III OSK 398/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-12	
Data wpływu	2023-02-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6192 Funkcjonariusze Policji	
Hasła tematyczne	Policja	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 1186/22	
Skarżony organ	Komendant Policji	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1882; art. 101 i 110; Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2022 r. sygn. akt II SA/Wa 1186/22 w sprawie ze skargi R.S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie przyznania nagrody rocznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R.S. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 października 2022 r., II SA/Wa 1186/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.S (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji z 11 kwietnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant [...] Policji (dalej: "organ pierwszej instancji") rozkazem personalnym z 6 października 2021 r., nr [...], zwolnił skarżącego ze służby w Policji z 31 października 2021 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882, z późn. zm., dalej: "ustawa o Policji"). Orzeczeniu nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji (dalej: "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") rozkazem personalnym z 16 grudnia 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z 6 października 2021 r.

Organ pierwszej instancji decyzją z 11 stycznia 2022 r. nr [...], powołując się na art. 110 ust. 1-4 ustawy o Policji, stwierdził, że skarżącemu nie przysługuje nagroda roczna za 2021 rok.

Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Komendant Główny Policji decyzją z 11 kwietnia 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Wskazując na treść art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji, organ drugiej instancji podał, że nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego albo czynu, z powodu którego policjanta zwolniono ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4a i ust. 2 pkt 2 i 8 ustawy o Policji. W przedmiotowej sprawie skarżący został zwolniony z Policji z uwagi na popełnienie czynu polegającego na prowadzeniu 29 lipca 2021 r., w ruchu lądowym pojazdu mechanicznego w stanie nietrzeźwości, a więc czynu o znamionach przestępstwa określonego w art. 178a § 1 k.k. Zdaniem organu odwoławczego, konieczne więc było zastosowanie normy z art. 110 ust. 7 pkt 2 w związku z ust. 8 ustawy o Policji, zobowiązującej organ do odmowy przyznania skarżącemu prawa do nagrody rocznej za 2021 rok, tj. rok kalendarzowy, w którym wskazany policjant popełnił czyn, o którym mowa w art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji.

Organ drugiej instancji stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania. Uznał, iż brak jest także podstaw do fakultatywnego zawieszenia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 98 § 1 k.p.a., ponieważ postępowanie administracyjne prowadzone w celu ustalenia skarżącemu prawa do nagrody rocznej za 2021 rok nie zostało wszczęte na wniosek strony, ale z urzędu. Z tego powodu organ nie mógł uwzględnić wniosku o zawieszenie tego postępowania.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji prawomocnego uchylenia przez sąd administracyjny rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z 16 grudnia 2021 r., nr [...] oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z 6 października 2021 r., nr [...] o zwolnieniu ze służby, postępowanie w sprawie ustalenia prawa do nagrody rocznej za 2021 rok będzie podlegało wznowieniu na podstawie odpowiednich przepisów dotyczących postępowań nadzwyczajnych.

Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Sąd pierwszej instancji uznał, iż zarówno decyzja Komendanta Głównego Policji z 11 kwietnia 2022 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta [...] Policji z 11 stycznia 2022 r. w przedmiocie odmowy przyznania nagrody rocznej za 2021 rok, nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do eliminacji z obrotu prawnego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, za organem odwoławczym, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Skarżący na podstawie rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z 6 października 2021 r., nr [...] został zwolniony ze służby z 31 października 2021 r. w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji. Według Sądu pierwszej instancji organy Policji słusznie uznały, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu prawa do nagrody rocznej za 2021 rok, w sytuacji jednoznacznej treści art. 110 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy. Jak ocenił WSA w Warszawie, bezsporne jest, że skarżący został zwolniony ze służby z uwagi na oczywistość popełnienia przestępstwa z art. 178a §1 k.k.

