I SAB/Op 95/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-12-05	
Data wpływu	2024-10-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	A. Komorowska-Kaczkowska
Aleksandra Sędkowska
Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 758/25	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do rozpatrzenia wniosku
Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2,  art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 10, art. 13 ust. 1, ust. 2, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1, art. 153, art. 170, art. 190, art. 193, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 47, art. 51 ust. 1, ust. 2,  art. 61 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, art. 68 ust. 5,;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 798; art. 4 pkt 10; Ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów - tekst jedn.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 125; art. 31; Ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (t. j.)
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1782; poz. 5 załącznika; Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Asesor sądowy WSA Anna Komorowska-Kaczkowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w G. S.A. na bezczynność G. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje G. S.A. w K. do rozpoznania wniosku skarżącego Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w G. S.A. z dnia 18 maja 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że G. S.A. w K. dopuściła się bezczynności, 3) stwierdza, że bezczynność G. S.A. w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4) zasądza od G. S.A. w K. na rzecz skarżącego Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w G. S.A. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 7 czerwca 2023 r., przez Międzyzakładowy Związek Zawodowy [...] z siedzibą w G. S.A. (dalej też jako: Związek lub skarżący) zaskarżono bezczynność G. S.A. w K. (dalej też jako: organ, Spółka, G. lub G. S.A.) w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek związku z dnia 18 maja 2023 r. złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), dalej: ustawa lub "u.d.i.p.", przez jego Przewodniczącego w sekretariacie Prezesa Zarządu.

Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach. W dniu 18 maja 2023 r. przedstawiciel związku wystąpił do Spółki o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie:

1. Jakie były całkowite koszty utrzymania Zarządu G. S.A. za rok 2022 oraz za I kwartał 2023 roku?

2. Jaką kwotę przeznaczył Zarząd G. S.A. w formie darowizn w całym roku 2022 oraz w I kwartale roku 2023?

W odpowiedzi z dnia 22 maja 2023 r., zatytułowanej "Pozostawienie bez odpowiedzi pytań w trybie dostępu do informacji publicznej" Spółka odmówiła udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania. Podkreśliła, że materia zadanych pytań nie stanowi informacji publicznej, ze szczególnym wyeksponowaniem, że nie jest to obszar "gospodarowania majątkiem publicznym". W uzasadnieniu stanowiska Spółka podniosła, że w jej ocenie zadane pytanie "nie dotyczy spraw publicznych, a tym samym może zaniechać udzielenia odpowiedzi, względnie przekazać odmowę". Wskazała również, że "żadne z tych zachowań nie jest traktowane jako decyzja administracyjna. Jeżeli stanowisko przedsiębiorcy jest wadliwe, tj. sprawa ma charakter publiczny, wówczas jego zachowanie traktuje się jako bezczynność, co podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd może w wyniku skargi zobowiązać przedsiębiorcę do udzielenia odpowiedzi". Następnie Spółka podkreśliła, że w sytuacji gdy "przedsiębiorca ocenia pytanie jako dotyczące informacji publicznej, może odmówić odpowiedzi, gdy jej udzielenie wiązałoby się z naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa, informacji niejawnych, czy prywatności. W takim przypadku odmowa stanowi decyzję administracyjną, podlegającą także kontroli sądu administracyjnego".

Kontynuując uzasadnienie swojego stanowiska Spółka zacytowała art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.d.i.p., akcentując, że zestawienie tych regulacji prowadzi do wniosku, że nie każda informacja dotycząca podmiotu wykonującego zadania publiczne jest informacją publiczną. W ocenie G. "niektóre informacje dotyczące działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne nie są informacjami o sprawach publicznych".

Ponadto Spółka wskazała, że "nie przesądzając tego, czy G. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, decydujące w przedmiotowej sprawie jest to, że informacje, (...) nie dotyczą realizowania zadania publicznego".

W ocenie Spółki "fakt, iż działalność charytatywna może przyczyniać się do rozwijania inicjatyw istotnych dla społeczeństwa, nie powoduje, że tego typu działalność można uznać za podejmowaną w celu realizacji zadań publicznych". Następnie zaznaczyła, że pytania strony skarżącej odnoszą się do zarządzania przez G. jego majątkiem, podkreślając, że skoro jest spółką kapitałową to "informacje o dysponowaniu majątkiem spółki kapitałowej nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.". Wreszcie zaprzeczyła jakoby dysponowała majątkiem publicznym, zwracając uwagę, że okoliczność posiadania przez Skarb Państwa określonego udziału kapitałowego w spółce matce (tj. G.1 S.A. z siedzibą w T.) "nie przesądza o dysponowaniu przez tę spółkę majątkiem publicznym".

W konsekwencji Spółka przyjęła, że nie dysponuje majątkiem publicznym, a wniosek nie dotyczył dysponowania majątkiem publicznym. Końcowo zaznaczyła, że bezprawne ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi przestępstwo opisane w art. 23 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 1233 ze zm.), dalej: u.z.n.k.

