II OSK 1622/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-09-14	
Data wpływu	2010-07-29	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Małgorzata Dałkowska - Szary
Zygmunt Zgierski	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Łd 127/10	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 141 par. 4;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7,8,9,11,77,107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 14 września 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 14 września 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 127/10 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] 2009 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Łd 127/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia strony skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. na postanowienie Starosty Powiatu Piotrkowskiego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] o odmowie dopuszczenia [...] Stowarzyszenia [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wniosku o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działkach o numerach ewidencyjnych 130 i 131/4, położonych w obrębie P., we wsi B., w gminie G., utrzymał w mocy wskazane postanowienie organu I instancji.

W trakcie przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy ustalił, że Starosta Powiatu Piotrkowskiego postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], odmówił dopuszczenia w/w Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Na wskazane postanowienie zażalenie złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wskazując, iż organ I instancji naruszył art. 31 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż organizacja nie ma prawa do udziału w postępowaniu oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 i art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) przywoływanej dalej także w skrócie jako ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie postanowienia Starosty Powiatu Piotrkowskiego.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ II instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Organ w przypadku uznania żądania organizacji społecznej za uzasadnione postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Ponadto dodał, że zgodnie z dyspozycją art. 28 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, przepisu art. 31 k.p.a. nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Ponadto organ wskazał, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej, w jego ocenie, nie kwalifikuje się do tego typu przedsięwzięcia i nie oddziałuje znacząco na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) zatem nie wymaga sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Stanowisko takie, zdaniem Wojewody Łódzkiego, wyraziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] marca 2009 r., uchylającej decyzję Wójta Gminy G. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...] stycznia 2009 r., w części dotyczącej oznaczenia terenu i cech projektowanej inwestycji. Zatem organ odwoławczy stwierdził, że projektowana inwestycja nie wymaga udziału społeczeństwa, a w konsekwencji nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, co musiało skutkować odmową udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Stowarzyszenia [...].

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. Jednocześnie Stowarzyszenie to wniosło o uchylenie zakwestionowanego postanowienia, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i dlatego też oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu swojego stanowiska Sąd wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest odmowa dopuszczenia [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W związku z powyższym Sąd zauważył, że zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu. Ograniczenie tej ogólnej zasady, dotyczącej możliwości wniesienia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego i udziału w tym postępowaniu na prawach strony zawiera art. 28 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten w ustępie trzecim zawiera regulację wyłączającą stosowanie w postępowaniu zmierzającym do wydania pozwolenia na budowę art. 31 k.p.a. Brzmienie tego przepisu zostało nadane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Wyłączenie organizacji społecznych z postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nie ma charakteru absolutnego z tej przyczyny, że organizacje te mogą brać udział w postępowaniu na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo ochrony środowiska. Wskazany wyżej przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane został po raz kolejny zmieniony dodanym przez art. 140 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ustępem czwartym, który stanowi że przepisów ust. 2 i 3 nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W takim przypadku, w ocenie Sądu I instancji, stosuje się art. 44 w/w ustawy. Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane) z wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa, w których organizacje te powołując się na swoje cele statutowe mogą uczestniczyć na prawach strony. Przepisy powołane wyżej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyraźnie sprecyzowały sytuacje, w których możliwy jest udział w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę organizacji społecznej. Warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami w/w ustawy z dnia 3 października 2008 r.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że udział społeczeństwa w ochronie środowiska gwarantują przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Możliwość udziału społeczeństwa, w tym także organizacji ekologicznej, w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia zapewnia art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c owej ustawy. Przez organizację ekologiczną rozumie się, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy, organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Taki zakres działalności strony skarżącej wynika bezpośrednio z § 7 Statutu Stowarzyszenia.

