Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi E. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia rodzinnego za nienależnie pobrane i nałożenia obowiązku jego zwrotu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej jako "SKO" lub "organ odwoławczy") działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku (DZ.U z 2016 roku, poz. 23 dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym odwołania E. G. (dalej jako: "skarżąca"), od decyzji z dnia [...] marca 2016 roku wydanej przez Prezydenta Miasta R. w sprawie:

1) uznania, że świadczenie rodzinne wypłacone za okres od [...] lutego 2015 roku do [...] października 2015 roku w łącznej kwocie [...] zł na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2014 roku, znak : [...] są świadczeniami nienależnie pobranymi;

2) nałożenia obowiązku zwrotu świadczeń nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości [...] zł, o których mowa w punkcie 1 decyzji wraz

z ustawowymi odsetkami naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń rodzinnych do dnia spłaty

– orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna:

Decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku przyznany został E. G. zasiłek rodzinny na J. i K. rodzeństwo G. w kwocie po [...] i [...] zł miesięcznie za okres od [...] listopada 2014 do [...] października 2015 roku oraz jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego w kwocie [...] zł.

W trakcie realizacji decyzji nastąpiła zmiana sytuacji dochodowej rodziny, bowiem K. G. od [...] grudnia 2014 roku rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej. W miesiącu grudniu 2014 roku osiągnął dochód w wysokości [...] zł,

a w miesiącu styczniu 2015 roku dochód w wysokości [...] zł. W związku

z powyższym w dniu [...] lutego 2016 roku zostało wszczęte postępowanie, mające na celu weryfikację uprawnień skarżącej do pobierania świadczeń rodzinnych. Organ powołał się na treść art. 5 ust. 4b ustawy z 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (DZ.U z 2015 roku, poz. 114 ze zm. dalej jako ustawa), który stanowi, że

w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę uzyskanego dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód został osiągnięty, jeżeli ten dochód jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych.

W rozpoznawanej sprawie dochód z działalności gospodarczej prowadzonej przez męża skarżącej został osiągnięty już w grudniu 2014 roku, co potwierdza zaświadczenie Naczelnika [...] Urzędu Skarbowego oraz PIT – 36, zaś miesiącem następującym po nim jest styczeń 2015 roku i dochód z tego miesiąca stanowi podstawę do weryfikacji dochodu rodziny do otrzymywania zasiłku rodzinnego. Tak więc dochód rodziny G. w przeliczeniu na osobę, po doliczeniu dochodu uzyskanego w styczniu 2015r. wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe na osobę

w rodzinie wynoszące [...] zł. W tej sytuacji świadczenia rodzinne wypłacone skarżącej na podstawie decyzji z [...] listopada 2014 roku, w okresie od [...] lutego 2015 roku do [...] października 2015 roku są świadczeniami nienależnie pobranymi.

Instytucja świadczenia nienależnego uregulowana została w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy. Świadczeniem nienależnie pobranym jest świadczenie:

1) świadczenie rodzinne wypłacone pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

2) świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą świadczenia;

3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne;

4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub

z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono świadczenia rodzinnego.

W ocenie organu w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a mianowicie świadczenia rodzinne wypłacone zostały pomimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, bowiem na skutek uzyskania dochodu przez K. G. dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń rodzinnych. Ustanie prawa do tych świadczeń nastąpiło od miesiąca lutego 2015 roku, bowiem w myśl art. 24 ust. 7 ustawy, w przypadku gdy uzyskanie dochodu powoduje utratę praw do świadczeń rodzinnych lub obniżenie ich wysokości, świadczenia nie przysługują lub przysługują w niższej wysokości od miesiąca następującego po pierwszym miesiącu, od miesiąca w którym dochód został osiągnięty. W niniejszym przypadku tym miesiącem jest luty 2015 roku.

Skarżąca była również pouczona o obowiązku niezwłocznego zawiadomienia

o każdej zmianie sytuacji dochodowej i rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Uwzględniając powyższe świadczenie rodzinne wypłacone skarżącej, w łącznej wysokości [...] zł, na mocy decyzji z [...] listopada 2014 roku jest świadczeniem nienależnym. Świadczenia rodzinne stosownie do art. 30 ust. 1 ustawy podlegają zwrotowi łącznie z ustawowymi odsetkami, naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczeń do dnia spłaty.