Związek, działając poprzez profesjonalnego pełnomocnika, wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucając Spółce bezczynność w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 18 maja 2023 r., a przez to naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d), pkt 3 oraz pkt 5 lit. d) w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "w zakresie w jakim przepisy te stanowią o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje informacje o działalności organów władzy publicznej oraz innych podmiotów wykonujących zadania publiczne i gospodarujące mieniem publicznym, tj. informacje o sprawach publicznych przez błędne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym przyjęciu przez Spółkę, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, a w konsekwencji nieuzasadniony brak udostępnienia informacji publicznej na wniosek".

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik Związku wniosła o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi opisała przebieg dotychczas podjętych czynności przez strony i wskazała, że koszty utrzymania Zarządu Spółki również stanowią informację publiczną. Podkreśliła, że pytania dotyczyły łącznych kosztów Zarządu jak również kwestii jawności sprawozdań finansowych. Zwróciła uwagę, że Związek może przeanalizować przychody i koszty, aktywa i pasywa, ale nie jest w stanie wyodrębnić z tych danych kosztów utrzymania Zarządu Spółki. W ocenie strony skarżącej "trudno uznać tę informację zarówno za tajemnicę przedsiębiorstwa jak i odmówić jej charakteru publicznego". Pełnomocnik zwróciła uwagę, że informacją publiczną jest wynagrodzenie poszczególnych członków zarządu, a tym samym nie ma podstaw stwierdzenie, że informacja o kosztach utrzymania zarządu jako całości stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa.

Nadto autorka skargi podkreśliła, że Spółka wyraźnie zastrzegła, iż jej stanowisko nie stanowi decyzji administracyjnej, co zdaniem Związku jest niezrozumiałe, gdyż w razie uznania, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, należało wydać decyzję odmowną. Jednocześnie zaznaczyła, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można wywieźć również w sytuacji sporu pomiędzy adresatem wniosku a wnioskodawcą, a strona skarżąca ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, że żądane informacje winny być udzielone w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu powtórzyła argumentację podniesioną w swoim stanowisku z dnia 22 maja 2023 r.

W tym stanie faktycznym i prawnym wypowiedziały się zarówno WSA w Opolu jak i NSA, sprawa bowiem była poddawana kontroli sądowoinstancyjnej. I tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 28 września 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 39/23 1) zobowiązał G. S.A. w K. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 18 maja 2023 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2) stwierdził, że G. S.A. w K. dopuściła się bezczynności, 3) stwierdził, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i 4) zasądził od G. S.A. w K. na rzecz skarżącego kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 135/24 uchylił powyższy wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. S.A. w K. od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 września 2023 r., sygn. akt II SAB/Op 39/23, w sprawie ze skargi Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w G. S.A. na bezczynność G. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, wyrokiem z 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 135/24 – I. uchylił w całości zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; II. zasądził od Międzyzakładowego Związku Zawodowego [...] z siedzibą w G. S.A. na rzecz G. S.A.w K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c., w ramach którego strona skarżąca kasacyjnie zakwestionowała istotny element podstawy faktycznej wyroku Sądu pierwszej instancji, dotyczący posiadania przez Skarb Państwa 100% akcji G. S.A.

Sąd kasatoryjny zaznaczył, że z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji wynika wprost, iż obowiązek udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w warstwie podmiotowej, wywiedziono z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Stosownie do jego treści obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są – między innymi - osoby prawne, w których Skarb Państwa mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

NSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1689; publikator aktualny na dzień wydania wyroku przez WSA) przedsiębiorcą dominującym jest przedsiębiorca, który posiada kontrolę nad innym przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 pkt 4 tej ustawy. Z kolei w myśl art. 4 pkt 4 lit. a tej ustawy przez przejęcie kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami.

NSA podniósł, że podstawą sformułowanej przez WSA oceny o konieczności zastosowania w sprawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. było ustalenie, iż Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem G. S.A., a zatem w myśl powołanych przepisów ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów posiada w tej spółce pozycję dominującą. Przedmiotowe ustalenia WSA poczynił w oparciu o zupełny odpis KRS nr [...] – s. 5 uzasadnienia wyroku. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wprawdzie w rubryce 7 – Dane jedynego akcjonariusza, L.p. 1 znajduje się wpis: "Skarb Państwa", jednakże przy tym wpisie znajdują się również adnotacje o wprowadzeniu wpisu – wpis nr 1 – oraz o wykreśleniu tego wpisu – wpis nr 24. Oznacza to, że Skarb Państwa był jedynym akcjonariuszem G. S.A. na podstawie wpisu nr 1 z dnia 16 maja 2001 roku, a przestał nim być z chwilą dokonania wpisu nr 24 z dnia 24 października 2005 roku. Na dzień złożenia wniosku o udostępnienie wnioskowanych informacji Skarb Państwa nie był zatem jedynym akcjonariuszem G. S.A.

NSA uznał ustalenia Sądu pierwszej instancji za wadliwe, co w sposób oczywisty przełożyło się na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu kasacyjnego WSA przedwcześnie stwierdził, że Skarb Państwa posiada pozycję dominującą w G. S.A., co skutkowało niezasadnym stwierdzeniem, iż przedmiotowa spółka jest zobowiązana do udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

W motywach NSA orzekł, że rozpoznając ponownie sprawę WSA prawidłowo ustali strukturę akcjonariatu G. S.A. i na tej podstawie oceni, czy spółka zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznych. Ponadto stwierdził, że Sąd pierwszej instancji będzie miał również na uwadze, iż podstawą kwalifikacji G. S.A., jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie musi być wyłącznie fakt posiadania w niej pozycji dominującej przez Skarb Państwa, ale również wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym. Kwestie te będę podlegały wyjaśnieniu, w razie stwierdzenia, że Skarb Państwa nie jest podmiotem dominującym w G. S.A.

