Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w G. M. L. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżącej kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent G., po rozpatrzeniu wniosku K. Z. z dnia [...] o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem R. Z., legitymującym się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Sprawa Inwalidztwa i Zatrudnienie nr [...] z dnia [...], w którym został zaliczony on na stałe do pierwszej grupy inwalidów, odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na brak spełnienia w sprawie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych).

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytaczając przesłanki nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w tym przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (ust. 1), stwierdził że choć nie budzi w sprawie wątpliwości stan zdrowia osoby wymagającej opieki, w stosunku do której ciąży na wnioskodawczyni obowiązek alimentacyjny oraz, że osoba wymagająca opieki posiada orzeczenie Komisji Lekarskiej do Sprawa Inwalidztwa i Zatrudnienie zaliczające ją do pierwszej grupy inwalidów i że stałą opiekę nad tą osobą sprawuje wnioskodawczyni, a także że dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, zatem nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (623 zł), to jednak nie można było przyznać stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego, albowiem w przypadku wnioskodawczyni nie wystąpił związek przyczynowy między rezygnacją z pracy a potrzebą sprawowania opieki nad osobą jej wymagającą, gdyż strona ostatnio była zatrudniona do [...] na umowę zlecenie w [...], od [...] do [...] była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy (PUP) w G. jako osoba bezrobotna, natomiast do [....] miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem organu, w tych okolicznościach nie ma podstaw do przyjęcia, że wnioskodawczyni zrezygnowała z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad mężem, która to okoliczność jest niezbędna do przyznania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność rejestracji wnioskodawczyni w PUP jako osoby bezrobotnej oznacza, jak podkreślił organ, że strona była w tym czasie osobą zdolną do pracy i jej poszukującą.

Od powyższej decyzji K. Z. wniosła odwołanie. Domagając się ponownego rozpatrzenia jej wniosku, odwołująca zarzuciła organowi I instancji błędne przyjęcie, iż nie spełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej. Wskazała, że wbrew twierdzeniom organu jest osobą rezygnującą z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej, jako że konieczność sprawowania stałej opieki nad mężem stała się powodem rezygnacji przez nią z ostatnio wykonywanej w [...] pracy, a także wyrejestrowania z PUP w G., gdzie była zarejestrowana jako osoba bezrobotne jedynie chwilowo. Jej zdaniem zatem wystąpił związek przyczynowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad mężem, a rezygnacją z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej. Zarzuciła organowi, iż nie poczynił ustaleń faktycznych co do przyczyny rezygnacji przez nią z zatrudnienie lub innej pracy zarobkowej. Powołała się także na swoją trudną sytuację życiową i materialną oraz na czynności wykonywane w ramach sprawowanej opieki przy mężu. Wskazała, iż jedynie ona ma możliwość zapewnienie stałej opieki mężowi, gdyż ani ona, ani jej mąż nie mają rodziców i rodzeństwa oraz nie mogą oczekiwać pomocy rodziny. Ponadto powołała się na zasadę ochrony praw nabytych w związku z przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego na stałe, a następnie odebraniem jej tego świadczenia z mocy prawa, a także na przepisy art. 2, art. 67 i art. 68 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) we T. decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej powoływanej jako kpa) w zw. z art. 16a ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył stanowisko organ I instancji oraz jego uzasadnienie o niewystąpieniu przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z brakiem związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawczynię z zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad mężem. Dodatkowo SKO podkreśliło, że z dniem [...] weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, mocą której warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnych członkiem rodziny, a nie niepodejmowanie zatrudnienia wynikające ze sprawowania opieki, oraz że intencją ustawodawcy nowelizującego przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych było, aby specjalny zasiłek opiekuńczy otrzymywały osoby, które faktycznie rezygnują z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem K. Z. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, zarzucając zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem.

W uzasadnieniu skargi skarżąca potrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz jego argumentację. Wyjaśniła, że dokonana przez nią rejestracja w PUP w G. wynikała z informacji udzielonej jej w MOPR w G., iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje w przypadku sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem i dlatego powinna zarejestrować się jako osoba w PUP jako osoba bezrobotna, co uczyniła będąc nieświadoma konsekwencji tej rejestracji. Powołała się też na niekonstytucyjność nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lipca 2013 r. o sygn. akt II SA/Go 550/13.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jak ppsa), uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi.

Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], mocą której utrzymano w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji odmawiające przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem legitymującym się orzeczeniem Komisji Lekarskiej do Sprawa Inwalidztwa i Zatrudnienie nr [...] z dnia [...], zaliczonym go na stałe do pierwszej grupy inwalidów o znacznym stopniu niepełnosprawności, z uwagi na brak spełnienia przez stronę przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organów o niespełnieniu w sprawie wskazanej przesłanki.

