III OSK 133/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-01-31	
Data wpływu	2023-01-19	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz
Tamara Dziełakowska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 245/22	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano organ do załatwienia wniosku oraz stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 259;  art. 149 par 1 pkt 1 i 3; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Kwiecińska (spr.) Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2022 r., sygn. akt II SAB/Wa 245/22 w sprawie ze skargi S. D. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z 2 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. zobowiązuje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku S. D. o udzielenie informacji publicznej z 2 marca 2022 r., z wyłączeniem żądania udostępnienia informacji w postaci numeru PESEL lub numeru paszportu, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz S. D. kwotę 677 zł (słownie: sześćset siedemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 października 2022 r., wydanym w sprawie o sygnaturze II SAB/Wa 245/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S. D. (dalej jako "skarżący"), na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późń. zm.; określanej dalej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę S. D. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 2 marca 2022 r.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 2 marca 2022 r. skarżący zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udostępnienie informacji publicznej w zakresie przekazania skarżącemu "listy lekarzy i lekarzy dentystów upoważnionych do wystawiania zaświadczeń lekarskich". Jednocześnie wskazano, że żądana informacja publiczna winna zawierać "imię i nazwisko, numer PWZ, numer PESEL lub numer paszportu, rodzaj i stopień specjalizacji, adres miejsca udzielania świadczeń". Pismem z 9 marca 2022 r. organ wyjaśnił, że wnioskowane informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2020 r. poz. 2176 oraz z 2021 r. poz. 1598,1641; dalej jako "u.d.i.p."). Odwołano się w tym zakresie do treści art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p., zaznaczając, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą naruszać przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podkreślono, że zasady dostępu do informacji zawartych w prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rejestrze lekarzy, lekarzy dentystów, felczerów i starszych felczerów, którzy zgłosili wniosek w sprawie upoważnienia ich do wystawiania zaświadczeń lekarskich, reguluje przepis art. 56 ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1133) stanowiący, że informacje te organ udostępnia Naczelnej Radzie Lekarskiej oraz systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia (Dz.U. z 2021 r. poz. 666). Jednocześnie wskazano, że skarżący nie jest uprawniony do uzyskania takich informacji. W skardze skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim zobowiązuje organ do udostępnienia informacji publicznej bezzwłocznie, w terminie do 14 dni od dnia złożenia wniosku. W uzasadnieniu skargi wskazano, że sama okoliczność, iż informacja, o którą wnioskuje, podlega udostępnieniu Naczelnej Radzie Lekarskiej, nie jest powodem do odmowy jej udostępnienia w trybie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu przywołanego na wstępie niniejszego uzasadnienia wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na kanwie ustawy o dostępie do informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w ustawowym terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 u.d.i.p. Nie ma natomiast podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji w sytuacji, gdy organ żądanych informacji nie posiada. Podkreślono przy tym, że o braku stosownych informacji organ winien wnioskodawcę zawiadomić na piśmie, wskazując jednocześnie (w miarę posiadanej wiedzy), gdzie wnioskodawca taką informację może uzyskać. Jednocześnie zaznaczono, że brak jest podstaw do wydania decyzji odmownych w momencie, gdy przedmiotem żądania udzielenia stosownej informacji jest informacja, która nie stanowi informacji publicznej, o czym organ winien zawiadomić wnioskodawcę na piśmie. Nadto wskazano, że ustawa o dostępie do informacji publicznych nie może naruszać przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd I instancji doszedł do przekonania, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawowym terminie, przewidzianym w art. 13 u.d.i.p., udzielił odpowiedzi skarżącemu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zasady dostępu do informacji zawartych w prowadzonym przez organ rejestrze, reguluje treść art. 56 ust. 5 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Podkreślono przy tym, że informacje te udostępniane są wyłącznie Naczelnej Radzie Lekarskiej oraz systemowi informacji w ochronie zdrowia. Sąd I instancji uznał, że skarżący nie jest zatem uprawniony do uzyskania żądanych informacji. Podkreślono także, że nie wszystkie żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną, bowiem charakteru tego nie mają dane o numerze PESEL, numerze paszportu oraz numerze PWZ.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł skarżący, zarzucając w niej naruszenie:

1. przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niepozwalający na zrozumienie toku rozumowania WSA w Warszawie oraz wykluczający kontrolę instancyjną, bowiem nie zawiera ono wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co w rezultacie skutkowało nieprawidłową kontrolą administracji publicznej;

2. prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 56 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa przez ich błędną wykładnię polegającą na niezasadnym uznaniu, iż skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania informacji publicznej;

3. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 56 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, iż powyższa ustawa określa odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będącej informacją publiczną;

4. prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa przez ich błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu, iż dane, o których mowa w powołanym powyżej przepisie, nie stanowią informacji publicznej.

W oparciu o tak skonstruowane zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu złożonej skargi odniesiono się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej. Podkreślono w tym zakresie, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób niepozwalający na zrozumienie toku rozumowania Sądu I instancji, a tym samym wykluczający kontrolę instancyjną. Nie wskazano wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu podkreślono, że wątpliwości skarżącego kasacyjnie nie budzi sposób przedstawienia stanu sprawy oraz stanowiska stron, lecz sposób przedstawienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wskazano, że przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie formułują w tym zakresie wymogu "zwięzłości", niemniej jednak rozważania te powinny mieć obszerność adekwatną do potrzeb danej sprawy, nie zaś zostać sformułowane w sposób nadmiernie lapidarny. W ocenie skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wyłącznie dwa zdania merytorycznie odnoszące się do przedmiotowego postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie podkreślił, że stosownie do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu (z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p.) przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Zaznaczono przy tym, że art. 5 u.d.i.p. odnosi się do ograniczeń przedmiotowych (dostępu do niektórych kategorii informacji publicznych), nie zaś ograniczenia podmiotowego (dostępu do informacji publicznej tylko dla niektórych podmiotów). Odwołano się w tym zakresie również do konstytucyjnych regulacji dotyczących powszechności dostępu do informacji publicznej. Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że ustawa o świadczeniach pieniężnych..., która przywoływana była w zarzutach kasacyjnych, w żaden sposób nie określa odmienne zasad i trybu dostępu do informacji, będącej informacją publiczną. Wskazano, że przepisy tej ustawy w zakresie odnoszącym się do żądanych przez skarżącego danych, tj. PESEL, numeru paszportu oraz numeru PWZ, wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, stanowią informację publiczną. Wyjaśniono ponadto, że w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej kwestia statusu określonej informacji jako informacji publicznej ma charakter fundamentalny, nie zaś marginalny. Ponadto podkreślono, że nie można orzekać o tym, czy doszło do bezczynności w udostępnianiu informacji publicznej, jeśli nie ustali się wpierw, czy dana informacja jest informacją publiczną, podobnie jak nie można tego zrobić, nie ustaliwszy, czy podmiot, do którego skierowano wniosek o dostęp do informacji publicznej, jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępniania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie złożonej skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał słusznej i zasadnej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego, zaznaczając przy tym, że na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o bezczynności organu, bowiem w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. skarżący został poinformowany o innym trybie dostępu do wnioskowanej informacji. Nadto podkreślono, że sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. będzie uzasadniony tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Zaznaczono przy tym, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Zaznaczono przy tym, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś stanowisko wyrażone przez WSA w Warszawie jest zrozumiałe i pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, nie ma więc żadnych przeszkód w kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Podkreślono, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego organ zaznaczył, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Zaznaczono, że ograniczenie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie oznacza, że nie stanowi ona informacji publicznej, ale że została ona wyłączona z kategorii informacji podlegających ujawnieniu w tym trybie i podlega udostępnieniu w trybie określonym w ustawach szczególnych. Podkreślono, że art. 56 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych... określa odmienne zasady i tryb dostępu do zawartych w rejestrze informacji mających charakter informacji publicznej, bowiem dane te organ udostępnić może jedynie Naczelnej Radzie Lekarskiej oraz systemowi informacji o ochronie zdrowia. Wyszczególnienie powyższe ma zaś charakter enumeratywny, przez co dane zawarte w rejestrze nie mogą być dostępne dla innych podmiotów. Odnosząc się ponadto do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, organ wskazał, że skarżący w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego – jego zdaniem – wykładnia Sądu jest nieprawidłowa.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że nieskuteczność tych zarzutów powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje jako niezakwestionowany punkt odniesienia stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej w ramach drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nie pozwalającego na zrozumienie toku rozumowania Sądu I instancji oraz wykluczającego kontrolę instancyjną. W związku z tak sformułowanym zarzutem - niedostatecznego uzasadnienia wyroku - należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił bowiem stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, wskazując, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Przy czym podkreślić należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub stanu bezczynności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi, wyjaśniając, z jakich przyczyn podzielił stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, iż żądana informacja, wskutek zastosowania normy kolizyjnej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie podlega udostępnieniu przez organ. Z wywodu Sądu I instancji wynika, że brak jest podstaw do zarzucenia organowi bezczynności, skoro organ w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. poinformował wnioskodawcę o innym niż u.d.i.p. trybie dostępu do wnioskowanej informacji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie mógł zatem odnieść zamierzonego skutku.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności rozważyć należało zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z 56 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, gdyż kwestia charakteru żądanej informacji ma podstawowe znaczenie dla oceny zastosowanych w sprawie przepisów regulujących dostęp do informacji publicznej. Jeżeli bowiem żądana informacja nie stanowi informacji o sprawach publicznych, to wówczas – co oczywiste – nie będzie miała zastosowania norma kolizyjna z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., na której to normie oparte zostało rozumowanie Sądu I instancji. Nie jest rzeczą sporną między stronami, że informacją o sprawach publicznych jest ujawniona w rejestrze informacja w zakresie pkt 2 oraz pkt 4-7 art. 56 ust. 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Takie też stanowisko w tej kwestii wyraził Sąd I instancji, a Naczelny Sąd Administracyjny uznaje ten pogląd za trafny. Przedmiotem sporu jest natomiast to, czy ujawnione w rejestrze, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, dane w postaci numeru prawa wykonywania zawodu lekarza, lekarza dentysty, felczera i starszego felczera, którzy zgłosili wniosek w sprawie upoważnienia ich do wystawiania zaświadczeń lekarskich (pkt 1) oraz numeru PESEL albo serii i numeru paszportu, w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL (pkt 3), stanowią informacje o sprawach publicznych.

