III OSK 511/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-10-29	
Data wpływu	2023-03-09	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Paweł Mierzejewski /sprawozdawca/
Teresa Zyglewska	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1587/22	
Skarżony organ	Minister Edukacji i Nauki	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Paweł Mierzejewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...]) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1587/22 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...]) na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki z dnia 5 lipca 2022 r. nr DKO-WOKO.4028.3.2022.MT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Wa 1587/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] (obecnie z siedzibą w [...] – uwaga Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej jako "Stowarzyszenie") na postanowienie Ministra Edukacji i Nauki (dalej jako "Minister") z dnia 5 lipca 2022 r. nr DKO-WOKO.4028.3.2022.MT w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego:

- uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia 23 marca 2022 r. (punkt pierwszy sentencji wyroku);

- zasądził od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Stowarzyszenia 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (punkt drugi sentencji wyroku).

U podstaw rozstrzygnięcia wydanego przez Sąd pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna:

W dniu 8 marca 2022 r. Stowarzyszenie skierowało do [...] Kuratora Oświaty (dalej jako "Kurator Oświaty") wniosek o wszczęcie z urzędu przez Kuratora Oświaty postępowania administracyjnego mającego na celu uchylenie wskazanych we wniosku postanowień Statutu Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] (dalej jako "Szkoła Podstawowa") jako sprzecznych z prawem jednocześnie oraz o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Stowarzyszenie wniosło także o przeprowadzenie w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego kontroli legalności Statutu Szkoły Podstawowej i wydanie Dyrektorowi Szkoły zaleceń w zakresie dostosowania Statutu do aktualnych przepisów prawa. Stowarzyszenie uzasadniło, że wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego niezgodności Statutu z prawem oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu pozostaje zgodne z celami Stowarzyszenia.

W dniu 23 marca 2022 r. Kurator Oświaty wydał postanowienie znak PSP.552.7.2022, w którym:

- w punkcie pierwszym odmówił wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego mającego na celu uchylenie wskazanych postanowień statutu Szkoły Podstawowej;

- w punkcie drugim odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Rozpoznając sprawę wskutek wywiedzionego przez Stowarzyszenie zażalenia, Minister postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r. nr DKO-WOKO.4028.3.2022.MT utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie wydane przez Kuratora Oświaty.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister przywołał przepisy art. 51 oraz art. 55 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), dalej jako "p.o.", określające zadania kuratora, w ramach których kurator oświaty jest obowiązany do badania i oceniania działalności statutowej szkół bezpośrednio w szkole i jest to uprawnienie szczególne, przypisane wyłącznie temu podmiotowi. Organ dodał, że integralną częścią tej normy jest przepis art. 55 ust. 2 pkt 4 p.o., zgodnie z którym nadzorowi kuratora oświaty podlega, między innymi, przestrzeganie statutu szkoły. Kurator oświaty, na podstawie art. 114 p.o., został także upoważniony do uchylenia statutu szkoły lub niektórych jego postanowień, jeżeli są sprzeczne z prawem. W tym przypadku organowi, który nadał lub uchwalił statut, przysługuje prawo odwołania od decyzji kuratora oświaty do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Kurator oświaty wykonuje także inne zadania wynikające z nadzoru pedagogicznego sprawowanego nad szkołą, do których należą czynności kontrolne, co może skutkować sformułowaniem zaleceń wydanych dyrektorowi szkoły, zgodnie z art. 55 ust. 4 p.o., które obligują dyrektora szkoły do ich wykonania. Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że skierowanie do Kuratora Oświaty przez osoby trzecie, w tym przypadku przez Stowarzyszenie, żądania wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia, na postawie art. 114 p.o., sprzecznych z prawem postanowień Statutu Szkoły Podstawowej, nie obliguje Kuratora Oświaty do wykonania tego żądania, a ponadto tylko jemu jako organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny nad szkołą zostały przypisane kompetencje do podejmowania czynności związanych z kontrolą legalności statutu szkoły, w tym postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji.