Według Sądu Wojewódzkiego, okoliczność, że Komendant [...] Policji dopiero 11 stycznia 2022 r. wydał decyzję o odmowie przyznania skarżącemu prawa do nagrody rocznej nie ma znaczenia w świetle sposobu stosowania art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Zwolnienie skarżącego ze służby, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji, pozostawało w obrocie prawnym i było ostateczne, a zatem miało bezpośredni wpływ na prawo do narody rocznej. Sąd pierwszej instancji podał, że teza, którą wyraża skarżący, tj. że uchybienie terminowi określonemu w art. 110 ust. 10 ustawy o Policji pozbawiło organ prawa do wydania decyzji o odmowie przyznania nagrody rocznej, gdyż było naruszeniem tego przepisu, jest nieuprawniona. Termin wskazany w przedmiotowym przepisie ma charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie nie oznacza wadliwości decyzji.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. W sprawie zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy wskazujący na zaistnienie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że w przedmiotowym postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji w sprawie braku uprawnienia skarżącego do nagrody rocznej za 2021 rok, rolą organów Policji nie było rozważanie możliwości dalszego pełnienia służby przez skarżącego, lecz spełnienie przesłanek określonych w art. 110 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, które powodują pozbawienie funkcjonariusza prawa do nagrody rocznej.

Skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając ww. wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji polegającą na dokonaniu przeoczenia faktu, iż odwołanie ww. normy do katalogu zawartego w normie art. 41 ust. 1 pkt 4a i ust. 2 pkt 2 i 8 ww. ustawy powoduje, że nagroda roczna nie przysługuje policjantowi spełniającemu przesłanki wskazane tam łącznie, albowiem w redakcji normy art. art. 41 ust. 1 pkt 4a i ust. 2 pkt 2 i 8 o Policji mamy do czynienia ze spójnikiem "i", a nie spójnikiem rozłącznym wykluczającym "lub", "albo", stąd zastosowanie wobec skarżącego normy art. 101 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji jest niesłuszne, w sprawie nie doszło do sytuacji powodujących wyczerpanie katalogu łącznych przesłanek określonych w przepisie normy art. 41 ust. 1 pkt 4a i ust. 2 pkt 2 i 8 rzeczonej ustawy,

2) naruszenie prawa materialnego, poprzez niezastosowanie przepisu art. 101 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, gdyż prawidłowa subsumpcja dokonana w tej sprawie prowadzi do uznania, że norma ta winna być zastosowana wobec skarżącego, albowiem popełnił on przewinienie dyscyplinarne stwierdzone prawomocnie zakończonym postępowaniem, stąd należało dokonać obniżenia należnego świadczenia w oparciu o normę art. 101 ust. 6 ustawy o Policji, zamiast nagrody rocznej odmówić,

3) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 101 ust. 10 ustawy o Policji polegającą na uznaniu, że termin w niej wskazany jest terminem instrukcyjnym, de facto niewiążącym organu, natomiast z literalnej treści przepisu wynika, że organ powinien obligatoryjnie wydać przedmiotową decyzję w terminie dni 14 od dnia zwolnienia policjanta ze służby, przeto racjonalny ustawodawca po to ów termin ustanowił, aby wiązał on organ w sposób obligatoryjny. Przedłużanie postępowania w tej sprawie de facto doprowadziło do ziszczenia się przesłanek niekorzystnych dla skarżącego, a tym samym przewlekłość postępowania, której dopuścił się organ, doprowadziła do realnej szkody w interesie strony.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Kasator wnioskował o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od strony skarżącej kasacyjne na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ drugiej instancji nie zażądał rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej zostały zgłoszone jedynie zarzuty naruszenia prawa materialnego. Oznacza to, że skarżący kasacyjnie nie zakwestionował okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie przez organ i przyjętych przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty te nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że autor skargi kasacyjnej popełnił w skardze tej oczywistą omyłkę, i zamiast jako naruszony podać art. 110 ustawy o Policji, przywołał art. 101 tej ustawy, który odnosi się do wysokości uposażenia zasadniczego a nie do nagrody rocznej, której odmowa przyznania jest kontestowana w rozpoznawanej sprawie i nie miał zastosowania w sprawie niniejszej. W dalszej części uzasadnienia NSA będzie odnosił się zatem do art. 110 ustawy o Policji.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia przestępstwa lub przestępstwa skarbowego albo czynu, z powodu którego policjanta zwolniono ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4a i ust. 2 pkt 2 i 8.

Interpretując przywołany przepis w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że art. 41 ustawy o Policji zawiera pełen katalog przyczyn zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji. Jest to katalog zamknięty. W ust. 1 określa przesłanki obligatoryjne, w ust. 2 przesłanki fakultatywne zwolnienia. Przesłanek nie można mieszać ze sobą, gdyż każda z nich stanowi odrębną podstawę zwolnienia funkcjonariusza ze służby, a co za tym idzie inne skutki na przyszłość. W przypadku każdej z przesłanek odrębny jest także tryb zwolnienia.