Konsekwencją – jak stwierdził NSA – wadliwości ustalenia, że Skarb Państwa jest jedynym akcjonariuszem G. S.A. musi być uwzględnienie ocen prawnych stanowiących bazę argumentacyjną dla zarzutu naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.i.d.p. w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 § 1 pkt 4 lit. a-f Kodeksu spółek handlowych. Zaznaczył przy tym, że skarżąca kasacyjnie wywodzi, iż wnioskowane do udostępnienia informacje o całkowitym koszcie utrzymania zarządu G. S.A. oraz o darowiznach dokonanych przez spółkę nie stanowią informacji publicznej. Skoro art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., jako informację publiczną kwalifikuje informację o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat, a w sprawie kwestia dominującej pozycji Skarbu Państwa w G. S.A. została ustalona wadliwie, to przyjęcie, że wnioskowana informacje stanowi informację publiczną musi być ocenione jako niewłaściwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje.

Na wstępie wskazać należy, że skład orzekający, działa w warunkach, związania wyrokiem NSA z 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 135/24. Zgodnie z art. 170 ustawy z ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Kwestię związania oceną prawną NSA zasadniczo reguluje art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjęty model postępowania w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zawarty tam przepis art. 190 nie jest jedynym uregulowaniem, które wyraża kwestię związania przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny oceną prawną. W związku z odesłaniem zawartym w art. 193 p.p.s.a., który stanowi, że jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi, odpowiednie zastosowanie znajdzie art. 153 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem rozstrzygnięcia. Co do zasady przepis ten będzie miał zastosowanie w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w razie orzekania reformatoryjnego na podstawie art. 188 P.p.s.a. (por. B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. VII, teza 5, LEX).

Ponadto – na podstawie art. 190 p.p.s.a. – Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Związanie oceną prawną sądu odwoławczego nie występuje tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nadto przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd pierwszej instancji "granice sprawy", o których mowa w art. 134 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Sąd II instancji i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy, por. wyrok NSA z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ("CBOSA").

Równocześnie – z uwagi na przedmiot zaskarżenia – wymaga wskazania, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA z: 13 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 2020/08; 19 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Ponadto podniesienia wymaga, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku strony skarżącej złożonego do niego pismem z 18 maja 2023 r., wskazanego szerzej powyżej.

Podkreślenia w tej materii wymaga także, że przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Rozpoczynając rozważania w przedmiotowej sprawie prima vista należy w punkcie wyjścia rozważań nad zasadnością skargi przypomnieć, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi prawo obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przy czym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazując, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Z kolei art. 4 ust. 1 u.d.i.p. określa katalog podmiotów zobligowanych do udostępniania informacji publicznej, stanowiąc że są nimi: władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższej regulacji, nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku mieści się w zakresie podmiotowym stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem jest podmiotem zobowiązanym na gruncie tej ustawy do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąc generalną zasadę udostępnienia informacji publicznej, przewiduje jednocześnie różne sposoby udostępniania, wymienione w art. 7 ust. 1 u.d.i.p. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w realiach badanej sprawy, związek złożył bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej, precyzując dokładnie charakter i zakres żądanej informacji oraz formę jej udostępnienia.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje dwie formy reakcji organu na wniosek strony o udostępnienie takiej informacji. Z jednej strony jest to udzielenie żądanych informacji, które należy traktować, jako czynność materialno-techniczną, z drugiej zaś, w przypadku odmowy ich udostępnienia jest to decyzja administracyjna. O zakwalifikowaniu określonej informacji do podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W przedmiotowej sprawie w piśmie z dnia 22 maja 2023 r., zatytułowanym "Pozostawienie bez odpowiedzi pytań w trybie dostępu do informacji publicznej" Spółka odmówiła udzielenia odpowiedzi na pytania sformułowane we wniosku. Podkreśliła, że materia zadanych pytań nie stanowi informacji publicznej, ze szczególnym wyeksponowaniem, że nie jest to obszar "gospodarowania majątkiem publicznym". W uzasadnieniu swojego stanowiska, G. S.A. zaznaczyła, że w jej ocenie zadane pytanie "nie dotyczy spraw publicznych, a tym samym może zaniechać udzielenia odpowiedzi, względnie przekazać odmowę". Wskazała również, że "żadne z tych zachowań nie jest traktowane jako decyzja administracyjna. Jeżeli stanowisko przedsiębiorcy jest wadliwe, tj. sprawa ma charakter publiczny, wówczas jego zachowanie traktuje się jako bezczynność, co podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Sąd może w wyniku skargi zobowiązać przedsiębiorcę do udzielenia odpowiedzi". Następnie Spółka podkreśliła, że w sytuacji gdy "przedsiębiorca ocenia pytanie jako dotyczące informacji publicznej, może odmówić odpowiedzi, gdy jej udzielenie wiązałoby się z naruszeniem tajemnicy przedsiębiorstwa, informacji niejawnych, czy prywatności. W takim przypadku odmowa stanowi decyzję administracyjną, podlegającą także kontroli sądu administracyjnego".