Stowarzyszenie wywiodło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

1) art 31 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", w zw. z art. 114 p.o., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie organizacji społecznej do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego oraz dopuszczenia do udziału w nim nie obejmuje postępowań administracyjnych w sprawie uchylenia statutu publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektórych jego postanowień z powodu sprzeczności z prawem prowadzonych w trybie art. 114 p.o.;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., a także art 8 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonego postanowienia w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 31 § 1 in fine k.p.a. (tj. zgodności żądania z celami statutowymi organizacji społecznej oraz z interesem społecznym);

3) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki zgodności żądania z interesem społecznym bez wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, jak również art. 15 k.p.a., poprzez dokonanie ustaleń w zakresie przesłanki interesu społecznego w sytuacji, gdy kwestia ta nie była przedmiotem rozważań w postanowieniu pierwszoinstancyjnym;

4) art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie uchylenia sprzecznych z prawem postanowień statutu Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu nie jest uzasadnione celami statutowymi Stowarzyszenia oraz nie przemawia za tym interes społeczny.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z dnia 23 marca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę i uchylając wydane postanowienia organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", Sąd pierwszej instancji wskazał, że istotą sprawy w niniejszym postępowaniu była ocena tego, czy organ do którego wpłynął wniosek o podjęcie postępowania z urzędu, winien wydawać postanowienie o odmowie jego wszczęcia. W ocenie Sądu pierwszej instancji na tak postawione pytanie udzielić należy oceny negatywnej. Sąd meriti wskazał, że w postępowaniach wszczynanych przez organy administracji z urzędu, jedynymi gospodarzami tych postępowań są właśnie owe organy. To do wyłącznych ich prerogatyw należy ocena zasadności i konieczności zainicjowania procedury działania z urzędu. Oceny takiej organy dokonują zaś w oparciu o wiedzę jaką już posiadają, ewentualnie w oparciu o informacje udostępnione przez osoby trzecie. Wpływ osób trzecich na procedowanie organu podejmowane z urzędu ograniczone jest więc do informowania organu o zdarzeniach, które organ potencjalnie winien zbadać. Nie obligują jednak organu do automatycznego wszczynania postępowania z urzędu. W ocenie Sądu pierwszej instancji w sytuacji gdy tylko do wyłącznej kompetencji organu należy podejmowanie czynności z urzędu, organ nie tylko nie musi, ale wręcz nie może odmawiać komukolwiek wszczynania takiego postępowania. Jeśli zaś organ wydaje postanowienie o takiej odmowie, to popada w wewnętrzną i logiczną sprzeczność. Rozstrzygniecie takie de facto kieruje bowiem do samego siebie. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że zbędnym a wręcz niedopuszczalnym było wydawanie skarżonego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. Konsekwencją powyższego, jako tym bardziej zbędne i całkowicie pozbawione faktycznych i logicznych podstaw jawiło się odmawianie Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które nie zostało wszczęte, a więc nie toczy się.

Stowarzyszenie wywiodło skargę kasacyjną zaskarżając wydany wyrok w całości.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa procesowego mające wpływ na treść wyroku, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 114 p.o., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wniosek organizacji społecznej, skierowany w trybie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., który organ uznaje za niezasadny, nie obliguje organu do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna była doprowadzić Sąd pierwszej instancji do wniosku, że ilekroć organ otrzymuje wniosek organizacji społecznej na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. o wszczęcie określonego postępowania administracyjnego dotyczącego innej osoby, tylekroć zobowiązany jest wydać w tej sprawie postanowienie o wszczęciu postępowania administracyjnego lub o odmowie wszczęcia tego postępowania.

Stawiając powyższy zarzut skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi, uchylenie postanowienia Ministra oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia [...] Kuratora Oświaty i nakazanie Ministrowi Edukacji i Nauki wydania postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego mającego na celu uchylenie postanowień statutu Szkoły Podstawowej im. [...] w [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie wniosło nadto o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo Stowarzyszenie wniosło o odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania na rzecz organu, w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej i wyrażenia w uzasadnieniu wyroku poglądu prawnego odmiennego od poglądu wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji.

Ponadto Stowarzyszenie wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oświadczając, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie złożyło stosowny wniosek, a Minister nie przedstawił odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki determinujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.),

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. We wniesionym środku odwoławczym sformułowano jedynie zarzut naruszenia prawa procesowego mającego wpływ na treść wyroku, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 114 p.o.