Stosownie jednak do treści art. 61 ust. 1 powyższej ustawy ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz m.in. w sprawie wydania decyzji przewidzianych przepisem art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, tj. przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy Prawo budowlane, jednakże tylko wtedy, jeśli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (organy te zostały wskazane w art. 75 ustawy). Nadto ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (art. 61 ust. 2). Rodzaje przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko zostały wskazane przez prawodawcę w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie postępowanie, w którym zamiar uczestniczenia na prawach strony zgłosiło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., dotyczy pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Analiza akt sprawy – w ocenie Sądu - nie daje podstaw do wysnucia wniosku, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem znacząco oddziaływującym na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wobec tego, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w I instancji, nie ma podstaw aby wywodzić, iż wymaga ona sporządzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższą tezę potwierdza fakt, iż organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takowej decyzji nie wydał. W konsekwencji, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że na tym etapie postępowania, sporna inwestycja nie wymagała udziału społeczeństwa, wobec tego w realiach niniejszej sprawy nie ma zastosowania przepis art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 44 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Powyższe ustalenia skutkują odmową udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R., bowiem jak już to wyżej wskazano, warunkiem tego udziału jest ustalenie, że postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a oceniane postępowanie na obecnym etapie ustaleń poczynionych przez organy administracji do takich postępowań nie należy.

Od powyższego orzeczenia skargę kasacyjną wywiodło [...] Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., zaskarżając je w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego:

1. art. 7, 8, 9, 11, 77, 107 § 3 k.p.a. w zw. 141 § 4 oraz art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., poprzez brak wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowił podstawę do kwalifikacji inwestycji pod kątem konieczności uzyskania decyzji środowiskowej (tu - brak typów anten, ich mocy, tiltu elektrycznego, azymutu, brak opisu proceduralnego),

2. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - z uwagi na niewskazanie konkretnego przepisu przywoływanego aktu prawnego, który był przedmiotem analizy obu organów administracji publicznej.

Wskazując na powyższe uchybienia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wywiedzionej skargi kasacyjnej przytoczono przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i wskazano, że uzasadnienie wyroku spełnia dwie podstawowe ważne funkcje. Po pierwsze - umożliwia uczestnikom postępowania poznanie racji, jakimi kierował się Sąd wydając wyrok, po drugie zaś - umożliwia dokonanie właściwej kontroli rozstrzygnięcia przez Sąd kasacyjny w razie zaskarżenia wyroku.

"Zwięzłe przedstawienie stanu sprawy" w uzasadnieniu wyroku to - zdaniem autora skargi kasacyjnej - przedstawienie faktów ustalonych przez organy w postępowaniu administracyjnym oraz dowodów, na podstawie których fakty te zostały ustalone, a ponadto dowodów, którym organy odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Tak rozumiane zwięzłe przedstawienie stanu sprawy w powiązaniu z odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze oraz twierdzeń pozostałych stron ma decydujące znaczenie dla oceny prawidłowości dokonania przez Sąd kontroli wykonywania administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy. Wynik tak dokonanej kontroli wpływa z kolei na konkretną treść rozstrzygnięcia mającego swą podstawę prawną, która w uzasadnieniu wyroku powinna zostać wyjaśniona. Na poparcie powyższego stanowiska autor skargi kasacyjnej przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 925/09.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że wobec wadliwego uzasadnienia wyroku nie jest możliwym sformułowanie konkretnego zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego w kwestii zastosowania rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem zostało ono zastosowane w całości bez wskazania konkretnego przepisu, na podstawie którego zarówno organy jak i Sąd dokonały oceny. Wobec powyższego nie sposób zrozumieć, w jaki sposób Sąd badał kwestie stosowania procedur wynikających z k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, które zastosowały organy w sytuacji, kiedy jest ich brak.

Skarżący zauważył również, że w uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny cytuje szereg przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, których organy nie zastosowały. Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można oczekiwać od Sądu, a wręcz akceptować sytuacji, kiedy to organ sądowy bada przepisy, których w postępowaniu administracyjnym nie stosowano.

Nadto zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stosowanie całego przepisu prawa bez wskazania konkretnych jego uregulowań oraz bez dokonania jego analizy jest niedopuszczalne tym bardziej, iż nie pozwala na ocenę organów obu instancji dokonaną przez Sąd. Sąd I instancji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wymieniając inne przepisy prawa materialnego bez wskazania przedmiotu sporu naruszył wymogi stawiane sądom administracyjnym, gdyż Sąd ma obowiązek - na podstawie ustaleń faktycznych dokonanych przez organy oraz na podstawie stosowanych przez nie konkretnych przepisów prawa materialnego - sprawdzić poprawność wydanych postanowień, a nie formułowania za te organy tezy dowodowej. Wskazano również, że Sąd nie ma obowiązku zastępowania organów administracji publicznej w tworzeniu uzasadnienia oraz wskazywania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Akceptowanie takiego stanu prawnego zrodziłoby przeniesienie ciężaru ustalania stanu faktycznego oraz prawnego z organów na sądy administracyjne, co na pewno ułatwiłoby pracę urzędnikom administracji publicznej i zwolniło ich od jakiejkolwiek odpowiedzialności - rola tych urzędników w postępowaniu zostałaby ograniczona.

