III FSK 219/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-11-06	
Data wpływu	2024-02-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Bogusław Woźniak /sprawozdawca/
Krzysztof Winiarski /przewodniczący/
Sławomir Presnarowicz	
Symbol z opisem	6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Gospodarka komunalna	
Sygn. powiązane	III SA/Wa 633/23	
Skarżony organ	Burmistrz Miasta~Burmistrz Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargi kasacyjne	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 151, art. 174 pkt 1, art. 174 pkt 2, art. 147 § 1, art. 141 § 4, art. 182 § 2, art. 111 § 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 2519; art. 6j ust. 3e, art. 6j ust. 3f, art. 2 ust. 3a, art. 6k ust. 2a pkt 1; Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 40; art. 91 ust. 1 zd. pierwsze; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia NSA Bogusław Woźniak (sprawozdawca), Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Protokolant asystent sędziego Karolina Niemiec, po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skarg kasacyjnych Rzecznika Praw Obywatelskich i S.M.L.W. "Z." w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2023 r. sygn. akt III SA/Wa 633/23 w sprawie ze skargi S.M.L.W. "Z." w M. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 20 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie skargi na uchwałę rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargi kasacyjne, 2) zasądza od S.M.L.W. "Z." w M. na rzecz Rady Miasta M. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 633/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S.M. L.W. "Z." z siedzibą w M. na uchwałę nr [...] Rady Miasta M. z dnia 20 września 2022 r. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. Jako podstawę prawną orzeczenia Sąd I instancji wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.) – dalej jako: "P.p.s.a."

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Wa 633/23 zostały wniesione skargi kasacyjne przez Rzecznika Praw Obywatelskich i przez S.M.L.W. "Z." z siedzibą w M. (Spółdzielnia).

Rzecznik Praw Obywatelskich w oparciu o art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, że został wydany z naruszeniem prawa materialnego, tj.:

1) z naruszeniem art. 6j ust. 3e ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2022 r., poz. 2519 ze zm.) - dalej jako "u.c.p.g." w zw. z art. 6j ust. 3f w zw. z art. 2 ust. 3a u.c.p.g. i art. 4 ust. 1 - 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 438 ze zm.) - dalej jako: "ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych" oraz w zw. z art. 191 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90 poz. 864/2) i art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE. L z 2008 r., Nr 312 s. 3 - dalej jako "dyrektywa 2008/98/WE) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie jest zobowiązana do takiego skonstruowania zasad określania ilości zużytej wody na potrzeby ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadam komunalnym, które zapobiegałyby oczywiście nieproporcjonalnemu obciążeniu niektórych wytwórców odpadów komunalnych opłatami za zagospodarowanie wytwarzanych przez nich odpadów;

2) z naruszeniem art. 6j ust. 3e u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach pojęcia określenia "sposobu ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości, dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody" mieści się ustalenie przez radę gminy "normatywu" zużycia wody przypadającego na jednego mieszkańca nieruchomości, podczas gdy tego rodzaju zabieg stanowi de facto uzależnienie wysokości opłaty od liczby mieszkańców nieruchomości a nie od zużycia wody.

W oparciu o art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił, że wyrok został wydany z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa procesowego, tj.:

3) z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm.) - dalej jako "u.s.g." w zw. z art. 6j ust. 3e u.c.p.g. w zw. z art. 6j ust. 3f w zw. z art. 2 ust. 3a u.c.p.g. i art. 4 ust. 1 - 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych oraz w zw. z art. 191 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie TFUE i art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, w której kwestionowane regulacje zaskarżonej uchwały pozostawały w sprzeczności z przywołanymi przepisami u.c.p.g. w związku z zasadą "zanieczyszczający płaci";

4) z naruszeniem art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. art. 91 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. w zw. z art. 6k ust. 2a pkt 1 u.c.p.g. poprzez oddalenie skargi na uchwałę w sprawie wzoru deklaracji przewidującej de facto ustalanie opłaty w oparciu o liczbę mieszkańców nieruchomości w sytuacji, w której stawka opłaty stanowiąca podstawę obliczenia opłaty, a którą zobligowany jest stosować właściciel nieruchomości, przekraczała maksymalną stawkę opłaty, wynoszącą 2% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem.