Odnosząc się do tej kwestii, wyjaśnić należy, iż sporne dane ujawniane są także w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej, zwany dalej "Centralnym Rejestrem Lekarzy", prowadzonym w systemie teleinformatycznym przez Naczelną Radę Lekarską na postawie art. 50 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich ( Dz. U. z 2021 r. poz. 1342 ze zm.). Na gruncie art. 52 ust. 4 tej ustawy wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym był wyrażany pogląd, że dane objęte tym przepisem stanowią informację publiczną, w tym także dane co do numeru prawa wykonywania, tzw. PWZ, zawodu lekarza, lekarza dentysty (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2023 r., sygn. akt II SAB/Wa 302/23, dostępny w CBOSA).Są to bowiem dane, o których mowa w art. 49 ust. 5 pkt 12 ustawy o izbach lekarskich i których charakter – jako informacji o sprawach publicznych – określony został w art. 52 ust. 4 tej ustawy. Podgląd WSA w Warszawie zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż numer prawa wykonywania zawodu, tzw. PWZ nie stanowi informacji publicznej jest zatem błędny. Trafnie natomiast WSA w Warszawie zakwalifikował informację o numerze PESEL albo serii i numerze paszportu, w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL, jako informację nie mającą charakteru informacji o sprawach publicznych. Informacja ta przede wszystkim nie została wymieniona w katalogu informacji publicznych wskazanych w art. 52 ust. 4 ustawy o izbach lekarskich. Ponadto dane o numerze PESEL albo serii i numeru paszportu, w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL, nie zawierają żadnej informacji o sprawie publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 56 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa jest zatem jedynie częściowo zasadny.