Nadto wskazała, że – jak podała – "nie przesądzając tego, czy G. S.A. jest podmiotem wykonującym zadania publiczne", decydujące w przedmiotowej sprawie jest to, że żądane informacje nie dotyczą realizowania zadania publicznego. W ocenie Spółki "fakt, iż działalność charytatywna może przyczyniać się do rozwijania inicjatyw istotnych dla społeczeństwa, nie powoduje, że tego typu działalność można uznać za podejmowaną w celu realizacji zadań publicznych". Następnie zaznaczyła, że pytania strony skarżącej odnoszą się do zarządzania przez G. jego majątkiem, podkreślając, że skoro jest spółką kapitałową to "informacje o dysponowaniu majątkiem spółki kapitałowej nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.". Wreszcie zaprzeczyła jakoby dysponowała majątkiem publicznym, zwracając uwagę, że okoliczność posiadania przez Skarb Państwa określonego udziału kapitałowego w spółce matce (tj. G.1 S.A. z siedzibą w T.) "nie przesądza o dysponowaniu przez tę spółkę majątkiem publicznym".

W konsekwencji Spółka stwierdziła, że nie dysponuje majątkiem publicznym, a wniosek nie dotyczył dysponowania majątkiem publicznym. Jednocześnie końcowo zaznaczyła, że bezprawne ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa stanowi przestępstwo opisane w art. 23 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, dalej nadal zwanej: u.z.n.k.

Mając na uwadze tak zakreślony spór i przebieg zdarzeń, zaakcentowania wymaga, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania czy też zwłoki w załatwianiu sprawy administracyjnej. W powołanym powyżej orzecznictwie przedmiotu powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, zobowiązany był do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi.

W drugiej zaś kolejności podkreślenia wymaga, że przy jasno i czytelnie skonstruowanych pytaniach organ udzielając odpowiedzi winien uczynić to na tyle dokładnie, precyzyjnie i wyczerpująco, aby nie nasuwała ona jakichkolwiek wątpliwości i nie zmuszała żądającego do domniemywania bądź do domyślania się jej treści.

W przedmiotowej sprawie odpowiedź organu sprowadzała się do uznania, że:

po pierwsze – żądania informacja nie stanowi informacji publicznej, a także stwierdzenia, iż materia zadanych pytań nie stanowi informacji publicznej, ze szczególnym wyeksponowaniem, że nie jest to obszar "gospodarowania majątkiem publicznym oraz

po drugie – adresat wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym do jej udzielania, podnosząc, że "jest spółką kapitałową to "informacje o dysponowaniu majątkiem spółki kapitałowej nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p.".

Równocześnie mając na uwadze zapytanie Związku zawarte we wniosku wskazania wymaga, że zgodnie z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. W świetle ugruntowanego już orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i zgodnego z nim stanowiska doktryny uznaje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, które używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob.: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02; 25 marca 2002 r., sygn. akt II SA 4059/02 czy z 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06).

Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. podjął próbę dookreślenia poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. Udostępnieniu podlega zatem informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym:

a) treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających,

b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego,

c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej,

d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych.

Wyliczenie to – co wymaga podkreślenia – ma charakter przykładowy, nie obejmuje ono wszystkich przypadków, w których informacja podlega udostępnieniu.

Zatem nie można zaaprobować poglądu Spółki, że objęte przedmiotowym wnioskiem wszystkie zawarte w pkt 1 i 2 informacje nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie Sądu żądane informacje o wydatkach czy kosztach jakie ponosi, i w związku z jakimi działaniami, podmiot realizujący zadania tak publiczne bądź też stanowiące sprawy publiczne mają charakter informacji publicznej.

W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie zaś z przytaczanym powyżej art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 798 ze zm.), przez pozycję dominującą rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%.

Zatem zauważyć należy przede wszystkim, że w przepisie tym mowa o domniemaniu pozycji dominującej przy udziale przekraczającym 40 %. Nie oznacza to jednak, że udział w mniejszym procencie niż 40 % nie uzasadnia pozycji dominującej szczególnie biorąc pod uwagę, że Spółka została uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa a także wchodzi w skład grupy mającej pozycję dominującą, o czym szerzej poniżej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP określenia "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się zakresem podmiotowym, albowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy władzy lub podmioty, którym te zadania zostały powierzone. Sformułowanie "zadania publiczne" pomija element podmiotowy użyty w określeniu "zadania władzy publicznej". Zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności ustawowego przekazywania im tych zadań (por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; z dnia 24 września 2014 r., I OSK 655/14; z 15 maja 2015 r., I OSK 312/15). Zadaniami publicznymi, w rozumieniu u.d.i.p., są zadania mające na celu zaspokojenie powszechnych potrzeb obywateli oraz istotne z punktu widzenia celów państwa (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13, wyrok NSA z 3 kwietnia 2014 r., I OSK 2994/13, wyrok NSA z 1 października 2014 r., I OSK 403/14).

