regulacji u.f.p., który zasadniczo ma charakter fakultatywny).

Treść art. 226 u.f.p. w odniesieniu do realiów sprawy tego rodzaju jak rozpatrywana wskazuje, że – wbrew zapatrywaniom WSA (v. s. 20, akapit pierwszy) – może mieć miejsce sytuacja, w której określone zdarzenia (ich skutki finansowe) ujmowane są:

a) wyłącznie we właściwej WPF - w kwocie długu (w ramach określonej pozycji załącznika ww. pkt 1), co będzie miało np. miejsce w sytuacji zawarcia typowej umowy pożyczki (tzn. umowy w rozumieniu cywilistycznym);

b) w wykazie przedsięwzięć (tj. w załączniku z ww. pkt 3), ale nie są ujmowane w pozycjach załącznika będącego właściwą WPF, w których uwzględnia się kwotę długu (będzie to np. realizacja wieloletniego programu finansowanego z udziałem środków UE);

c) zarówno we właściwej WPF w pozycjach, w których wykazuje się kwotę długu, jak i w wykazie przedsięwzięć (jeśli dane przedsięwzięcie powoduje skutki ekonomiczne, o których mowa w art. 72 ust. 1a u.f.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia MF).

Ujęcie określonego zdarzenia w danych pozycjach załącznika lub załączników do WPF – stosownie do charakteru tego zdarzenia, ocenianego z punktu widzenia dyspozycji art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.f.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia MF – decyduje o tym czy WPF spełnia wymóg realistyczności, o której mowa w art. 226 ust. 1 ab initio u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę – dokonując kontroli dokonanej przez RIO kwalifikacji umowy zawartej przez Miasto – uwzględni przedstawione wyżej uwagi dotyczące prawidłowego dokonywania wykładni art. 72 ust. 1 pkt 2 i ust. 1a u.f.p. w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia MF oraz art. 226 ust. 1 u.f.p., w kontekście całej dyspozycji art. 226 u.f.p.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (360 zł) należny jest z tytułu sporządzenia skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który uczestniczył w postępowaniu przed WSA.