Stosownie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z dyspozycji wskazanej regulacji wynika, że oddalenie skargi kasacyjnej jest następstwem uznania jej przez sąd za bezzasadną. Skarga kasacyjna jest bezzasadna także wówczas gdy samo orzeczenie jest zgodne z prawem, a błędne jest jedynie jego uzasadnienie. Dotyczy to również przypadku, kiedy uzasadnienie prawidłowego orzeczenia jest błędne tylko w części (zob. w tej materii m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 stycznia 2006 r.; sygn. akt I OSK 344/05 oraz z dnia 17 maja 2011 r.; sygn. akt I OSK 113/11). Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Również w sytuacji, gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku, gdy jego sentencja jest prawidłowa (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 r.; sygn. akt II GSK 221/10). Naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia, powinno skutkować oddaleniem skargi kasacyjnej.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Wydane przez organy administracji postanowienia są niezgodne z prawem, zatem zasadnie Sąd pierwszej instancji orzekł o ich uchyleniu.

Wymaga odnotowania, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził m.in., że w sytuacji, gdy tylko do wyłącznej kompetencji organu należy podejmowanie czynności z urzędu, organ nie tylko nie musi, ale wręcz nie może odmawiać komukolwiek wszczynania takiego postępowania. Jeśli zaś organ wydaje postanowienie o takiej odmowie, to popada w wewnętrzną i logiczną sprzeczność. Rozstrzygnięcie takie de facto kieruje bowiem do samego siebie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zbędnym, a wręcz niedopuszczalnym było wydawanie skarżonego rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. Konsekwencją powyższego, jako tym bardziej zbędne i całkowicie pozbawione faktycznych i logicznych podstaw jawiło się odmawianie Stowarzyszeniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu, które nie zostało wszczęte, a więc nie toczy się.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji jest w realiach rozpatrywanej sprawy, zainicjowanej wnioskiem Stowarzyszenia złożonym w trybie art. 31 § 1 k.p.a., nieprawidłowe. Podkreślenia wymaga, że Stowarzyszenie we wniesionym środku odwoławczym podniosło zasadnie, że Sąd pierwszej instancji, rozpatrując sprawę, w istocie błędnie zidentyfikował meritum sporu. Zaskarżony wyrok jest zatem jedynie formalnie korzystny dla Stowarzyszenia, podczas gdy w istocie jego uzasadnienie - ze względu na wyrażony w nim pogląd prawny - narusza prawa Stowarzyszenia będącego organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, wynikające ze wskazanego powyżej art. 31 § 1 k.p.a.

Wyjaśnić w związku z tym należy, że pozycja organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym jest zróżnicowana. Organizacja społeczna może być bowiem stroną postępowania administracyjnego (art. 28 i 29 k.p.a.), organ organizacji społecznej – organem, przed którym toczy się postępowanie administracyjne (art. 1 pkt 2 k.p.a.), lub organem zajmującym stanowisko w sprawie rozstrzyganej decyzją administracyjną (art. 106 k.p.a.). Zgodnie zaś z przepisem art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. W sytuacji, gdy organizacja społeczna nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić mu swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 30 § 5 k.p.a.). Na tle powyższych regulacji na organie administracji publicznej ciąży obowiązek starannego rozważenia przesłanek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przy uwzględnieniu zasady, że wyżej wskazane formy udziału organizacji społecznej w konkretnym postępowaniu powinny być ściśle rozgraniczane, a łączenie ich w jednym i tym samym postępowaniu jest z założenia niedopuszczalne (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 31 k.p.a.; t.2 [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji Prawnej LEX/el. 2024).

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (pkt 1) i dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Natomiast stosownie do treści § 2 tego artykułu, organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu, lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie.