W związku z powyższym autor skargi kasacyjnej wniósł, aby Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny wyroku pod kątem art. 141 § 4 p.p.s.a. spróbował wskazać tylko te przepisy dotyczące rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz prawa materialnego, które były analizowane zarówno przez Sąd jak i organy administracji publicznej.

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie w tej sprawie z uwagi na wystąpienie zagadnienia prejudycjalnego gdyż uznano, że rozstrzygnięcie wydane na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej zarejestrowanej pod sygn. II OSK 429/10, a wywiedzionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 443/09, wydanego w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego (dotyczącej przedmiotowej inwestycji), może mieć wpływ na orzeczenie wydane w sprawie niniejszej, albowiem sprawa o sygn. akt II OSK 429/10 wiąże się ze sprawą niniejszą.

W związku z tym, że w dniu 23 marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 429/10, postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r. podjęto zawieszone w tej sprawie postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) -zwanej w dalszej części tego uzasadnienia - p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w w/w przepisie tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym katem nie mogła zostać uwzględniona albowiem nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów.

We wniesionej w tej sprawie kasacji podniesiono wobec wyroku Sądu I instancji zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i prawa materialnego przy czym w odniesieniu do ostatniego z tych zarzutów nie wskazano jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego, który to zdaniem wnoszącego kasację został przez Sąd I instancji naruszony i do tego także w tym zakresie nie określono postaci tego naruszenia a więc czy jest to związane z błędną wykładnią czy też niewłaściwym zastosowaniem.

Wskazać w tym miejscu należy, iż w przepisie art. 176 p.p.s.a. zawarto wymagania formalne i materialne dla skargi kasacyjnej. Przepis ten statuuje, że skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Zatem wymogi materialne (konstrukcyjne) skargi kasacyjnej to: a) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia w sposób umożliwiający jego identyfikację, poprzez podanie nazwy sądu, nazwy orzeczenia, daty i sygnatury; b) wskazanie czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; c) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; d) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

W skardze kasacyjnej należy więc przytoczyć podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Zatem koniecznym warunkiem uznania, iż strona powołuje się w skardze kasacyjnej na jedną z podstaw kasacji jest wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu, punktu) ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy przy tym przytoczenie przepisu ustawy stanowiącego podstawę kasacji. Powołanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, jako podstawę kasacji, li tylko art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. powoduje, iż jedna z przesłanek materialnych skargi kasacyjnej nie została zachowana. Przepis ten stanowi jedynie wskazanie, na jakich podstawach powinna się oprzeć skarga kasacyjna, w żaden więc sposób podstawą taką być nie może. Konieczne jest więc także sprecyzowanie, do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało. Za niewystarczające należy uznać ogólnikowe zarzuty tak jak uczyniono w tej sprawie naruszenia rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skoro więc niespornym jest, iż autor skargi ma obowiązek przytoczyć podstawy kasacyjne i uzasadnić je a tego nie uczyniono w tej sprawie w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego, to tym samym zarzuty w tym zakresie niezależnie od argumentacji skarżącego, uznać należy za całkowicie nieusprawiedliwione.

Nieusprawiedliwione pozostają również zarzuty naruszania prawa procesowego. W tym zakresie powołano się na naruszenie art. 7, 8, 9, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie to polega zdaniem skarżącego na braku wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego, który stanowi podstawę do kwalifikacji inwestycji pod kątem konieczności uzyskania decyzji środowiskowej (tu - brak typów anten, ich mocy, tiltu elektrycznego, azymutu, brak opisu proceduralnego).

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. odnosi się do uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy zasadnicze znaczenie mają zawarte w tym zdaniu zwroty normatywne "stanu sprawy" oraz "podstawę prawną rozstrzygnięcia". W świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny nie posiada co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego, w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt II FSK 1772/08, publikowany w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego I instancji jest natomiast zbadanie, czy organ ten dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zajęcie stanowiska, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty.