Uwzględnienie powyższego pozwala na prawidłowe odczytanie treści art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis ten nie może być rozumiany tak jak chce skarżący kasacyjnie, tzn. że aby możliwe było pozbawienie skarżącego prawa do nagrody rocznej, musiałoby dojść do wyczerpania katalogu łącznych przesłanek określonych w art. 41 ust. 1 pkt 4a i ust. 2 pkt 2 i 8 ustawy o Policji. Taka sytuacja jest niemożliwa do zaistnienia skoro powołane w analizowanym artykule przepisy określają różne, odrębne przesłanki zwolnienia. Policjanta można zwolnić w oparciu o tylko jedną przesłankę uregulowaną w art. 41 ustawy o Policji. Każda z nich ma odrębny byt. To zaś prowadzi do wniosku, że już zaistnienie przesłanki zwolnieniowej z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji czyli popełnienia czynu o znamionach przestępstwa albo przestępstwa skarbowego, jeżeli popełnienie czynu jest oczywiste i uniemożliwia jego pozostanie w służbie, oznacza, że funkcjonariuszowi nie przysługuje nagroda roczna.

Wobec wywodów uzasadnienia skargi kasacyjnej można dodać, że w sprawie, w której organ rozstrzyga o przyznaniu nagrody rocznej, organ ten nie jest uprawniony do oceny zastosowania konkretnej przesłanki zwolnienia ze służby. Celem regulacji z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy o Policji nie jest skazanie funkcjonariusza, tak więc nie można w tym zakresie powoływać się na karnoprocesową zasadę domniemania niewinności. Norma ta może mieć zastosowanie wyłącznie przed prawomocnym skazaniem policjanta. Jeśli bowiem nastąpi prawomocne skazanie, organ będzie zobligowany do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji. Ustawodawca przewidział także sytuację, w której organ zastosowałby dyspozycję z art. 41 ust. 2 pkt 8 ustawy, zaś następnie zwolniony policjant zostałby w procesie karnym uniewinniony. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 1 i 6 ustawy o Policji, organ zobowiązany jest w takim przypadku przywrócić zwolnionego do służby funkcjonariusza na stanowisko równorzędne.

W sprawie nie znajdował zastosowania art. 110 ust. 5 pkt 2 ustawy o Policji, stosownie do którego nagrodę roczną obniża się policjantowi, z zastrzeżeniem ust. 7, w przypadku popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym. Nie jest w sprawie wprawdzie sporne, że skarżący popełnił przewinienie dyscyplinarne stwierdzone prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym i gdyby nie zaistniała przesłanka dalej idąca, a powodująca pozbawienie go prawa do nagrody rocznej, to wówczas uprawnione byłoby zastosowanie przywołanego przepisu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy ziścił się jednak warunek z art. 110 ust. 7 pkt 2 ustawy o Policji obligujący właściwy organ do pozbawienia skarżącego prawa do nagrody rocznej. Podkreślenia wymaga, że ust. 5 art. 110 ustawy o Policji znajduje zastosowanie z zastrzeżeniem ust. 7. Oznacza to w sposób jednoznaczny, że w sytuacji, gdy zaistnieje sytuacja uregulowana w ust. 7 art. 110 ustawy o Policji, to ust. 5 nie może być stosowany.

Nie zasługiwał na uznanie także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 110 ust. 10 ustawy o Policji. Podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, które jest już ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2023 r., II SA/Bd 406/23, wyrok WSA w Białymstoku z 27 sierpnia 2020 r., II SA/Bk 298/20), że zakreślony tym przepisem termin dla działania organu, jest terminem instrukcyjnym. Skarżący kasacyjnie podważając taką ocenę, nie określa jaki jest rodzaj terminu przewidzianego powyższym przepisem.

Wskazać zatem należy, że jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu) (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 29 października 2012 r., II GPS 3/12).

Termin 14 dni od dnia zwolnienia przewidziany do wypłaty nagrody rocznej jest terminem przewidzianym dla czynności organu i służy zapewnieniu sprawności postępowania. Jest zatem terminem instrukcyjnym. Jego upływ nie powoduje wygaśnięcia prawa do nagrody rocznej, w sytuacji gdy taka nagroda funkcjonariuszowi na mocy obowiązujących przepisów przysługuje.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało wydane na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.