Zdaniem Sądu Spółka była zatem podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Nie bez znaczenia dla oceny pozycji Spółki jako podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej pozostaje poddanie jej działań kontroli państwowej realizowanej przez NIK ale także pozycja jaką posiada w niej Skarb Państwa. Otóż Skarb Państwa w celu zabezpieczenia swojej pozycji w G.1 S.A. zastosował mechanizmy dopuszczalne na mocy przepisów Kodeksu spółek handlowych i statutu spółki G.1 SA. Zgodnie z którym tak długo jak Skarb Państwa lub podmioty zależne od Skarbu Państwa są właścicielami akcji spółki uprawniających do co najmniej 1/5 ogólnej liczby głosów istniejących w spółce, prawo głosu akcjonariuszy spółki zostaje ograniczone w ten sposób, że żaden z nich nie może wykonywać na walnym zgromadzeniu więcej niż 1/5 liczby głosów istniejących w spółce w dniu odbywania walnego zgromadzenia. Powyższe ograniczenie prawa głosu nie dotyczy Skarbu Państwa ani podmiotów zależnych od Skarbu Państwa. Statut Spółki G.1 S.A. niezmiennie stanowi, tj. w czasie składania wniosku przez wnioskodawcę oraz orzekania w tej sprawie, w § 46 m.in., że: "(...)Tak długo, jak Skarb Państwa lub podmioty zależne od Skarbu Państwa są właścicielami akcji Spółki, uprawniających do co najmniej jednej piątej ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce, prawo głosu akcjonariuszy Spółki zostaje ograniczone w ten sposób, że żaden z nich nie może wykonywać na Walnym Zgromadzeniu więcej niż jednej piątej ogólnej liczby głosów istniejących w Spółce w dniu odbywania Walnego Zgromadzenia. Ograniczenie prawa głosu, o którym mowa w zdaniu poprzedzającym, nie dotyczy Skarbu Państwa ani podmiotów zależnych od Skarbu Państwa. Dla potrzeb niniejszego ustępu wykonywanie prawa głosu przez podmiot zależny uważa się za jego wykonywanie przez podmiot dominujący w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych ("ustawa o ofercie"), przy czym przez podmiot dominujący oraz podmiot zależny rozumie się także, odpowiednio, każdy podmiot, którego głosy wynikające z posiadanych bezpośrednio lub pośrednio akcji Spółki podlegają kumulacji z głosami innego podmiotu lub podmiotów na zasadach określonych w ustawie o ofercie w związku z posiadaniem, zbywaniem lub nabywaniem znacznych pakietów akcji Spółki. Akcjonariusz, którego prawo głosu zostało ograniczone, zachowuje w każdym przypadku prawo wykonywania co najmniej jednego głosu. 4. Z uwzględnieniem ust. 3 powyżej przez podmiot dominujący oraz podmiot zależny na potrzeby niniejszego paragrafu rozumie się także odpowiednio osobę: 1) mającą status przedsiębiorcy dominującego, przedsiębiorcy zależnego albo jednocześnie status przedsiębiorcy dominującego i zależnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, lub 2) mającą status jednostki dominującej, jednostki dominującej wyższego szczebla, jednostki zależnej, jednostki zależnej niższego szczebla, jednostki współzależnej albo mającą jednocześnie status jednostki dominującej (w tym dominującej wyższego szczebla) i zależnej (w tym zależnej niższego szczebla i współzależnej) w rozumieniu ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, lub 3) która wywiera (podmiot dominujący) lub na którą jest wywierany (podmiot zależny) decydujący wpływ w rozumieniu ustawy z dnia 22 września 2006 r. o przejrzystości stosunków finansowych pomiędzy organami publicznymi a przedsiębiorcami publicznymi oraz o przejrzystości finansowej niektórych przedsiębiorców (...)".

Dostrzec także należy, że w roku 2017 nastąpiła zmiana modelu sprawowania nadzoru nad spółkami z udziałem Skarbu Państwa, która miała w założeniu doprowadzić do poprawy efektywności ich działania i ujednolicenia zasad nadzoru. Obowiązująca od dnia 1 stycznia 2017 roku ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zasadach zarządzania mieniem państwowym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 125, ze zm.), dalej: ustawa o zasadach zarządzania, lub u.z.m.p., wprowadza model nadzoru właścicielskiego, ukierunkowany na efektywne gospodarowanie posiadanymi przez państwo aktywami oraz podnoszenie jakości zarządzania spółkami z udziałem Skarbu Państwa. Ustawa ta nie pozostaje w sprzeczności z innymi aktami regulującymi kwestie związane z nadzorem właścicielskim. Nadto na jej podstawie wydane zostało – istotne dla odkodowania pozycji Spółki w tej sprawie Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa.