Mając to na względzie Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi;

2) stosownie do wymogu wynikającego z art. 176 § 2 P.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Spółdzielnia we wniesionej skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to:

a) art. 6j ust. 3f w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2 i art. 6j ust. 3e u.c.p.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do uniemożliwienia podmiotowi zarządzającemu budynkami mieszkalnymi, w którym znajdują się wyodrębnione, opomiarowane lokale, posiadające status "gospodarstwa domowego" w rozumieniu wskazanej ustawy, zadeklarowanie i ustalenie należnej opłaty za gospodarowanie odpadami z uwzględnieniem ulgi określonej w art. 6j ust. 3f u.c.p.g. dla każdego z opomiarowanych lokali, jak również błędne uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że od dnia wprowadzenia w życie zmian w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach tj. nowelizacji przepisu art. 6j ust. 3e i dodania art. 6j ust. 3f u.c.p.g., dokonanych ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz. U. z 2021 r., poz. 1648), ustawodawca nie nakazał ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami w oparciu o ilość zużytej wody w poszczególnych lokalach mieszkalnych w sytuacji, gdy zużycie wody w niektórych z nich powoduje naliczenie opłaty maksymalnej określonej w art. 6j ust. 3f u.c.p.g.,

b) art. 2 ust. 3a pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3f u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie błędne uznanie przez sąd administracyjny pierwszej instancji, że użyte przez ustawodawcę w art. 6j ust. 3f u.c.p.g. sformułowanie "gospodarstwo domowe" w powiązaniu z przyjętą przez ustawodawcę definicją "nieruchomości" nie nakazują ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami w oparciu o ilość zużytej wody w poszczególnych lokalach mieszkalnych w sytuacji, gdy zużycie wody w niektórych z nich przekracza normę określoną w art. 6j ust. 3f u.c.p.g.;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 1 pkt 2, art. 6j ust. 3e oraz w zw. z art. 6j ust. 3f u.c.p.g. poprzez ich niezastosowanie w stanie faktycznym i prawnym sprawy wskutek błędnego uznania przez Sąd, że Rada Miasta M., ustalając wzór deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, składanej przez właścicieli nieruchomości, w pełni umożliwiła możliwość zastosowania przepisu art. 6j ust. 3f u.c.p.g., ponadto przez uznanie, iż wprowadzony wzór deklaracji umożliwia zadeklarowanie i ustalenie należnej opłaty od całej nieruchomości z uwzględnieniem zastosowania obniżek wymiaru opłat dla poszczególnych lokali, korzystających z ulgi określonej w art. 6j ust. 3 f u.c.p.g.,

b) art. 147 § 1 P.p.s.a. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy, a w konsekwencji oddalenie przez Sąd skargi, podczas gdy wskazane przez skarżącą argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skarga ta winna zostać uwzględniona wraz ze stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, ewentualnie stwierdzeniem, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na sporządzeniu uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku bez należytego podania podstawy prawnej i jej wyjaśnienia, przy niemal identycznym powtórzeniu argumentacji podnoszonej przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę.

Wskazując wyżej opisane zarzuty Spółdzielnia wniosła o:

- uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 19 października 2023 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

- zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za obie instancje.

Stosownie do treści art. 182 § 2 P.p.s.a. oświadczyła, że zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie i wyraziła zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Spółdzielnia w oparciu o przepis art. 111 § 1 P.p.s.a. wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy łącznie ze sprawą oznaczoną sygnaturą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako III SA/Wa 632/23, w której to sprawie również złożono skargę kasacyjną. Uzasadnieniem dla łącznego rozpoznania obu spraw jest pozostawianie ich w ścisłym związku.