W niniejszym postępowaniu w przedmiocie dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu dot. pozwolenia na budowę przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny sprawy odpowiada ustaleniom poczynionym przez organy w toku postępowania administracyjnego. Stan ten jednocześnie został przez Sąd I instancji prawidłowo oceniony w kontekście przepisu art. 28 ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane i dlatego też wyjaśniając podstawę rozstrzygnięcia trafnie oddalono skargę Stowarzyszenia na podstawie art. 151 p.p.s.a., albowiem przedmiotowe postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie narusza prawa.

Wbrew stanowisku skarżącego nie było w tak określonym przedmiocie postępowania potrzeby czynienia rozważań co do konieczności przeprowadzenia postępowania o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i w ramach tego dokonywania kwalifikacji przedsięwzięcia określając jednocześnie przepis prawa materialnego stanowiący podstawę do kwalifikacji inwestycji pod katem uzyskania decyzji środowiskowej gdyż wykraczałoby to poza granice przedmiotowej sprawy wyznaczonej wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia i naruszałoby niewątpliwie przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Niespornym pozostaje bowiem, iż kwalifikacja taka następuje w ramach postępowania w sprawie dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, ewentualnie w trybie art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku - tj. gdy konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszym postępowaniu ani z takim postępowaniem w sprawie środowiskowych uwarunkowań nie mamy do czynienia, jak też konieczności przeprowadzenia takiej oceny na środowisko nie stwierdził właściwy organ co przecież dodatkowo wskazano w motywach zaskarżonego wyroku, a więc przy takim stanie faktycznym sprawy należało rozpoznać wniosek o dopuszczenia skarżącego Stowarzyszenia do udziału do postępowania administracyjnym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] we wsi B., gm. G. Decydujące znaczenia miał zatem stan sprawy na dzień składania wniosku o dopuszczenie do udziału w/w postępowaniu a w tym czasie jak i w toku całego postępowania o dopuszczenie do udziału na prawach strony stan faktyczny sprawy w tym zakresie nie uległ zmianie. Skoro w takiej sytuacji ustalono w toku postępowania przed organem architektoniczno-budowlanym, że w sprawie pozwolenia na budowę nie wymagano udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku to nie można było zastosować przepisu art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i skutecznie dopuścić skarżące Stowarzyszenie do udziału we wskazanym wyżej postępowaniu.

Jednocześnie wyjaśnić w tym miejscu należy, że prowadzone postępowanie wszczęte wnioskiem organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie może być podstawą do czynienia rozważań zastrzeżonych dla odrębnych postępowań, o których była mowa wyżej. Dlatego też zgłoszone żądanie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie nie mogło, jak tego w istocie domaga się skarżące Stowarzyszenie uruchomić postępowania zmierzającego do uzyskania decyzji środowiskowej gdyż w tym zakresie prawo nie przewiduje inicjatywy organizacji społecznej do wszczęcia postępowania. Wyłącznie w okolicznościach niniejszej sprawy gdyby przed złożeniem wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na budowę uprawnione organy uznały potrzebę dokonania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach właściwego postępowania (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. – przypomnienie Sądu) to wówczas wniosek taki zasługiwałby na uwzględnienie, natomiast nie może być tak, że to wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie na podstawie art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uruchamia odrębne postępowanie zmierzające do sprawdzenia czy taka decyzja środowiskowa jest wymagana czy też nie. Nie temu służy wniosek organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast podstawowym ustaleniem, niespornym w sprawie jest to, iż w odniesieniu do przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w trybie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku nie przeprowadzano oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko a takie ustalenie pozwalało na podstawie art. 28 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku wyłącznie na negatywne rozpoznanie wniosku skarżącego Stowarzyszenia.

Te ustalenia co prawidłowo wyjaśniono w motywach zaskarżonego wyroku prowadziły do uznania, że odmowa dopuszczenia [...] Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] B. jest zasadna. Tym samym nieusprawiedliwiony w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje zarzut naruszenia wskazanego w kasacji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., gdyż Sąd I instancji właściwie co już wyżej podkreślano wyjaśnił przesłanki zastosowania przepisu art. 151 p.p.s.a. a więc oddalenia wniesionej w tej sprawie skargi i dlatego to rozstrzygnięcie należało pozostawić w obrocie prawnym.

Dotychczasowe rozważania pozwalają na stwierdzenie, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie jako całkowicie nieusprawiedliwione.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.