Jednocześnie wskazania wymaga, że w art. 31 ustawy o zasadach zarządzania ustanowiono, że uznanie za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa 1. Spółka z udziałem Skarbu Państwa lub państwowej osoby prawnej, prowadząca działalność gospodarczą, której przedmiotem jest: 1) wytwarzanie lub przesyłanie energii elektrycznej lub 2) produkcja benzyn silnikowych lub oleju napędowego, lub 3) transport rurociągowy ropy naftowej, benzyn silnikowych lub oleju napędowego, lub 4) magazynowanie i przechowywanie benzyn silnikowych, oleju napędowego, gazu ziemnego, lub 5) podziemne magazynowanie ropy naftowej lub gazu ziemnego, lub 6) produkcja chemikaliów, nawozów oraz wyrobów chemicznych, lub 7) wytwarzanie lub obrót materiałami wybuchowymi, bronią lub amunicją oraz wyrobami lub technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, lub 8) regazyfikacja lub skraplanie gazu ziemnego, lub 9) przeładunek towarów w portach morskich, w szczególności w zakresie ropy naftowej i jej produktów oraz skroplonego gazu ziemnego, lub 10) dystrybucja gazu ziemnego lub energii elektrycznej, lub 11) działalność telekomunikacyjna, lub 12) przesyłanie paliw gazowych, lub 13) wydobywanie lub przerób rud metali wykorzystywanych do wytwarzania materiałów wybuchowych, broni lub amunicji oraz wyrobów lub technologii o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym, lub 14) wydobywanie węgla kamiennego, gazu ziemnego lub ropy naftowej, lub 15) wydobywanie i przerób rudy miedzi, lub 16) działalność finansowa lub ubezpieczeniowa, lub 17) działalność związana z obsługą rynku nieruchomości, lub 18) zarządzanie specjalną strefą ekonomiczną, o której mowa w ustawie z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, lub 19) produkcja artykułów spożywczych, lub 20) działalność holdingów finansowych, lub 21) działalność w zakresie transportu lądowego, wodnego, w tym morskiego, lub lotniczego, lub 22) działalność pocztowa objęta obowiązkiem świadczenia usług powszechnych, lub 23) działalność w zakresie informacji i komunikacji - może być uznana za spółkę o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa.

W przedmiotowej sprawie zdaniem Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że Spółka należy do podmiotów wymienionych w pkt [...] albowiem przedmiot jej działalności stanowi [...]. G.1 S.A. jest jednostką dominującą w G.2. Domeną Spółki jest działalność produkcyjna, usługowa i handlowa w zakresie [...]

Ponadto pod poz. [...] załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 września 2021 r. w sprawie wykazu spółek o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1782) zgaduje się G.1 Spółka Akcyjna z siedzibą w T. KRS [...]. Spółka G.1 S.A. jest jednostką dominującą w G.2 SA (dalej: G.2), i co ważne w zakresie [...]. Od dnia [...] 2008 r. Spółka jest notowana na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. W skład G.2 wchodzą i wchodziły w czasie kierowania przedmiotowego wniosku i wyrokowania m.in.: spółki bezpośrednio zależne: G.3 SA (G.3), G. SA (G.), G.4 SA (G.4).

Równocześnie wskazania wymaga, że realizując wytyczne dyrektyw Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/95/UE i 2013/34/UE, Ustawy o Rachunkowości w zakresie ujawniania informacji niefinansowych oraz wymagań wynikających z Taksonomii UE i rekomendacji Grupy Zadaniowej ds. Ujawniania Informacji Finansowych Związanych z Klimatem (Task Force on Climate-Related Financial Disclosures, TCFD) w ogólnodostępnym sprawozdaniu Spółka podała, że jest: po pierwsze – największym polskim producentem [...] i jednym z kluczowych koncernów [...] w Europie. G.2 zajmuje [...] miejsce w kraju pod względem produkcji [...], [...], [...], [...] oraz [...] i [...]. W Unii Europejskiej G.2 jest podmiotem z [...] największym potencjałem produkcyjnym [...] oraz [...] pod względem [...] ([...]). Większość produktów G.2 powstaje w Polsce, a zagraniczne zakłady są zlokalizowane w Niemczech i Hiszpanii; po drugie – trzy spółki z grupy kapitałowej - G.1 S.A. (jednostka dominująca, siedziba w T.), G.3 (siedziba w P.) i G.4 (siedziba w P.1) – są notowane na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. Głównym akcjonariuszem G.1 S.A., z udziałem 33%, jest Skarb Państwa. W około 50 spółkach tworzących G.2 pracuje ponad piętnaście tysięcy osób. G.2 oferuje swoje produkty na sześciu kontynentach: w obu Amerykach, Azji, Afryce, Australii i Europie.

Kompetencje właścicielskie w odniesieniu do spółek z udziałem Skarbu Państwa wykonuje minister właściwy do spraw aktywów państwowych. Rada Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw aktywów państwowych, może przekazać uprawnienia do wykonywania praw z akcji Prezesowi Rady Ministrów, innemu członkowi Rady Ministrów, pełnomocnikowi Rządu lub państwowej osobie prawnej, w tym jednoosobowej spółce Skarbu Państwa. Prezes Rady Ministrów koordynuje wykonywanie uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w spółkach i dąży do zapewnienia jednolitego sposobu wykonywania praw z akcji należących do Skarbu Państwa. W celu koordynacji wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa w spółkach, Prezes Rady Ministrów może określać zasady nadzoru właścicielskiego oraz dobre praktyki, w szczególności w zakresie kształtowania wynagrodzeń członków organów, skierowane do podmiotów uprawnionych do wykonywania praw z akcji/udziałów należących do Skarbu Państwa. Prezes Rady Ministrów może również określać dobre praktyki w szczególności w zakresie ładu korporacyjnego, społecznej odpowiedzialności biznesu oraz sponsoringu, skierowane do spółek z udziałem Skarbu Państwa.