Rada Miasta M. w odpowiedzi na skargi kasacyjne Rzecznika Praw Obywatelskich i Spółdzielni wniosła o:

1) oddalenie obu skarg kasacyjnych w całości,

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie,

3) uwzględnienie w całości jako elementu odpowiedzi na skargi kasacyjne stanowiska Rady Miasta wyrażonego w odpowiedzi na skargę z 3 marca 2023 r., znajdującej się w aktach niniejszego postępowania,

4) połączenie niniejszej sprawy do wspólnego rozpoznania ze sprawą zainicjowaną skargami kasacyjnymi Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Spółdzielni od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 października 2023 r., sygn. III SA/Wa 633/23 oddalającego w całości skargę Spółdzielni na uchwałę nr [...] Rady Miasta M. z 16 listopada 2021 r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi;

5) zasądzenie od Skarżących kasacyjnie na rzecz Rady Miasta (Gminy Miasto M.) kosztów postępowania kasacyjnego.

Rada Miasta M. w piśmie procesowym z 23 października 2024 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi kasacyjne Rzecznika Praw Obywatelskich jak i Spółdzielni nie mają uzasadnionych podstaw zatem podlegają oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza na wstępie, że uchwała Rady Miasta M. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stawek opłat (uchwała z 16 listopada 2021 r., nr [...]) i uchwała Rady Miasta M. w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości (uchwała z 20 września 2022 r., nr [...]), pomimo że pozostają w związku, regulują odmienną materię. Przedmiotem analizy i ocen prawnych Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu będą te tylko zarzuty, które odnoszą się do uchwały z 20 września 2022 r., nr [...]. Sformułowanie powyższej uwagi o charakterze porządkowym wynika z faktu, że skargi kasacyjne zostały wniesione od wyroku Sądu I instancji orzekającego w przedmiocie uchwały z 20 września 2022 r., nr [...] oraz w przedmiocie uchwały z 16 listopada 2021 r., nr [...], i oparte zostały w zasadzie na tożsamych zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje relacji pomiędzy wymienionymi uchwałami, wybór metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi determinuje wzór przyjętej deklaracji. Niemniej, relacja ta nie jest tego rodzaju, że pozwala w oparciu o te same podstawy kwestionować obie uchwały. Odnotować należy, że zaskarżając uchwałę nr [...] Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności całej uchwały.

W następnej kolejności należy zaznaczyć, że przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy, a więc akt stanowiący źródło prawa w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (akt prawa miejscowego). Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wskazana reguła konstytucyjna oznacza, że akty prawa miejscowego są stanowione i obowiązują w formalnej i materialnej zależności od ustawy. Jednocześnie akty normatywne samorządu terytorialnego nie mogą regulować spraw o istotnym znaczeniu z punktu widzenia konstytucyjnych wolności i praw, jakkolwiek ich zakres przedmiotowy może być szerszy niż zakres rozporządzeń. Upoważnienie ustawowe musi jednak w sposób precyzyjny określać zakres spraw przekazanych do unormowania, przy czym podobnie jak w przypadku rozporządzeń, powinny to być materie tożsame z tymi uregulowanymi w ustawie udzielającej upoważnienia do ustanowienia danego aktu.

Konkludując, rada gminy podejmując uchwałę działa na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Rada Gminy nie może w związku z powyższym, kierując się zasadami słuszności, czy też potencjalnie dostrzeganą intencją ustawodawcy, wskazanych wyżej granic przekroczyć.

Trzeba także zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca wymienił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148).

Przedstawione wyżej uwagi prowadzą do wniosku, że w odniesieniu do uchwały nie można skutecznie podnosić zarzutu naruszenia art. 2a O.p., który stanowi, że niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów prawa podatkowego rozstrzyga się na korzyść podatnika. Kryterium legalności uchwały jest jej podjęcia na podstawie i w granicach ustawy.

W granicach wyznaczonych przez wniesione skargi kasacyjne spór prawny dotyczy zasadniczo przepisu art. 6j ust. 3f u.c.p.g. Przepis ten stanowi, że w przypadku nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalana na podstawie metody, o której mowa w ust. 1 pkt 2, nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe.

