Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2025 r. sygn. akt II SA/Gd 800/24 w sprawie ze skargi X. Polska Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia 6 czerwca 2024 r. nr WI-I.7843.1.25.2024.GD w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej WSA) wyrokiem z dnia 29 stycznia 2025 r., II SA/Gd 800/24, oddalił skargę X. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej Spółka) na decyzję Wojewody Pomorskiego (dalej Wojewoda) z dnia 6 czerwca 2024 r. w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Starosta Kościerski (dalej Starosta) decyzją z 26 marca 2024 r. wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez X. S.A. zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej X. na istniejącej wieży [...], w skład której wchodzą: antenowa konstrukcja wsporcza, anteny sektorowe, okablowanie oraz urządzenia sterujące.

Wojewoda zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty.

We wniesionej do WSA skardze Spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda trafnie wskazał w oparciu o załączone przez Spółkę do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót rysunki i szkice wykonawcze oraz wykaz projektowanych elementów instalacji, że planowane roboty stanowią rozbudowę istniejącej już stacji telefonii komórkowej (wieży kratownicowej), ponieważ doprowadzą do zmiany parametrów obiektu budowlanego w zakresie zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych oraz zwiększenia mocy sumarycznej anten, co nie podlega zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podkreślił, że okoliczność zmiany parametrów obiektu budowlanego w zakresie zmiany rozkładu pół elektromagnetycznych oraz zwiększenia mocy sumarycznej anten nie była w istocie kwestionowana przez Spółkę. Zdaniem Sądu, zmiany parametrów technicznych wynikają wprost z przedłożonych przez Spółkę dokumentów, natomiast skarżąca Spółka w żaden sposób nie podważyła prawidłowości tych ustaleń. Oczywistym jest bowiem to, że dołożenie kolejnych 6 anten sektorowych oraz anteny radiolinowej doprowadzi do zwiększenia mocy sumarycznej anten i zmiany rozkładu pól elektromagnetycznych. W jakim natomiast zakresie to zwiększenie nastąpi, podlega badaniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U.2024.725 ze zm.; dalej p.b.) poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że instalacja dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej wymaga pozwolenia na budowę jeśli stanowi rozbudowę lub przebudowę stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy przepisy te zwalniają z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę wykonania "konstrukcji wsporczej z jednoczesnym montażem urządzeń radiotelekomunikacyjnych", a z literalnego brzmienia przepisu wynika jednoznacznie, że z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są prace polegające na "instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających", co oznacza, że zwolnione z obowiązku pozyskania pozwolenia na budowę jest także instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych,

art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. przez niewłaściwe zastosowanie, czyli ocenę przez Sąd I instancji, że na tej podstawie materialnoprawnej organy winny wnieść sprzeciw do zgłoszonych przez spółkę robót budowlanych z uwagi na fakt, iż jej inwestycja stanowi "przebudowę czy rozbudowę istniejącej stacji", która nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia opisanych w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a),

art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b. przez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy zaplanowane roboty budowlane polegały na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzają do wykazania, że roboty budowlane polegające na instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej na istniejącej wieży, w skład której wchodzą: antenowa konstrukcja wsporcza, anteny sektorowe, okablowanie oraz urządzenia sterujące, wymagały jedynie zgłoszenia, a zatem wniesiony przez organ administracyjny sprzeciw nie był uzasadniony.