Nadto G.2 to zdecydowany [...] w Polsce i jedna z kluczowych grup kapitałowych [...] w Europie. G.2 zajmuje [...] pozycję w Unii Europejskiej w produkcji [...], a takie produkty jak [...], [...], [...], [...], [...] czy [...] mają równie silną pozycję w sektorze [...], znajdując swoje zastosowanie w wielu gałęziach przemysłu. W maju 2017 roku G.2 zaprezentowała zaktualizowaną strategię do roku 2020. Wśród kluczowych kierunków rozwoju znajdują się: ukończenie procesu konsolidacji G.2, wzmocnienie pozycji wśród liderów rozwiązań dla [...] w Europie, umocnienie drugiego filaru operacyjnego poprzez rozwój działalności [...] oraz generowanie i wdrażanie innowacji będących dźwignią rozwoju sektora [...]. Kluczowe spółki G.2 w Polsce są zlokalizowane w T., P., P.1 i K. G.2 prowadzi również działalność na skalę międzynarodową. Do jej zagranicznych aktywów należy działająca w sektorze [...], spółka A. z siedzibą w niemieckim G. oraz G.5 z zakładami w niemieckim K. i hiszpańskim V., jeden czołowych podmiotów światowego rynku [...] dla odbiorców profesjonalnych, którą G.2 przejęła w 2018 r. G. S.A. to producent [...] odznaczających się wyjątkowymi parametrami [...] oraz [...] i [...], w tym pierwszego polskiego [...]. [...] produkty, takie jak [...], [...], [...], [...] i [...], znajdują zastosowanie w wielu sektorach gospodarki: rolnictwie, budownictwie, przetwórstwie chemicznym, przemyśle tworzywowym i motoryzacyjnym.

Spółka posiada własną [...]. Jest właścicielem i głównym sponsorem klubu [...]. To także klasyfikuje Spółkę do podmiotów realizujących zadania publiczne w dziedzinie sportu. Zgodnie zaś z ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1488) tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego (art. 27), który jest podmiotem uprawnionym do otrzymywania dotacji i publicznego wsparcia finansowego (por. art. 28, art. 29 i n.).

Skoro zatem Spółka jest uznana za podmiot o istotnym znaczeniu dla gospodarki państwa a Skarb Państwa posiada w jej kapitale zakładowym udział wynoszący 33%, przy zagwarantowanych statutem (a przytoczonych powyżej) uprawnieniniach, jest przy tym podmiotem podlegającym kontroli państwowej, a także podmiotem, którego działalność mieści się w m.in. w sektorze bezpieczeństwa energetycznego, to zdaniem Sądu należy uznać, że jest podmiotem poddanym także kontroli społecznej, a taką kontrolą jest m.in. prawo dostępu do informacji publicznej, w zakresie wynikającym tak z Konstytucji jak i ustawy. Tym samym mając na względzie, że podstawą kwalifikacji G. S.A., jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie musi być wyłącznie fakt posiadania w niej pozycji dominującej przez Skarb Państwa, ale również wykonywanie zadań publicznych lub dysponowanie majątkiem publicznym, to w ocenie składu orzekającego należy stwierdzić, że jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi skierowanej w trybie u.d.i.p.

W ocenie Sądu tak przedmiot działalności Spółki zwłaszcza w jej sferze bezpieczeństwa energetycznego, klimatycznego, ochrony środowiska a także sportowej wskazuje, że mieści się on w ujęciu zdań publicznych a tym samym spraw publicznych. Punktem wyjścia do takiego wyróżnienia jest Konstytucja, która za takowe uznaje zadania realizowane powszechnie i użyteczne dla ogółu, służące zarazem osiąganiu celów wskazanych w Konstytucji RP i ustawach. Konstytucja RP, która określa podstawowe zadania władz publicznych. Takie przykładowe zadania, wynikające z ustawy zasadniczej, to ochrona środowiska i bezpieczeństwa ekologicznego (art. 74 ust. 1 i 2); ochrona lokatorów (art. 75); wspieranie kultury fizycznej (art. 68 ust. 5).

W art. 68 ust. 5 Konstytucji ustrojodawca wskazuje wprost, że władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży. W konsekwencji, z całą pewnością można zatem stwierdzić, że sport oraz jego płaszczyzna objęta zainteresowaniem prawa jest zadaniem publicznym.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). Art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże prawo do informacji publicznej z działalnością organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ogólną zasadą, jest dostęp do informacji; wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być zatem formułowane w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu do nich. Art. 6 ust. 2 Traktatu o Unie Europejskiej stanowi, że "Unia przystępuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Prawo do informacji postrzegane jest jako jedno z podstawowych praw człowieka. Art.15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej stanowi, że każdy obywatel Unii Europejskiej i każda osoba fizyczna lub prawna zamieszkała lub mająca swoją siedzibę w państwie członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji. Wynikiem realizacji tego postanowienia jest Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001 z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. Urz. WE 2001 L 145/43).