Organ odnosząc się do odwołania wyjaśnił, iż powołany przez skarżącą art. 5 ust. 3 ustawy zgodnie z którym, w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę,

o której mowa w ust. 1 lub 2, pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługującymi danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalone prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a, nie ma zastosowania w tej sprawie ponieważ wszedł on w życie od 2 stycznia 2016 roku, natomiast świadczenia rodzinne podlegają weryfikacji za okres od [...] listopada 2014 roku do [...] października 2015 roku.

W przedmiotowej sprawie również nie znajduje zastosowania art. 5 ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym do 2 stycznia 2016 roku, zgodnie z którym w przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony.

W przypadku skarżącej kwota przekroczenia kryterium dochodowego wynosi [...] zł, a więc jest wyższa od najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego [...] zł.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła E. G..

W skardze zarzucała naruszenie:

- art. 5 § 4 ustawy poprzez uwzględnienie dochodu utraconego do określenia wysokości dochodów i prawa do zasiłku;

- art. 5 § 4b ustawy poprzez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie;

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niedostateczne zaangażowanie prowadzące do zebrania niewystarczającej ilości dowodów mogących mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, spowodowania spadku poczucia praworządności

i zaufania do urzędników administracji publicznej.

Z uwagi na powyższe wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazywała, że nie zgadza się ze sposobem wyliczenia dochodu jej rodziny poprzez przyjęcie dochodów z jednego miesiąca jako podstawy do odebrania jej prawa do zasiłku rodzinnego. Obliczając dochód organ winien kierować się faktyczną sytuacją materialną rodziny obliczając średnią z całego okresu, którego dotyczy weryfikacja. W jej ocenie biorąc pod uwagę art. 5 ust. 4b ustawy miesiącem mającym wpływ na prawo do pobierania zasiłku rodzinnego był styczeń 2015 roku,

a powinien być dochód z miesiąca lutego 2015 roku, ponieważ dochód uzyskany

w miesiącu styczniu 2015 roku był wyjątkowy i nie oddawał rzeczywistych dochodów

w działalności gospodarczej męża skarżącej w 2015 roku. Podczas ponownego określania wysokości dochodu rodziny pominięto zapis ,,jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych’’.

Jej zdaniem w celu poprawnego określenia wysokości dochodów za okres od lutego do listopada 2015 roku należałoby uśrednić dochody za wszystkie miesiące 2015 roku. Dla poparcia swojego stanowiska powoływała się na między innymi wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OSK 1552/12.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o oddalenie skargi podtrzymując dotychczas zaprezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy

w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy

(por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, sygn. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7).

W pierwszej kolejności w ocenie Sądu należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postepowania wyjaśniającego i prawidłowości poczynionych ustaleń faktycznych.

Dopiero na tle prawidłowych ustaleń faktycznych możemy przejść do prawidłowości oceny zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego.

Z zasady prawdy obiektywnej wynika obowiązek organu do wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego urzeczywistnia się poprzez nałożenie na organ obowiązku wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego,

a następnie dokonanie oceny znaczenia i wartości tego materiału i oceny czy dana okoliczność została udowodniona (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 27 kwietnia 2016 roku, sygn. akt II SA/Bd 229/16).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotną kwestią do rozstrzygnięcia jest prawidłowy sposób ustalenia dochodu w sytuacji określonej w art. 5 ust. 4b ustawy. W świetle niewątpliwych ustaleń organu wynika, iż E. G. został przyznany decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku, nr [...] zasiłek rodzinny na dzieci J. i K. na okres od [...] listopada 2014 roku do [...] października 2015 roku. Podstawą do ustalania prawa do świadczeń rodzinnych były dochody z roku 2013, gdzie na osobę ten dochód wynosił [...] zł miesięcznie. Od grudnia 2014 roku mąż skarżącej podjął działalność gospodarczą, gdzie w miesiącu grudniu osiągnął dochód w wysokości [...] zł, a w miesiącu styczniu 2015 roku dochód w wysokości [...] zł.