Ocena podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 56 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa wymagała w pierwszej kolejności ustalenia normatywnego znaczenia zwrotu "odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi", jakim posłużono się w treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Pojęcie zasad używane jest w doktrynie, jak i orzecznictwie, a także w tekstach prawnych w różnych kontekstach, które należy uwzględniać w procesie odczytywania treści tego pojęcia. Najczęściej pojęcie zasad wiązane jest z kategoriami "zasad prawa" lub "zasad ogólnych" rozumianych jako generalne normatywne dyrektywy powinnego zachowania i kwalifikowanych jako konsekwencje tzw. norm-zasad w ich odróżnieniu od norm-reguł. Według klasycznej już definicji zasady prawa są nieodłącznym elementem każdego systemu prawa i stanowią więź treściową systemu norm prawnych, tj. służą uporządkowaniu zbioru norm systemu prawa, dla którego na podstawie odpowiednio spójnej wiedzy znaleźć można odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne w uporządkowanym systemie wartości (zob. S. Wronkowska: Więź treściowa systemu norm prawnych - "zasady prawa" w: S. Wronkowska, Z. Ziembiński, A. Redelbach: Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s. 224).

Na konieczność uwzględniania kontekstu użycia pojęcia zasad zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 (publ. OTK-A z 2002 r. Nr 5, poz. 59), dokonując wykładni zwrotu "zasady dostępu do dokumentów" użytego w art. 11b ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) na tle regulacji art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Trybunał stwierdził, że zakres materialny prawa do informacji publicznej i jego granice wyznaczają art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP oraz przepisy ustawowe "określające jakie uprawnienia wiążą się z obowiązywaniem tego prawa oraz wskazujące, na jakie podmioty nałożony jest obowiązek podjęcia takich działań, aby to prawo obywatelskie mogło być zrealizowane", zwłaszcza art. 1-5 u.d.i.p. Trybunał wyraźnie odróżnił zakres regulacji objęty art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP od zakresu regulacji objętego treścią art. 61 ust. 4 Konstytucji, przeciwstawiając użyte w nim pojęcie "trybu dostępu do informacji publicznej" kwestiom zakresu materialnego prawa dostępu do informacji publicznej, a tym samym kwestiom granic tego prawa.

W treści art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. ustawodawca wyraźnie posługuje się zarówno pojęciem "zasad", jak i "trybu" dostępu do informacji publicznej, rozróżniając tym samym te kategorie, a u.d.i.p. w swojej treści zawiera zarówno unormowania dotyczące zakresu publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz sytuacji beneficjentów tego prawa i podmiotów zobowiązanych do jego realizacji, jak i unormowania o charakterze procesowym. Pod pojęciem "zasad dostępu do informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy rozumieć normy prawne kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Zasady dostępu do informacji publicznej wyznaczane są tym samym przez normy materialnoprawne. Zgodnie z przyjętą w doktrynie prawa administracyjnego definicją, normy materialnoprawne są to bowiem normy, które określają treść praw lub obowiązków, tj. sposób zachowania się swoich adresatów, przy czym adresatami tymi są przede wszystkim podmioty znajdujące się na zewnątrz w stosunku do znajdujących się w strukturze organów państwa podmiotów wyposażonych we władcze kompetencje. Ponadto są to normy, które określają również interes prawny lub obowiązek jednostki, który następnie w wyniku postępowania przekształca się w prawo lub obowiązek w sensie podmiotowym i materialnym (zob. A. Chełmoński: Typy norm materialnego prawa administracyjnego i ich rola w kształtowaniu sytuacji prawnej jednostki, AUW No. 167, Przegląd Prawa i Administracji II, Wrocław 1972, s. 72).

