Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Stanisław Pauter po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lutego 2022 r. sygn. akt III SA/Kr 1259/21 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr 71/EU-O/2021 w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 lutego 2022 r., sygn. akt III SA/Kr 1259/21 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie (dalej także jako: organ) z dnia 12 sierpnia 2021 r. nr 71/EU-O/2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w M. (dalej także jako: organ pierwszej instancji) z dnia 5 lipca 2021 r. nr 2/2021, na mocy której odmówiono A. K. (dalej także jako: strona skarżąca) wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości, oddalenie skargi A. K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i zrzekając się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – zwanej dalej P.p.s.a. – poprzez uznanie, że organ naruszył wyrażoną w art. 153 P.p.s.a. zasadę związania oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 1325/19, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2798/21, podczas gdy orzeczenie to oraz uchylona nim decyzja administracyjna wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji zostały wydane w innym stanie prawnym, który uległ następnie zmianie z dniem 1 października 2020 ., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610), zwanej dalej: "ustawą nowelizującą", a decyzje uchylone obecnie zaskarżonym wyrokiem zostały wydane w tym nowym stanie prawnym;

II. prawa materialnego:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w związku z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360) w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego stronie skarżącej na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy z mocy ustawy ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., a to w odniesieniu do strony skarżącej zostało zrealizowane w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji z dniem 15 lutego 2008 r. poprzez wypłatę ekwiwalentu w wysokości określonej przepisem art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię, wynikającą z pominięcia art. 81 Konstytucji RP, co doprowadziło do uznania, że organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia w art. 81 Konstytucji RP, iż prawa tego można dochodzić w granicach określonych w ustawie oraz pomimo określenia przez ustawodawcę w odniesieniu do art. 115a ustawy o Policji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nabyty przed dniem 6 listopada 2018 r. winien być ustalany na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie organ skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z powyższych przesłanek w tej sprawie nie zaistniała. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionej skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że nie jest ona zasadna.

Odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. poprzez uznanie, że organy w toku postępowania naruszyły zasadę związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1325/19, co do którego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 2798/21, podczas gdy wyrok ten został wydany w innym stanie prawnym, który następnie uległ zmianie z dniem 1 października 2020 r. z uwagi na wejście w życie ustawy nowelizującej, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Pomimo użycia w treści przywołanego powyżej przepisu sformułowania "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. To w uzasadnieniu przedstawione jest rozumowanie, które doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd, uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1391/22; a także: T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 153). Na gruncie przedmiotowej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oraz Naczelny Sąd Administracyjny uprzednio rozpoznający złożoną skargę oraz skargę kasacyjną (odpowiednio w przywoływanych powyżej wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturze akt III SA/Kr 1325/19 oraz III OSK 2798/21), konsekwentnie zaznaczały, że przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. W rezultacie Sądy te słusznie przyjęły, że przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stanowisko takie wielokrotnie wyrażane było również na gruncie utrwalonego już orzecznictwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 2816/21; z 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4711/21).

W tym stanie rzeczy jako trafne jawi się stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż na gruncie przedmiotowej sprawy chodzi o taką zmianę stanu prawnego, będącego podstawą oceny prawnej dokonanej przez Sądy w sprawach o sygnaturze akt III SA/Kr 1325/19 oraz III OSK 2798/21, która nie powoduje, że dotychczasowy pogląd Sądów stał się nieaktualny. Oceny tej Sąd pierwszej instancji trafnie dokonał na skutek wykładni art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej, wskazując, że przepis ten odnosi się w istocie do zasad ustalania tego ekwiwalentu, a nie do obliczania jego wysokości (o czym szerzej będzie również w dalszej części uzasadnienia). Słusznie też zauważył Sąd pierwszej instancji, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym przed dniem opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, z jednoczesnym uwzględnieniem stanowiska Trybunału co do wysokości tego ekwiwalentu, wskazanego w tym wyroku. Aktualne zatem pozostają w stosunku do policjanta zwolnionego ze służby przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego rozważania prawne zawarte w ww. wyrokach, a przede wszystkim wynikające z nich wskazania co do dalszego postępowania. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wskazać też należy, że podstawę żądania strony skarżącej stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102). Skutkiem tego wyroku była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (tj. z dniem publikacji tego wyroku w Dzienniku Ustaw) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W uzasadnieniu omawianego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyinterpretował z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 115a ustawy o Policji normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Stąd przy stosowaniu art. 115a ustawy o Policji, dokonując wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop organy Policji powinny uwzględnić, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu jest wynagrodzenie nie w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, lecz w wysokości jednego dnia roboczego przy zastosowaniu korzystniejszego przelicznika.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30 zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie istniał. Tym samym należy przyjąć, że wyrok Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 przyznał policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001 r. Nr 100, poz. 1084).

Ponadto z przywołanego stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w uzasadnieniu wyroku z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za jeden dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego stronie skarżącej za jeden dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" dokonaną zgodnie z uzasadnieniem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego ostatniego dnia roboczego przysługującego stronie skarżącej na dzień zwolnienia ze służby.

Całkowite wyliczenie należnego na dzień zwolnienia strony skarżącej ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy nie powinno nastręczać trudności, a tym bardziej wymagać regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, w oparciu o przepisy ustawy o dniach wolnych od pracy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zasadności argumentacji przytoczonej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji co do znaczenia treści nowelizacji art. 115a ustawy o Policji wprowadzonej ustawą nowelizującą. Z art. 9 ust. 1 ww. ustawy wynika, że art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu znowelizowanym stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przyjęcie za zasadne stanowiska Komendanta Wojewódzkiego Policji prowadziłoby do zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności" polegającej na tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już raz za niekonstytucyjne. Oznaczałoby to, że ustawodawca przepisami przejściowymi próbuje ograniczyć zakres zastosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a nadto narusza konstytucyjną zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków tego Trybunału, które wiążą ustawodawcę (por. np. wyroki NSA z: 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4843/21; 11 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 4880/21, 23 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 4327/21). Dlatego też wykładnię ww. przepisów dokonaną przez organy Policji należy uznać za wadliwą, a zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej za niezasadny.

Nie sposób zarzucić Sądowi pierwszej instancji także naruszenia art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP, a w konsekwencji błędnego uznania, iż organ jest zobowiązany do rekonstruowania normy prawnej art. 115a ustawy o Policji w sposób zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w celu realizacji prawa gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, pomimo zastrzeżenia określonego w art. 81 Konstytucji RP. Wbrew argumentacji organu, określona w art. 81 Konstytucji RP reguła dochodzenia w granicach określonych w ustawie praw określonych w art. 65 ust. 4 i 5, art. 66, art. 69, art. 71 i art. 74-76 Konstytucji RP, nie może być w ten sposób rozumiana, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie mu należnym. Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjny art. 115a ustawy o Policji tylko w określonej wyżej części oznacza to, że w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. W uzasadnieniu wyroku wprost wskazano sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego. Zastosowanie zatem innego przelicznika stanowiącego podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop niż wskazany w powyższym wyroku prowadzi do uznania, iż działanie organu jest niezgodne z prawem.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.