Zdaniem Sądu zgodnie z wyżej cytowanym przepisem art. 5 ust. 4b ustawy

w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku poprzedzającym okres świadczeniowy bierze się pod uwagę dochód z miesiąca następującego po miesiącu

w którym został osiągnięty, z zastrzeżeniem, że ten dochód jest uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Zastrzeżenie to jest rozumiane jako uzyskiwanie dochodu w okresie długotrwałym i nie wystarczy osiągnięcie dochodu w okresie dwóch miesięcy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2016 roku, sygn. akt I OSK 2474/14; z dnia 28 stycznia 2014 roku, sygn. akt I OSK 2094/13). W ocenie Sądu okresem, który winien być brany pod uwagę w sprawie jest okres od miesiąca po uzyskaniu dochodu do końca okresu zasiłkowego. W tym przypadku od

[...] lutego 2015 roku do [...] października 2015 roku. Dopiero analiza uzyskiwanych dochodów, bądź ich braku w tym okresie, będzie miała wpływ na ustalenie dochodu

w trybie art. 5 ust. 4b ustawy.

Organy rozpoznające sprawę ograniczyły się do analizy dochodowej rodziny skarżącej do dwóch miesięcy tj. grudnia 2014 roku i stycznia 2015 roku uznając, iż dochód ze stycznia 2015 roku należy doliczyć do dochodu na członka rodziny z 2013 roku i podzielić przez liczbę osób w rodzinie.

Należy również zauważyć, iż ustawodawca w przepisie art. 5 ust. 4b chce, aby dochód z miesiąca następnego po miesiącu uzyskania dochodu w tym nowym okresie był uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Sytuacja wydaje się być jasna, jeżeli dany członek rodziny uzyskuje stałe i permanentne dochody. Z tego względu ten dochód uzyskiwany w kolejnych miesiącach jest dochodem uzyskiwanym w dniu ustalenia prawa do świadczeń. Sytuacja jest odmienna, gdy członek rodziny uzyskuje

w różnych miesiącach różne kwoty dochodu lub są okresy, gdy nie uzyskuje dochodu.

W ocenie sądu przyjęcie dochodu z miesiąca po uzyskaniu dochodu, gdy dochody są zmiennej wysokości może spowodować, że zostanie przyjęty dochód nieadekwatny do sytuacji finansowej rodziny. W sytuacji skarżącej dochód męża w styczniu wynosił kwotę [...] zł, ale jak podaje skarżąca był to miesiąc wyjątkowy, nie obrazujący rzeczywistej sytuacji majątkowej rodziny G.. Należy zgodzić się ze skarżącą, że gdyby jej mąż uzyskał w miesiącu grudniu 2014 roku ([...] zł), dochód taki jak w styczniu 2015 roku ([...] zł), a w styczniu 2015 roku jak w grudniu 2014 roku, to prawa do świadczeń rodzinnych by nie utracili. W ocenie Sądu w sytuacji, gdy dochody uzyskiwane po roku poprzedzającym okres świadczeniowy są zmienne i nieregularne, jak na przykład przy prowadzeniu działalności gospodarczej, przepis art. 5 ust. 4b winien być interpretowany z uwzględnieniem celu świadczeń rodzinnych, które mają służyć pomocy finansowej dla rodziny z dziećmi. W takiej sytuacji ustalanie prawa do świadczeń rodzinnych w trybie art. 5 ust. 4 ustawy będzie polegało na wyliczeniu średniego dochodu z okresu obliczeniowego, a nie przyjmowaniu dochodu z następnego miesiąca po uzyskaniu przez daną osobę dochodu.

W niniejszym postępowaniu organy nie poczyniły ustaleń czy dochód osiągnięty z miesiąca następującego po miesiącu w którym dochód został osiągnięty był również uzyskiwany w dniu ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych. Brak ustaleń

o dochodach rodziny skarżącej w kolejnych miesiącach od lutego do października 2015 roku nie pozwala na to pytanie odpowiedzieć. Brak ustaleń w tym zakresie może mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (DZ.U z 2013 roku, poz. 267, dalej jako k.p.a.) organ jest zobowiązany do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postepowania organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i zobowiązany jest do załatwienia sprawy mając na względzie interes publiczny i słuszny interes obywateli.

Organ ponownie rozpoznając sprawę winien poczynić ustalenia czy

w pozostałych miesiącach okresu zasiłkowego do [...] października 2015 roku były uzyskiwane dochody i w jakiej wysokości, jeżeli były one stałe na poziomie z miesiąca stycznia 2015 roku, to należy uznać, że zgodnie z art. 5 ust. 4b ustawy należy doliczyć ten dochód do dochodu z 2013 roku. Jeżeli te dochody były zmienne, lub występował brak dochodów, to należy ustalić średni dochód z tego okresu i dodać go do dochodu

z 2013 roku, celem ustalenia czy nastąpiła utrata prawa do świadczenia rodzinnego przez skarżącą.

Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.