Informacja publiczna to "każda informacja o sprawach publicznych". Przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność. Co do innych podmiotów - dotyczy ich działalności w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Ponadto mocą art. 61 ust. 4 Konstytucji, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W myśl art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Przedmiotem skargi strona skarżąca uczyniła bezczynność Spółki w sprawie realizacji jej wniosku z dnia 18 maja 2023 r. w zakresie kosztów utrzymania Zarządu G. S.A., a także wysokości kwot darowizn za cały rok 2022 oraz I kwartał 2023 r. Zatem jak Spółka wydatkuje środki pieniężne. Zdaniem sądu – mając na uwadze strukturę organizacyjną Spółki, przedmiot jej działalności, jej zadania ale i jej pozycję – wydatki są jawne i podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach wynikających z u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań nie tylko organów władzy publicznej ale szeroko rozumianych podmiotów realizujących zadania publiczne. Ma umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (zob. np. wyrok NSA z 11 marca 2015 r., sygn. I OSK 918/14). W ocenie Sądu wniosek odnosi się do informacji stanowiącej informację publiczną z tego względu, że stanowi informację o wydatkowaniu środków publicznych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że informację publiczną stanowi informacja o wydatkowaniu środków publicznych i w istocie tak należy zakwalifikować pytania zawarte we wniosku. Natomiast czym innym jest kwestia ewentualnego ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej.

Tym samym jawi się uwaga, że ustawodawca w wprowadził ograniczenia dostępu do informacji publicznej. I tak w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepis ten oznacza, że kwalifikacja żądanych informacji jako publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej nie skutkuje automatycznym ich udzieleniem zainteresowanemu. Konieczna jest bowiem ocena, czy nie zaistniała przypadkiem przesłanka dostęp taki wyłączająca. Chroniąc określoną informację publiczną przed jej uzewnętrznieniem ustawodawca posłużył się dwiema okolicznościami, a mianowicie wskazał na prywatność osoby fizycznej, jak też na tajemnicę przedsiębiorcy. Podkreślenia wymaga, że ustawodawca zastrzegł, że ochrona taka nie może dotyczyć informacji o osobach pełniących funkcje publiczne i mających związek z pełnieniem tych funkcji, jak też sytuacji, kiedy osoba fizyczna bądź też przedsiębiorca zrezygnowali z przysługującego im prawa. Ochrona prawa do prywatności zapewniona jest już w Konstytucji RP. Ustrojodawca w art. 47 ustanowił, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Z kolei art. 51 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Władze publiczne nie mogą zaś pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2 Konstytucji RP). Nie przesądzając o sposobie rozstrzygnięcia wniosku należy podkreślić, że Spółka zobowiązana była do jego rozpatrzenia w sposób określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego nie uczyniła, dopuszczając się tym samym bezczynności. Jeszcze raz przypomnieć należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). W tym samym terminie, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, o ile stwierdzi, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, na przykład wynikające z ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie jest bezsporne, że w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., spółka nie udostępniła stronie skarżącej żądanych informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, ani nie wydała decyzji odmawiającej udostępnienia tych informacji.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy ani też wniosek nie został załatwiony w inny przewidziany prawem sposób. To zaś uzasadnia skonstatowanie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności.

W ocenie Sądu, zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ w stosunkowo krótkim okresie zareagował na wniosek strony. Brak odpowiedzi na zadane pytania był wyłącznie wynikiem sporu o charakterze prawnym i był ponadto skutkiem błędnej interpretacji treści wniosku. Okoliczność ta nie pozwala na zakwalifikowanie zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa i wymierzenie organowi grzywny.

W tym miejscu dla porządku jedynie dodać należy, że regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej wymagają częstokroć – jak w niniejszej sprawie – dokonania wykładni licznych przepisów budzących wątpliwości interpretacyjne, które w wielu wypadkach są przedmiotem niejednolitych wypowiedzi doktryny i orzecznictwa. Zatem w realiach badanej sprawy nie sposób dopatrzyć się ze strony organu okoliczności lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania w błąd. Jeśli zatem podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej błędnie zakwalifikuje wniosek w przedmiocie udostępnienia takiej informacji jako nie dotyczący takiej informacji, o czym zawiadomi zainteresowanego stosownym pismem informacyjnym, to pomimo bezczynności podmiotu zobowiązanego w załatwieniu wniosku o udzielenie informacji publicznej nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art.149 § 1 p.p.s.a.

Konkludując, z powyższych względów Sąd, stwierdzając bezczynność organu (pkt 2) zobowiązał go w pkt 1 do załatwienia wniosku strony. Wypada także podkreślić, że postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd – zidentyfikowawszy niezałatwioną sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej – może jedynie zobowiązać organ do jej załatwienia nie może natomiast rozstrzygać o sposobie, w jaki ma to nastąpić. Sąd tym samym nie przesądza, który z przewidzianych prawem sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien znaleźć zastosowanie w sprawie. Oceniając charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał jednak, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, orzekając w tym zakresie w pkt 3 sentencji wyroku, o czym także powyżej. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4, na podstawie art. 200 p.p.s.a.