Z kolei pod pojęciem "trybu dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi określony sposób postępowania i załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Tryb dostępu do informacji publicznej określany jest zatem przez normy o charakterze procesowym. Są to normy, które uzupełniają normy materialnoprawne poprzez to, że "pomagają" w podjęciu określonego rozstrzygnięcia, wprowadzając sformalizowane reguły w tym zakresie i dając adresatowi aktu możliwość obrony, a także gwarantując mu pewien wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Normy określające tryb postępowania regulują proces polegający na skonkretyzowaniu treści normy materialnoprawnej w stosunku do określonego podmiotu (por. J. Borkowski: Normy formalne prawa administracyjnego a procedura administracyjna, AUW, Prawo CXLIII, Wrocław 1985, s. 38) poprzez wyrażenie zakazu albo nakazu określonego działania w sprawie, a tym samym ustanawiając zwłaszcza po stronie organu administracji publicznej (chociaż nie tylko) szereg obowiązków procesowych. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślał, że "tryb udzielania informacji", o którym jest mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji, to dyrektywy proceduralne, wskazujące sposób urzeczywistniania materialnej treści tego prawa. Poza dyrektywami proceduralnymi uzupełniające, lecz istotne znaczenie mają uregulowania zagadnień organizacyjno-technicznych; bez nich urzeczywistnienie prawa do informacji byłoby utrudnione, a nawet czasami niemożliwe (...) Delegacja zawarta w art. 61 ust. 4 Konstytucji stanowi zatem upoważnienie, a zarazem zobowiązanie do skonkretyzowania elementów metody postępowania, tak ażeby poprzez uregulowanie kwestii o charakterze proceduralnym i organizacyjno-technicznym, realizacja prawa do informacji, określonego w art. 61 ust. 1, ust. 2 oraz ust. 3 Konstytucji była wykonalna w praktyce". Do dyrektyw proceduralnych Trybunał zaliczył m.in. dyrektywy dotyczące kwestii udostępniana informacji przez ich ogłoszenie w publikatorze, czy też w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, zapewnienia możliwości kopiowania takich informacji lub uzyskania odpowiedniego wydruku, przesłania informacji albo przeniesienia ich na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji, ustalenia, czy dana informacja udostępniana ma być z urzędu, czy też na wniosek wraz ze związaniem organu powołanego do jej udostępnienia określonym terminem.

Dokonana na tle powyższych ustaleń analiza treści art. 56 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa wykazuje, że przepis ten nie odnosi się do zasad dostępu do informacji, lecz do trybu udostępniania informacji, o jakich w nim mowa i to jedynie w ograniczonym podmiotowo i przedmiotowo zakresie, tj. dotyczy bowiem udostępniania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Naczelnej Radzie Lekarskiej oraz systemowi informacji w ochronie zdrowia, o którym mowa w ustawie z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie informacji w ochronie zdrowia, informacji zgromadzonych w rejestrze, o którym mowa w ust. 1 tego przepisu, a mianowicie: numeru prawa wykonywania zawodu (pkt 1), imienia i nazwiska lekarza, lekarza dentysty, felczera i starszego felczera, którzy zgłosili wniosek w sprawie upoważnienia ich do wystawiania zaświadczeń lekarskich (pkt 2), numeru PESEL albo serii i numeru paszportu, w przypadku gdy nie nadano numeru PESEL (pkt 3), rodzaju i stopnia specjalizacji (pkt 4), adresu miejsca udzielania świadczeń zdrowotnych (pkt 5), nazwy i siedziby właściwej izby lekarskiej (pkt 6), informacji o cofnięciu upoważnienia, o którym mowa w art. 54 ust. 1 (pkt 7). Stosownie bowiem do art. 56 ust. 2 tej ustawy te właśnie dane są gromadzone w prowadzonym przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych rejestrze lekarzy, lekarzy dentystów, felczerów i starszych felczerów, którzy zgłosili wniosek w sprawie upoważnienia ich do wystawiania zaświadczeń lekarskich. Z kolei przepis art. 56 ust. 5 pkt. 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa reguluje uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do korzystania z informacji, o których mowa w art. 56 ust. 2, zgromadzonych w rejestrach lekarzy prowadzonych przez okręgowe rady lekarskie oraz zgromadzonych w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów prowadzonym przez Naczelną Radę Lekarską, nie odnosi się zatem do udostępniania tych danych.