Podobna problematyka była wielokrotnie przedmiotem orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W orzecznictwie tym podkreślano, że zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawarte w art. 29 p.b., mają charakter wyjątków i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. odnoszą się do "instalowania" urządzeń. Działania polegające na wymianie i dodaniu kluczowych komponentów istniejącej stacji bazowej, prowadzące do zmiany jej parametrów, stanowią jej przebudowę, a nie jedynie "instalowanie" pojedynczych urządzeń na obiekcie. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do wniosku, że powołując się na przepisy o "instalowaniu", można by dokonywać istotnych przebudów istniejących obiektów budowlanych, co byłoby sprzeczne z systematyką Prawa budowlanego i celem regulacji dotyczących procesu budowlanego (wyrok NSA z 10 kwietnia 2025 r., II OSK 2258/22, LEX nr 3895987). Przepisy Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę takich robót budowlanych, które polegają na wznoszeniu antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiekcie budowlanym, niezależnie od tego, czy roboty te stanowią budowę tego obiektu budowlanego. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a), jak i poprzednio obowiązujący art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., dotyczą wyraźnie "instalowania", a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kolejnymi nowelizacjami Prawa budowlanego nie przesądzono aby co do zasady budowa (rozbudowa, przebudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepisy dotyczą problematyki "instalowania na obiektach budowlanych". Oczywiście art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) p.b. (ewentualnie art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b) może mieć zastosowanie do modernizacji istniejących już konstrukcji urządzeń radiokomunikacyjnych, jeżeli np. ma dojść (w oparciu o zgłoszenie) do wykonania robót budowlanych polegających na demontażu części anten zainstalowanych na wieży antenowej i montażu anten nowych o podobnych mocach, w ramach prac konserwacyjnych, naprawczych bądź innowacyjnych, czy też w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń na obiektach budowlanych, a nie budowy (rozbudowy, przebudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej (wyrok NSA z 28 października 2025 r., II OSK 916/23, LEX nr 3942413). Zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b. (w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie w dniu 19 września 2020 r.), jak i w brzmieniu po nowelizacji - art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a p.b., może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Przepis ten, wyłączający obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, ma zastosowanie jedynie do tego rodzaju robót budowlanych, które polegają na instalowaniu, a więc prostym montowaniu (zakładaniu, umieszczaniu) określonych urządzeń (np. radiokomunikacyjnych) na istniejących legalnie obiektach budowlanych. Zakresem przedmiotowym powyższego przepisu nie są objęte złożone roboty budowlane obejmujące nie tylko instalowanie nowych urządzeń, lecz także zwiększające moc już istniejących, na skutek których dojdzie do zmiany parametrów technicznych lub użytkowych stacji. Tego rodzaju kumulacja prac budowlanych wykracza poza warunki zwolnienia wynikającego z art. 29 p.b. (wyrok NSA z 28 maja 2025 r., II OSK 3066/24, LEX nr 3906153). Instalacja dodatkowych anten sektorowych, w wyniku których doszło do zmiany parametrów użytkowych obiektu budowlanego, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem stanowi rozbudowę legalnie istniejącej stacji bazowej. Skoro ustawodawca nie wymienił wyraźnie w przepisach art. 29 p.b. wykonywania robót budowlanych polegających na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, to ich realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 3 kwietnia 2025 r., II OSK 2050/22, LEX nr 3930402).

W pełni podzielając powyższe stanowiska i argumentację w nich zawartą stwierdzić należy, że skoro w niniejszej sprawie – jak wskazano w pierwszym z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej – przedmiotowe roboty budowlane to "instalacja dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej", za prawidłowe uznać należy stanowisko organów administracyjnych i Sądu I instancji, że umieszczenie dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej nie jest ich instalacją w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, lecz stanowi rozbudowę istniejącej już stacji telefonii komórkowej, ponieważ doprowadzi do zmiany parametrów tej stacji bazowej. Nie budzi bowiem wątpliwości, że po umieszczeniu dodatkowych anten inny będzie rozkład pól elektromagnetycznych i zwiększeniu ulegnie moc sumaryczna anten. Jeżeli do już istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej będą "dokładane" kolejne anteny, to dotychczasowa stacja bazowa będzie miała inne parametry i stanie się "inną" stacją bazową. Umieszczanie zatem dodatkowych anten na istniejącej stacji bazowej w rzeczywistości jest jej rozbudową.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w tych okolicznościach usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżony wyrok nie narusza bowiem art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a) p.b., art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., ani art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.b. Jeżeli natomiast chodzi o art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) p.b., to został on uchylony z dniem 19 września 2020 r. (Dz.U.2020.471).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.