Rada Miasta M., i w ślad za nią Sąd I instancji stoją na stanowisku, że dla zastosowania ww. przepisu podstawą powinno być ustalenie poziomu zużycia wody na nieruchomości w oparciu o wskazania licznika głównego. W ocenie Spółdzielni i Rzecznika Praw Obywatelskich należy uwzględnić wskazania liczników znajdujących się w poszczególnych lokalach mieszkalnych na nieruchomości. Przyjęcie jednego z wyżej przedstawionych zapatrywań co do sposobu zaimplementowania art. 6j ust. 3f u.c.p.g. do uchwały przekłada się na sposób ustalenia wysokości opłaty dla właścicieli poszczególnych gospodarstw domowych na nieruchomości, co zostało zobrazowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich. Niemniej kwestią pozostaje, czy stanowisko przyjęte przez Radę Miasta M. może prowadzić do uznania, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

Wymaga odnotowania, że rada gminy dokonuje wyboru metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1 – 3 oraz w ust. 2 u.c.p.g., a to od liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, od ilości zużytej wody z danej nieruchomości, od powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego, od gospodarstwa domowego. Istotną okolicznością jest, że rada gminy jest uprawniona do wyboru metody. W ustawie nie upoważniono rady gminy do uzupełniania czy modyfikacji przyjętej metody.

W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach przedstawiono, że w art. 6j ust. 3f uszczegółowiono, że w przypadku wyboru metody naliczania opłaty od ilości zużytej wody, opłata nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za gospodarstwo domowe. Wskazano, że zaproponowane rozwiązanie pozwoli uniknąć nieproporcjonalnie dużego obciążania mieszkańców opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi, przez wyznaczenie górnej granicy tej opłaty. Rozwiązanie to ma zapobiegać nieproporcjonalnie dużemu obciążeniu mieszkańców opłatą za gospodarowanie odpadami komunalnymi w stosunku do ilości wytwarzanych odpadów, na przykład wynikających z sezonowego większego zużycia wody czy awarii instalacji (druk sejmowy nr 1275, Sejm IX kadencji, https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=1275).

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że przedstawiony wyżej cel regulacji art. 6j ust. 3f u.c.p.g. nie jest spójny z brzmieniem pozostałych, istotnych dla sprawy regulacji ustawy o ochronie czystości i porządku w gminach. Opłata jest wyliczana dla całej nieruchomości, natomiast ograniczenie opłaty do równowartości 7,8 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na jedną osobę ogółem dotyczy gospodarstwa domowego. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że realizując opłatę według metody wodnej na dotychczasowych zasadach, rada nie musiała, a nawet nie powinna była pozyskiwać danych co do gospodarstw domowych na nieruchomości, natomiast po nowelizacji przepisów kwestia ta budzi wątpliwości. Nasuwa się zatem pytanie, w jaki sposób i w jakich uchwałach należy wdrożyć te nowe regulacje. (Gawrońska K., Nowelizacja przepisów dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości zamieszkałych. Finanse Komunalne 2022/3/42-56).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Według zaś art. 2 ust. 3 u.c.p.g. jeżeli nieruchomość jest zabudowana budynkiem wielolokalowym, w którym ustanowiono odrębną własność lokalu, obowiązki właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu obciążają wspólnotę mieszkaniową albo spółdzielnię mieszkaniową.

Zgodnie z art. 5 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wymienione w tym przepisie działania, w tym przez realizację innych obowiązków określonych w regulaminie. Takim innym obowiązkiem jest obowiązek złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zgodnie z 6m ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są obowiązani złożyć do wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Deklaracja zawiera dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (ust. 1a).