Analiza przepisu art. 56 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa nie pozostawia również wątpliwości co do tego, że nie zawiera on jakichkolwiek materialnoprawnych podstaw kształtujących zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej. Z jego treści nie wynika, aby dane ujawnione w przedmiotowym rejestrze nie wchodziły w zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, a wynika jedynie to, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych udostępnia te dane Naczelnej Radzie Lekarskiej oraz systemowi informacji w ochronie zdrowia. Konstrukcja tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że zawarto w nim normę stanowiącą podstawę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Podstawy normatywne ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej określone zostały w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z normą zawartą w tym przepisie "ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Wymogu "określenia w ustawach" przesłanek mieszczących się w granicach wskazanych wyżej wartości nie spełnia ani art. 56 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, ani inne przepisy tej ustawy.

Procesowy charakter normy zakodowanej w art. 56 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa ma istotne znaczenie dla oceny zarzutu podniesionego w skardze kasacyjnej, bowiem taki właśnie charakter normy zakodowanej w powyższej regulacji wyklucza dopuszczalność wyprowadzania z tej regulacji podstaw do ustalania zakresu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej bądź jego ograniczania. Prawo to ma charakter materialny, co oznacza, że zarówno jego podstaw, jak i źródeł jego ograniczania należy poszukiwać w normach materialnoprawnych regulujących zasady dostępu do informacji publicznej. Skoro zatem w art. 56 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa nie uregulowano zasad dostępu do informacji publicznej, to w tym zakresie pełne zastosowanie znajduje u.d.i.p. Oznacza to, że zarówno zakres publicznego prawa podmiotowego, jak i podstawy ograniczenia tego prawa należy oceniać na tle unormowań u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1-3 Konstytucji RP. W świetle powyższego za zasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z 56 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania wnioskowanej informacji publicznej. Nie jest natomiast zrozumiały zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w związku z 56 ust. 5 pkt 2 ustawy o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa poprzez jego błędną wykładnię, gdyż przepis ten, jak wspomniano powyżej, reguluje uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do korzystania z informacji, o których mowa w art. 56 ust. 2, zgromadzonych w rejestrach lekarzy prowadzonych przez okręgowe rady lekarskie oraz zgromadzonych w Centralnym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów prowadzonym przez Naczelną Radę Lekarską, nie odnosi się zaś do udostępniania tych danych.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić należy, że udzielona przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odpowiedź z dnia 9 marca 2022 r. wyjaśniająca, że informacje, o które wnioskuje skarżący, nie mogą zostać udostępnione w trybie dostępu do informacji publicznej, nie spełniała wymogów ustawowych, co uzasadnia stanowisko, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w bezczynności. Na gruncie u.d.i.p. bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma miejsce bowiem wówczas, gdy podmiot zobowiązany, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia informacji publicznej (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), bądź też nie wydaje w tym terminie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.). Przy czym zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony wyrok w całości w oparciu o art. 188 p.p.s.a. Jednocześnie uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę, zobowiązując Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku skarżącego z 2 marca 2022 r. we wskazanym zakresie w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 2 wyroku).

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków wnioskodawcy i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie taka szczególna sytuacja nie zaistniała, zaś bezczynność podmiotu zobowiązanego nie wynikała ze złej woli, ani nie miała cech celowego ignorowania lub lekceważenia obowiązków nałożonych na organ przepisami u.d.i.p., lecz stanowiła konsekwencję błędnej interpretacji przepisów prawa dotyczących obowiązków informacyjnych wynikających z u.d.i.p.

O kosztach postępowania sądowego na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.