Z treści powołanych przepisów wynika, że złożenie przez organizację społeczną wniosku o wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego, niezależnie do tego czy jest ono podejmowane z urzędu czy też na wniosek, wymaga zweryfikowania go w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 k.p.a. i wypowiedzenie się w tej kwestii w formie postanowienia. Zatem organ, do którego zostało skierowane żądanie organizacji społecznej, ocenia czy żądanie organizacji jest uzasadnione jej celami statutowymi i czy spełniona jest przesłanka istnienia interesu społecznego, rozstrzygając o tym w formie postanowienia. Przy czym niespełnienie powołanych przesłanek i wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, zamyka postępowanie wstępne i nie ma potrzeby (i możliwości) wydawania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odrębnego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2016 r.; sygn. akt II OSK 234/15). Natomiast nawet stwierdzenie, że organizacja społeczna jest legitymowana do wniesienia żądania, nie obliguje organu do wszczęcia postępowania, o ile żądanie takie jest bezzasadne z innych powodów. Także jednak w tym wypadku organ winien wydać postanowienie, co wynika z brzmienia art. 31 § 2 zd. 2 k.p.a. Analiza konstrukcji art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że w sytuacji, w której wniosek o wszczęcie postępowania składa organizacja społeczna, a podany przez nią stan faktyczny sprawy może stanowić podstawę do wszczęcia postępowania jurysdykcyjnego, obowiązkiem właściwego organu jest wydanie postanowienia rozstrzygającego o takim żądaniu (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2024 r.; sygn. akt III OSK 1116/23).

Na tle powyższych, generalnych zapatrywań podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd (zob. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2021 r.; sygn. akt II OSK 2325/18 oraz z dnia 10 lipca 2019 r.; sygn. akt II OSK 2210/17), że wniosek organizacji społecznej może dotyczyć tych postępowań, które podlegają wszczęciu z urzędu, postępowań w trybach nadzwyczajnych, a także postępowań wszczynanych na wniosek tylko wówczas, jeśli zachodzą przesłanki z art. 61 § 2 k.p.a. Żądanie wszczęcia postępowania zgłoszone przez organizację społeczną podlega bowiem rozpoznaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. a nie art. 61a § 1 tej ustawy (zob. w tym zakresie H. Knysiak- Sudyka (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX/el. 2023). Ponadto nie budzi wątpliwości, że przepisy szczególne mogą wyłączyć możliwość występowania organizacji społecznej w postępowaniu na prawach strony. Tytułem przykładu wskazać należy, że z mocy art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ze zm.) art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Takiej regulacji, wykluczającej a limine stosowanie art. 31 k.p.a., nie zawarto w treści art. 114 p.o. W tym miejscu należy odnotować, że zgodnie z art. 114 p.o. kurator oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektor specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, może uchylić statut publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub placówki albo niektóre jego postanowienia, jeżeli są sprzeczne z prawem. Organowi, który nadał lub uchwalił statut, od decyzji kuratora oświaty, a w przypadku szkół i placówek artystycznych - dyrektora specjalistycznej jednostki nadzoru, o której mowa w art. 53 ust. 1, przysługuje odwołanie odpowiednio do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania albo ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Powołany wyżej przepis przewiduje możliwość kontroli treści statutu szkoły lub placówki publicznej przez kuratora oświaty (a w przypadku szkół i placówek artystycznych – przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego) i ewentualnego jego uchylenia w całości lub części, jeżeli wykazuje on sprzeczność z prawem, w drodze indywidualnego aktu administracyjnego - decyzji. Wszczęcie postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (placówki) publicznej następuje zawsze z urzędu. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być nie tylko decyzja wydana w wyniku wszczętego z urzędu przez kuratora oświaty na podstawie art. 114 p.o. postępowania w przedmiocie kontroli treści statutu szkoły (postępowania jurysdykcyjnego), ale również postanowienie o odmowie wszczęcia takiego postępowania (zob. w tej materii wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2024 r.; sygn. akt III OSK 1378/23).

Wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy pismem z dnia 8 marca 2022 r. Stowarzyszenie skierowało do [...] Kuratora Oświaty wniosek o wszczęcie z urzędu przez kuratora postępowania administracyjnego mającego na celu uchylenie wskazanych postanowień Statutu Szkoły Podstawowej im. [...] w [...] jako sprzecznych z prawem. Jednocześnie Stowarzyszenie zażądało dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Stowarzyszenie wniosło także o przeprowadzenie w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo oświatowe, kontroli legalności Statutu Szkoły Podstawowej i wydanie Dyrektorowi Szkoły zaleceń w zakresie dostosowania Statutu do aktualnych przepisów. Stowarzyszenie uzasadniło, że wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego niezgodności Statutu z prawem oraz dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu pozostaje zgodne z celami Stowarzyszenia. Stowarzyszenie, realizując swoje cele statutowe, wniosło o podjęcie przez Kuratora Oświaty działań koniecznych do dostosowania Statutu do wymogów prawa.