W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadza się zatem do kwestii czy skarżąca spełnia jedną z koniecznych przesłanek ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. czy zrezygnowała ona z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Biorą pod uwagę przedmiot sporu wyjaśnić należy, że świadczenie opiekuńcze w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, które uregulowane zostało w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowi nowe świadczenie wprowadzone do polskiego porządku prawnego z dniem 1 stycznia 2013 r., na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548). W ramach regulacji instytucji specjalnego zasiłku opiekuńczego określone zostały w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych zarówno przesłanki pozytywne, jaki i negatywne ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. I tak w przepisie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi się, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r., poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z przytoczonego przepisu wynika, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego dotyczącym osoby wnioskującej o to świadczenie jest wymóg aby na osobie tej ciążył obowiązek alimentacyjny względem osoby wymagającej opieki, oraz żeby osoba ta zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki negatywne specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymienione zostały natomiast w ust. 8 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez enumeratywne określone podmiotów, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Przepis ten stanowi bowiem, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów,

c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego,

d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Bezsprzecznie ani wśród przesłanek negatywnych (art. 16a ust. 8), ani też wśród przesłanek pozytywnych ustalenia prawa do przedmiotowego świadczenia (art. 16a ust. 1 i 2), nie określa się minimalnego okresu zatrudnienia lub wykonywania innej pracy zarobkowej, z których rezygnacja stanowiłaby warunek otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Innymi słowy, ustawodawca nie zawęził pojęcia rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej do jakiegoś konkretnego okresu czasu wykonywania pracy. Nie wskazał on też na warunek trwałości zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ani też nie ograniczył formy zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej. Żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie zawiera także ograniczenia, że faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej związana z koniecznością sprawowania opieki nad osoba niepełnosprawną, ma nastąpić dopiero po [...]. Takie kryterium nie wynika bowiem z ustawy. Osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy może zatem wykazać, że zakończenie jej aktywności zawodowej związane z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny miało miejsce przed tą datą. Decydujące jest, aby faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej miała miejsce i aby była ona spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Możliwość więc podjęcia rozstrzygnięcia odmownego w wypadku wykonywania pracy zarobkowej na umowie zlecenia, rozwiązanej przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych musi znajdować oparcie w całokształcie okoliczności danej sprawy, świadczących o tym, że rzeczywiście w konkretnym przypadku rezygnacja z pracy nie była spowodowana koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Instrumentem prawnym, za pomocą którego można by ustalić takie okoliczności może być np. wywiad środowiskowy, który pozwala na zweryfikowanie ustawowych przesłanek prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a w szczególności na ustalenie okoliczności, czy w danym wypadku faktycznie osoba ubiegająca się o przedmiotowe świadczenie sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną i czy podjęcie się tej opieki poprzedzone było rezygnacją z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika , że w kontrolowanej sprawie organ I instancji stwierdził właśnie po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, że skarżąca rzeczywiście sprawuje faktyczną opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Pomimo tego pozbawił ją jednak przedmiotowego świadczenia, powołując się na okoliczność wykonywania przez nią pracy na umowie zlecenia do dnia [...]. Również powołana przez organ okoliczność dotycząca istnienia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki już od [...] nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia ustawowych warunków ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Oceniając zaistnienie ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia organ pominął natomiast istotną z punktu widzenia właśnie tych przesłanek okoliczność, że- jak wynika z zaświadczenia wydanego przez [....] w G. – skarżąca już w dniu [...] rozwiązała umowę zlecenia zawartą na okres od [...] do [...]. Okoliczność ta nie stała się jednak przedmiotem rozważań organów orzekających w niniejszej sprawie, pomimo, że skarżąca w toku całego postępowania konsekwentnie wskazywała, że zrezygnowała z zatrudnienia w [...] właśnie z powodu konieczności podjęcia opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Wobec powyższego uznając, że w sprawie orzekające organy nie dołożyły należytej staranności w wyjaśnieniu przyczyny rezygnacji skarżącej z wykonywanej pracy zarobkowej oraz nie zawarły w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć jasnych, niebudzących wątpliwości i logicznych argumentów świadczących o zasadności przejętego przez nie stanowiska, iż rezygnacja przez skarżącą z pracy podyktowana była inną przyczyną niż koniecznością i chęcią sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § kpa, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego tj. art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.