Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Renata Czeluśniak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Z. H. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego I. umarza postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala wniosek o wymierzenie grzywny.

Z. H., dalej "skarżący", w dniu 24 lutego 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sprawie z jego odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

W skardze wniósł o:

"1. ustalenie osób winnych naruszenia terminu do załatwienia sprawy oraz podjęcie kroków mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości;

2. wypłatę kwoty 3000 zł na rzecz skarżącego jako zadośćuczynienie za poniesione straty moralne i osobiste".

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawiając tok postępowania w sprawie stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w jego sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśniono, że po otrzymaniu akt wraz z odwołaniem, Kolegium pismem z dnia 30 września 2019 r. zawiadomiło stronę o przyczynach niemożności rozpoznania sprawy w terminie i wyznaczyło nowy termin rozpoznania sprawy na dzień 30 października 2019 r. Podano, że w międzyczasie wygasła kadencja członka Kolegium prowadzącego sprawę skarżącego i sprawa została przydzielona do rozpoznania nowemu referentowi. Otrzymał on sprawę 20 grudnia 2019 r. z terminem miesięcznego rozpoznania sprawy. W dniu 15 stycznia 2020 r. wydano decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 28 sierpnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły akta sprawy skarżącego wraz z jego odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z 1 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

W dniu 30 września 2019 r. skierowano do skarżącego zawiadomienie z tego samego dnia (k. 25 akt administracyjnych) o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 października 2019 r.

W dniu 15 stycznia 2020 r. skarżący skierował do organu ponaglenie.

Tego samego dnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało decyzję nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji jest ustalenie przede wszystkim trzech kwestii. Po pierwsze: czy sprawa, w której została wniesiona skarga, była sprawą określoną w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a.; po drugie: czy dopuszczalność skargi uwarunkowana jest zachowaniem określonego trybu przeciwdziałania bezczynności oraz czy taki tryb przed wniesieniem skargi został wyczerpany: po trzecie: o ile wynik badania dwóch pierwszych kwestii będzie pozytywny, czy organowi administracji można przypisać bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny było przewlekłe prowadzenie postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywołanego wniesieniem przez skarżącego odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 1 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego.

Zaskarżona przewlekłość podlega kontroli sądu administracyjnego, która zgodnie z art. 3 § 1 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego złożył do SKO pismo z dnia 15 stycznia 2020 r., które należy uznać za ponaglenie, zatem środki zaskarżenia zostały przez niego wyczerpane.

Skarga więc jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. podlega merytorycznej ocenie.

O przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Innymi słowy przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 25.08.2011 r. sygn. II SAB/Po 42/11). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 NSA w Warszawie stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Podkreślić należy, że stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie przez organ sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Kolejny przepis, tj. art. 36 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, podania przyczyny zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy. W myśl art. 36 § 2 k.p.a, ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Orzekając w tak zakreślonych ramach faktycznych i prawnych Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wywołanego wniesieniem przez skarżącego odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Stan faktyczny sprawy wskazuje, że po tym jak w dniu 28 sierpnia 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęły akta sprawy skarżącego wraz z jego odwołaniem od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z 1 sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku okresowego, w dniu 30 września 2019 r. skierowano do skarżącego zawiadomienie o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 30 października 2019 r. Natomiast decyzja została wydana dopiero w dniu 15 stycznia 2020 r. Nie ma zatem wątpliwości, że organ uchybił terminom przewidzianym w k.p.a. do załatwienia sprawy.

Stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, Sąd ocenił, że owa przewlekłość nie miała jednak rażącego charakteru. W opinii Sądu pod pojęciem "rażącego naruszenia prawa", w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., należy rozumieć bowiem takie działania lub zaniechania organu prowadzącego postępowanie, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podejmowania czynności zmierzających bezpośrednio do załatwienia w terminie sprawy. Jako przewlekłe prowadzenie postępowania w sposób rażący naruszający prawo należy kwalifikować stan, w którym organ nie podejmuje żadnych działań, przy czym czyni to z powodu ewidentnych zaniedbań oraz lekceważącego stosunku do ciążących na nim obowiązków. O tym czy dana sytuacja stanowi o przewlekłości w sposób rażący naruszający prawo decyduje całokształt okoliczności danej sprawy.

Zdaniem Sądu w analizowanej sprawie przewlekłości w prowadzeniu postępowania przez organ, nie można przypisać cechy rażącego naruszenia prawa. Dokonując takiej oceny Sąd wziął pod uwagę fakt, że początkowo (w dniu 30 września 2019 r.) organ powołując się min. na znaczny wpływ spraw oraz urlop referenta zawiadomił skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy i wyznaczył termin jej załatwienia na dzień 30 października 2019 r. W zawiadomieniu tym skarżący został pouczony o możliwości skorzystania z prawa do wniesienia ponaglenia, z którego wtedy nie skorzystał. Ponadto czasokres bezczynności, który był stosunkowo nieznaczny, jak również uzasadniany był przez organ faktem wygaśnięcia w międzyczasie kadencji członka Kolegium prowadzącego sprawę skarżącego i przydzieleniem sprawy w dniu 20 grudnia 2019 r. do rozpoznania nowemu referentowi z miesięcznym terminem do jej rozpoznania. Z tych też powodów, w ocenie Sądu przewlekłość postępowania nie miała szczególnie nagannego charakteru, który uzasadniałby zastosowanie środka dyscyplinującego w postaci grzywny.

Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe. Skoro decyzja SKO została wydana w dniu 15 stycznia 2020 r. postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu - stało się bezprzedmiotowe. Wobec tego orzeczono jak w punkcie I wyroku, za podstawę przyjmując art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W przedmiocie punktów II,III i IV wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 p.p.s.a.