W kontekście powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w związku ze złożonym wnioskiem Stowarzyszenia organ pierwszej instancji powinien postanowieniem wszcząć z urzędu wnioskowane postępowanie i orzec o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu albo postanowieniem odmówić wszczęcia postępowania (w tej sytuacji nie ma potrzeby wydawania odrębnego postanowienia o odmowie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu). Podkreślenia przy tym wymaga, że organizacja społeczna, która domaga się wszczęcia postępowania, nie musi żądać jednocześnie dopuszczenia jej do udziału w tym postępowaniu. W wypadku bowiem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostanie uznane przez organ administracji publicznej za zasadne, organizacja społeczna uczestniczy w tym postępowaniu na prawach strony. Do uznania organizacji społecznej należy zaś, czy będzie uczestniczyła w postępowaniu wszczętym na jej żądanie. Ponadto istotnym jest wskazanie, że w uzasadnieniu złożonego przez organizację żądania wszczęcia postępowania należy określić cele statutowe organizacji społecznej, względnie dołączyć odpis statutu. W razie stwierdzenia braków formalnych podania organ powinien stosować odpowiednio przepisy art. 64 i n. k.p.a. Powyższe zasady obowiązują także w odniesieniu do żądania przez organizację społeczną dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby. Analiza akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy determinuje konstatację, że organ pierwszej instancji nie zażądał od Stowarzyszenia stosownych dokumentów uznając w następstwie wyłącznej analizy złożonego wniosku, że Stowarzyszenie nie spełniło przesłanki określonej w treści art. 31 § 1 k.p.a., to jest zgodności celów statutowych organizacji z treścią zgłoszonego żądania. W przedstawionych wyżej okolicznościach takie zapatrywanie organu pierwszej instancji jaki się jako przedwczesne. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna bowiem odbywać się w związku z art. 7 i 77 k.p.a., co oznacza, że to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności żądań zgłoszonych przez organizację społeczną.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym sprawę uznać zatem należy, że do postępowania określonego w art. 114 p.o. regulacje zawarte w k.p.a. znajdują zastosowanie. Do przedmiotowej konkluzji prowadzi zarówno okoliczność, że powołany przepis odnosi się wprost do "decyzji", jak również to, że regulacja ta przewiduje prawo wniesienia środka odwoławczego przewidzianego w k.p.a. to jest odwołania. Nadto nie można tracić z pola widzenia, że art. 114 p.o. wskazuje stronę postępowania prowadzonego w przedmiocie uchylenia statutu szkoły publicznej albo niektórych jego postanowień, którą jest organ, który nadał lub uchwalił statut. Należy mieć również na uwadze okoliczność, że p.o. zawiera zasadniczo regulacje z zakresu prawa materialnego, a nie prawa procesowego. Jeżeli zaś ustawodawca w treści art. 114 p.o. nie zawarł regulacji wykluczającej a limine stosowanie art. 31 k.p.a., przepis ten będzie miał w takiej sprawie zastosowanie. Ponadto należy mieć na uwadze, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której cele statutowe są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa bardziej dogłębnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Taki pogląd - aprobowany w pełni przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający niniejszą sprawę - został wyrażony w orzecznictwie sądowym (zob. w tej materii wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 29 listopada 2017 r.; sygn. akt II OSK 314/17 oraz z dnia 17 kwietnia 2019 r.; sygn. akt II OSK 1380/17).

Uznając w reasumpcji z powyżej przedstawionych względów, że zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 184. P.p.s.a.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej i zmiany oceny prawnej sprawy i zaleceń dla organu, wiążący charakter w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., ma stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji winien zatem procesowo ustosunkować się do wniosku skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia uwzględniając wykładnię przepisów zaprezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia na rzecz Ministra w całości (orzeczenie jak w punkcie drugim sentencji wyroku) uznając, że w realiach rozpatrywanej sprawy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie. W rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było w istocie wadliwe uzasadnienie orzeczenia Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego.