Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska (spr.), Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, , Protokolant st. spec. - Sylwia Wojtkowska-Just, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2015 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia niespełnienia warunków przez grupę producentów rolnych oraz skreślenia grupy z rejestru grup producentów rolnych oddala skargę

Przedmiotem skargi wniesionej przez P. Sp. z o. o. z siedzibą w K. (dalej: Skarżąca, Beneficjent) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia ... stycznia 2015 r., znak ... utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa ... z dnia ... października 2014 r. nr ... w sprawie stwierdzenia niespełniania przez grupę producentów rolnych warunków określonych w przepisach oraz o skreśleniu grupy z rejestru grup producentów rolnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Marszałek Województwa ..., działając na podstawie art. 11 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych, wydał w dniu ... października 2014 r. decyzję administracyjną nr ... o stwierdzeniu niespełniania przez grupę producentów rolnych P. Sp. z o.o. warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw i skreśleniu grupy producentów rolnych P. Sp. z o.o. z rejestru grup producentów rolnych województwa ....

W dniu 27 października 2014 r. grupa producentów rolnych P. Sp. z o.o. złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od ww. decyzji Marszałka Województwa ... Strona w złożonym odwołaniu zarzuciła organowi I instancji, iż ten "w toku prowadzonego postępowania administracyjnego niewłaściwe przyjął i zastosował przepisy prawa i jej wykładnię". Na tej podstawie Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W opinii Skarżącej, w analizowanym okresie, tj. od 9 grudnia 2012 r. do 8 grudnia 2013 r. grupa producentów rolnych P. Sp. z o.o. sprzedała i wyprodukowała łącznie 101 sztuk bydła, a więc spełniła warunki określone w art. 6 ww. ustawy, gdyż "przez roczną produkcję należy rozumieć sumę bydła sprzedanego i wyprodukowanego (urodzonego)". W tym celu Strona skarżąca dołączyła do wniesionego odwołania pisma Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z których wynika, iż w siedzibie stada M.P., D. P. oraz M. U., będących członkami ww. grupy, w okresie od 9 grudnia 2012 r. do 8 grudnia 2013 r. urodziło się odpowiednio 31, 15 i 16 sztuk bydła.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia ... stycznia 2015 r., znak ... utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa ... z dnia ... października 2014 r. nr ...

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kluczowa w przedmiotowej sprawie jest interpretacja zwrotu "minimalna roczna wielkość produkcji towarowej grupy producentów rolnych", o której mowa w załączniku do ww. rozporządzenia. Punktem wyjścia do interpretacji tekstu prawnego dla Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi była dyrektywa językowa, która wskazuje, w jaki sposób można przełożyć interpretowane przepisy na równoznaczne z nimi na gruncie reguł danego języka, normy postępowania, przy uwzględnieniu wszystkich elementów kontekstu językowego, w którym zostały sformułowane. Ponieważ z reguł języka polskiego wynika, że "produkcja" oznacza "wytwarzanie dóbr i usług", a z kolei zwrot "towar" definiuje się jako "każde dobro będące przedmiotem wymiany", to mając na uwadze powyższe, wyrażenie "produkcja towarowa" powinno się określać jako "dobra i usługi będące przedmiotem sprzedaży". Jednocześnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wziął pod uwagę wykładnię systemową i funkcjonalną regulacji ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, w szczególności celu jej ustanowienia. Intencją ustawodawcy przy tworzeniu przedmiotowych regulacji, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu do ww. ustawy, było stworzenie możliwości systematycznej poprawy zorganizowania rynku produktów rolnych przez koncentrację podaży i dostosowywanie jej do wymagań rynku pod względem asortymentu, jakości i ilości oraz zwiększenia odpowiedzialności producentów za podejmowane decyzje produkcyjne. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w swojej opinii wziął także pod uwagę podstawową zasadę działania grup producentów rolnych, a mianowicie umieszczanie na rynku (sprzedaż) produktów wyprodukowanych w gospodarstwach członków grupy, zawartą w uzasadnieniu do ww. ustawy, a koncentracja podaży oraz organizowanie sprzedaży produktów rolnych są obligatoryjnymi celami, jakie muszą być realizowane, aby podmiot mógł prowadzić działalność jako grupa producentów rolnych, określonymi w art. 2 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.

W swojej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się również na obowiązek sprzedaży przez grupę producentów rolnych produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy, określony w art. 3 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, w myśl którego grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną pod warunkiem, że przychody ze sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach członków grupy stanowią więcej niż połowę przychodów grupy ze sprzedaży produktów lub grup produktów, dla których została wytworzona. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, z powyższej regulacji wynika także warunek przeniesienia prawa własności produktów rolnych z członków grupy na grupę, skoro bowiem, zgodnie z ww. przepisem, to grupa ma dokonywać sprzedaży produktów lub grup produktów wytworzonych w gospodarstwach jej członków, zaś przychody z tej sprzedaży powinny stanowić więcej niż połowę przychodów grupy ze sprzedaży produktów lub grup produktów, dla których grupa została utworzona, to aby dokonać takiej sprzedaży i uzyskać z jej tytułu przychód, grupa najpierw musi stać się właścicielem sprzedawanych produktów. Natomiast przeniesienie własności produktów na grupę jest najlepszym sposobem koncentracji podaży, co jest zasadniczym celem przedmiotowej ustawy oraz działaniem wpływającym na realizację głównego celu działalności grupy, jakim jest sprzedaż produktów wytworzonych w gospodarstwach jej członków.

Mając na uwadze powyższe, w opinii organu II instancji, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej grupy producentów rolnych należy definiować jako ilość/wartość produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach członków grupy, dostarczonych (tj. sprzedanych) do grupy i sprzedanych przez grupę na zewnątrz (tj. umieszczonych przez grupę na rynku) w danym roku jej działalności (tj. w ciągu roku licząc od dnia wpisu grupy do rejestru grup producentów rolnych).

Z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika - zdaniem Ministra - iż grupa producentów rolnych P. Sp. z o.o. w okresie od 9 grudnia 2012 r. do 8 grudnia 2013 r. (tj. w drugim roku działalności grupy) umieściła na rynku (sprzedała) 39 szt. bydła, podczas gdy minimalna roczna wielkość produkcji towarowej grupy producentów rolnych, wpisanej do rejestru Marszałka Województwa ... w kategorii bydło żywe: zwierzęta rzeźne lub hodowlane, mięso wołowe: świeże, chłodzone, mrożone (tj. minimalna liczba sztuk bydła, wyprodukowana przez członków grupy, dostarczona (tj. sprzedana) do grupy i wprowadzona (tj. sprzedana) przez grupę na rynek) wynosi 50 szt. Wobec powyższego w opinii organu II instancji, grupa producentów rolnych P. Sp. z o.o. w analizowanym okresie nie spełniła warunków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw, czego konsekwencją powinno być wydanie decyzji administracyjnej o stwierdzeniu niespełniania przez grupę tych warunków ustawowych i skreśleniu jej z rejestru grup, zgodnie z art. 11 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw.

W dniu 26 lutego 2015 r. Spółka wniosła skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi znak ..., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że przez roczną produkcję należy rozumieć sumę bydła sprzedanego i wyprodukowanego (urodzonego), a nie - jak uznały organy administracji - ilość bydła sprzedanego przez grupę na zewnątrz.

Zdaniem Skarżącej ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że grupa wyprodukowała i sprzedała, czyli łącznie wytworzyła 101 sztuk bydła, a więc spełniła warunki opisane w art. 3 ust 1 pkt 4 i art. 3 i art. 3a w związku z art. 6 ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz zmianie innych ustaw, dlatego skreślenie grupy producentów rolnych P. Sp. z o.o. z rejestru grup producentów rolnych województwa ... uważa za bezzasadne.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko oraz argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z p. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 z p. zm. – dalej: p.p.s.a.), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Jednocześnie, zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonego postanowienia ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu (patrz: T. Woś - Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996 r., str. 224). W tym celu Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Sąd stwierdza nieważność aktu administracyjnego (w całości lub w części), jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Orzeka także o wydaniu decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych ustawach.

Reasumując należy stwierdzić, iż uchylenie aktu administracyjnego z racji naruszenia prawa materialnego uzasadnione będzie wtedy, gdy - w wypadku prawidłowego zastosowania tych norm - rozstrzygnięcie byłoby inne. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie prawa nie powoduje uchylenia aktu administracyjnego, gdy wystąpi w postaci rażącej, albowiem wówczas stwierdza się nieważność decyzji lub postanowienia. Wreszcie "inne naruszenie przepisów postępowania" skutkuje uchyleniem aktu administracyjnego, o ile uchylenie to mogło mieć (a więc wcale nie musiało mieć) wpływu na wynik sprawy.

Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd uznał bowiem, rozpoznając niniejszą sprawę, iż organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, z p. zm., dalej jako ustawa), rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 kwietnia 2008 r. w sprawie wykazu produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej oraz minimalnej liczby członków grupy producentów rolnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 642 oraz z 2014 r., poz. 648, dalej jako rozporządzenie) oraz przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z p. zm., dalej jako k.p.a.).

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że stan faktyczny będący podstawą wydania decyzji organów obu instancji został ustalony prawidłowo, ponadto nie był kwestionowany przez Skarżącą. Skarżąca przyznaje bowiem, że w gospodarstwach jej członków urodziły się 62 sztuki bydła, natomiast do sprzedaży w ramach grupy producenckiej doszło w stosunku do 39 sztuk bydła.

Spornym w sprawie jest rozumienie określenia: "minimalna roczna wielkość produkcji towarowej grupy producentów rolnych".

Zdaniem organu należy to określenie definiować jako: "ilość/wartość produktów lub grup produktów, ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach członków grupy, dostarczonych (tj. sprzedanych) do grupy i sprzedanych przez grupę na zewnątrz (tj. umieszczonych przez grupę na rynku) w danym roku jej działalności (tj. w ciągu roku licząc od dnia wpisu grupy do rejestru grup producentów rolnych)".

Zdaniem Skarżącej zaś określenie to należy rozumieć jako sumę ilości produktu sprzedanego i wyprodukowanego (urodzonego) w gospodarstwach członków grupy.

Zgodnie z przepisem art. 11 ustawy marszałek województwa w przypadku, gdy grupa przestaje spełniać warunki określone w art. 3 lub art. 3a, lub w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy, wydaje decyzję administracyjną o stwierdzeniu niespełniania przez grupę tych warunków ustawowych i skreśleniu jej z rejestru grup.

W myśl art. 6 ustawy minister właściwy do spraw rolnictwa, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Izb Rolniczych oraz organizacji rolniczych o zasięgu krajowym, określi, w drodze rozporządzenia, wykaz produktów i grup produktów, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3a pkt 1, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej oraz minimalną liczbę członków grupy, o której mowa w art. 3, biorąc pod uwagę:

1) zróżnicowanie regionalne,

2) koncentrację podaży,

3) sytuację na rynku produktów rolnych,

4) aktualny stan zorganizowania się producentów w grupy.

Z kolei § 1 rozporządzenia zawiera zapis, iż określa się w nim wykaz produktów i grup produktów, dla których mogą być tworzone grupy producentów rolnych, minimalną roczną wielkość produkcji towarowej oraz minimalną liczbę członków grupy producentów rolnych, stanowiący załącznik do rozporządzenia.

W celu dokonania wykładni określenia: "minimalna roczna wielkość produkcji towarowej grupy producentów rolnych", w świetle wskazanych wyżej przepisów prawa, należy również odnieść się do celów, dla których powstała cyt. ustawa o grupach producentów rolnych i ich związkach.

Na gruncie prawa wspólnotowego cele pomocy finansowej przyznawanej grupom producentów określa przepis art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE L z dnia 21 października 2005 r., dalej jako: rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005), który w ust. 1 stanowi, że wsparcia ze środków dotyczących wspierania tworzenia grup producentów udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu.

W związku z tym, że istotą pomocy jest wsparcie wspólnego wprowadzania do obrotu danego produktu należy przyjąć, że chodzi o działania wspólne czyli dokonywane przez wszystkich członków grupy (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2010 r. , sygn. akt V SA/Wa 430/10, LEX nr 675639).

Na aspekt produkcji jako realizacji celów zwrócił również uwagę np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r. (sygn. akt II GSK 1141/10, LEX nr 1151548) wskazując z kolei, iż obowiązku wykonywania corocznie określonej produkcji przez każdego z członków grupy producentów nie można domniemywać. Wspólna realizacja celów wskazanych w art. 35 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, przez poszczególnych członków grupy producenckiej nie oznacza, że każdy z nich musi dokonywać wszystkie te czynności odrębnie, w tym także w zakresie czynności w postaci produkcji ziarna zbóż, dla produkowania i sprzedaży których grupa została utworzona.

Tym samym, skoro celem działania grup producenckich jest wspólna produkcja i sprzedaż produktów, patrząc na przepisy szczególne określające minimalną roczną wielkość produkcji towarowej grupy, należy je odnieść do grupy, a więc do produktów, które zostały wyprodukowane w gospodarstwach poszczególnych członków i następnie zostały przekazane grupie, chodzi bowiem o dysponowanie produktem/towarem przez grupę, a nie przez jej poszczególnych członków.

Należy ponadto wskazać – co wynika np. z treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II GSK 137/13, LEX nr 1485488) – że dla potrzeb przyznania pomocy ze środków unijnych miarodajna jest sprzedaż danego towaru w danym roku, nie zaś wielkość produkcji.

Patrząc na cyt. wyżej przepisy, jak i stanowisko sądów administracyjnych w tej mierze, Sąd – rozpoznając niniejszą sprawę – wywiódł, stosując wykładnię językową i celowościową, że roczna wielkość produkcji towarowej grupy producentów rolnych stanowi sumę wyprodukowanych produktów/towarów przez członków grupy, która została w danym roku przekazana grupie a następnie przez grupę sprzedana.

W związku z tym, iż to organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa odnośnie określenia minimalnej rocznej wielkości produkcji towarowej grupy producentów rolnych, wskazując, że do Skarżącej grupy nie zostały przekazane produkty, które zostały wyprodukowane przez członków grupy, a następnie sprzedane w ilości gwarantującej osiągnięcie minimalnego poziomu, wskazanego przepisami rozporządzenia, nie można było uwzględnić skargi w tym przedmiocie

Sąd uznał ponadto, że organy wydając zaskarżone decyzje odniosły się zarówno do zgromadzonego materiału dowodowego, jak i twierdzeń Strony skarżącej. Spowodowało to – zdaniem Sądu - brak podstaw do uznania, że doszło do naruszenia zasad ogólnych k.p.a., jak również zasad dotyczących zgromadzenia i oceny materiału dowodowego w sposób, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy. Odmienna ocena materiału dowodowego nie stanowi naruszenia przepisów postępowania administracyjnego.

Należy bowiem podkreślić, że stosownie do treści powołanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. podstawą do uwzględnienia skargi może być naruszenie przepisów postępowania tylko wtedy, gdy uchybienie to wywarło istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ w wyczerpujący sposób zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, zaskarżona decyzja zawiera ponadto wszystkie elementy przewidziane przepisami procedury administracyjnej, uzasadnienie zawiera szczegółowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ innych przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi.

Mając powyższe na względzie, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i skarga podlega oddaleniu jako niezasadna.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.