Wspólnota mieszkaniowa (oraz spółdzielnia mieszkaniowa) obciążona obowiązkami wynikającymi z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pełni funkcji płatnika w rozumieniu art. 8 O.p., a więc nie jest podmiotem obliczającym, pobierającym i wpłacającym opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi należne od właścicieli nieruchomości. Użycie przez ustawodawcę w art. 2 ust. 3 u.c.p.g. zwrotu "obciążają" w kontekście obowiązków właściciela nieruchomości wspólnej oraz właściciela lokalu wskazuje, iż jego zamiarem było uczynienie wspólnoty mieszkaniowej (spółdzielni) podatnikiem, a więc podmiotem zobowiązanym samodzielnie do deklarowania i wpłacania należnych opłat, z zastrzeżeniem rozliczeń z właścicielami wyodrębnionych lokali zgodnie z art. 2 ust. 3a u.c.p.g.

Należy w następnej kolejności rozważyć funkcję art. 6j ust. 3f u.c.p.g. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego funkcją przepisu art. 6j ust. 3 f u.c.p.g. jest ochrona podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przed nadmiernie wysokim, niewynikającym z bieżącego użytkowania zużyciem wody, która to wielkość stanowi podstawę ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis ten nie może być zatem identyfikowany jako swoisty modyfikator wybranej metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Brak jest także podstaw, aby przepis ten traktować jako element domykający system w myśl wynikającej z przepisów unijnych zasady "zanieczyszczający płaci" i z tego wywodzić, że przepis ten uzasadnia modyfikację metody, o której mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

W świetle wyżej poczynionych ustaleń zgodzić należy się z Sądem I instancji, że w przepadku wyboru metody ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o którym mowa w art. 6j ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. ilość ustalanej wody, dla celów zastosowania art. 6j ust. 3f u.c.p.g., ma dotyczyć całej nieruchomości, nie zaś poszczególnych lokali mieszkalnych. Skoro na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pojęcie właściciel nieruchomości ma ustalone swoiste znaczenie to nie jest dopuszczalne modyfikowanie tego znaczenie na gruncie tej ustawy. Jeżeli prawodawca nadał określonym wyrażeniom swoiste znaczenie prawne, to należy je rozumieć właśnie w takim znaczeniu. Jednocześnie przyjmuje się, że tym samym zwrotom nie należy nadawać różnych znaczeń. (L. Morawski. Zasady wykładni prawa. Toruń 2006. s. 95 i 105).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego efekty wykładni językowej przepisów mających zastosowanie w sprawie są na tyle uzasadnione i jednoznaczne, że nie mogą być podważone poprzez argumenty wynikające z wykładni celowościowej. Stanowisko proponowane przez skarżących prowadzi wprost do efektu sprzecznego z językowym brzmieniem przepisu. Jednocześnie zaś wykładni językowej nie można zarzucić, że jest nielogiczna bądź sprzeczna z celem ustawy. W szczególności zaś podkreślić należy, że uchwała przyjęła rozwiązanie, które zapewnia możliwość skutecznego zastosowania art. 6j ust. 3f u.c.p.g. Wskazuje na to zawarty we wzorze deklaracji obowiązek podania ograniczenia ustalanej opłaty do 7,8 % przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe stanowiące iloczyn liczby gospodarstw na nieruchomości (poz. 10) oraz 7,8 % dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem (poz. 29).

Wbrew temu co podnosi się w skardze kasacyjnej Spółdzielni, ustawodawca nie nakazał ustalania wysokości opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi w oparciu o ilość zużytej wody w poszczególnych lokalach mieszkalnych. Brak jest takiego zapisu w ustawie. Natomiast ustawodawca konsekwentnie wiąże ilość zużytej wody jak i kwotę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi z właścicielem nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy.

Analogiczny pogląd w odniesieniu do sposobu implementacji art. 6j ust. 3f u.c.p.g. wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2024 r., sygn. akt III FSK 1640/23. Opłata z art. 6j ust. 3f dotyczy nieruchomości, a nie tylko gospodarstwa domowego. Jak już wcześniej wskazano w zw. z art. 2 ust. 3 u.c.p.g. w nieruchomości zabudowanej budynkiem wielolokalowym obowiązki właściciela lokalu obciążają spółdzielnię mieszkaniową. Przy ustaleniu opłaty na podstawie ilości zużytej wody z danej nieruchomości należy uwzględnić jej maksymalną wysokość określoną w art. 3j ust. 3f u.c.p.g. Z tego też względu skoro nieruchomość składa się z określonej liczby lokali, a ustawodawca przy ustaleniu maksymalnej kwoty opłaty posługuje się przeciętnym dochodem rozporządzalnym na 1 osobę ogółem za gospodarstwo domowe to nie narusza art. 6j ust. 3 u.c.p.g. stwierdzenie, że " kwotę maksymalnej opłaty stanowi iloczyn 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na osobę razy ilość gospodarstw domowych na nieruchomości". Z tego też względu przy ustalaniu maksymalnej opłaty za nieruchomość zabudowaną budynkiem wielolokalowym gospodarstwo domowe jest jedynie elementem kalkulacyjnym - drugim zaś elementem kalkulacyjnym jest maksymalna stawka opłaty od gospodarstwa domowego (które nie musi, ale może pokrywać z liczbą lokali mieszkalnych). Zaskarżony zapis stanowi odzwierciedlenie zapisu art. 6j ust. 3f u.c.p.g. i w sposób zgodny z logiką go interpretuje. Skoro bowiem maksymalna opłata od jednego gospodarstwa domowego nie może wynosić więcej niż 7,8% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem, to opłata ustalana od danej nieruchomości - na której znajduje się większa liczba gospodarstw domowych, nie może przekroczyć iloczynu tych gospodarstw domowych i wskazanej maksymalnej opłaty od jednego gospodarstwa. W formularzu deklaracji jest mowa o ilości gospodarstw domowych, a nie o ilości lokali, tym samym organ nie utożsamia pojęcie gospodarstwa domowego z lokalem. Z kolei ustalenie czy w poszczególnych lokalach jest więcej niż jedno gospodarstwo domowe czy też ilość gospodarstw domowych jest równa ilości lokali mieszkalnych będzie istotne w ewentualnym postępowaniu określającym wysokość opłaty, jeżeli organ zakwestionuje dane wynikające z deklaracji złożonej przez Skarżącą. Ustalenia te nie mają jednak wpływu na prawidłowość samej uchwały.

Z wyżej opisanych powodów nie są zasadne zarzuty naruszenia prawa, które w swej konstrukcji opierają się na niewłaściwej implementacji art. 6j ust. 3f u.c.p.g. do wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeżeli intencją ustawodawcy, dla zastosowania art. 6j ust. 3f u.c.p.g., było zindywidualizowane zużycia wody dla poszczególnych gospodarstw domowych znajdujących się na nieruchomości, a nie odniesienie do całej nieruchomości powinno to zostać w sposób należyty wyrażone w treści przepisów. Należy raz jeszcze powtórzyć, że stanowiąc akt prawa miejscowego organ działa na podstawie i w granicach ustawy. Nie ma prawa ani obowiązku ustalanie jaki był rzeczywisty zamysł ustawodawcy.

Nie są usprawiedliwione pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej Spółdzielni.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 2 ust. 3a pkt 2 w zw. z art. 6j ust. 3f uc.p.g. należy zauważyć, że przepis art. 2 ust. 3a pkt 2 u.p.c.g. jest regulacją szczególną odnoszącą się do wspólnot mieszkaniowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w tym, aby kwestionować powołany wyżej przepis.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Podzielenie, i w konsekwencji powtórzenie przez Sąd I instancji części argumentacji organu zawartej w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w sytuacji, w której Sąd I instancji w sposób jasny i jednoznaczny wyraża swoje stanowisko co do tej argumentacji jak i zarzutów skargi nie stanowi naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów zawartych w pkt 1 i 3 skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich. Konstrukcja tych zarzutów opiera się zasadniczo na stwierdzeniu, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że zaskarżona uchwała nie respektuje wywodzonych z prawa unijnego zasad: nieproporcjonalnego obciążenia niektórych wytwórców odpadów komunalnych opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi i zasady zanieczyszczający płaci. W tym obszarze Rzecznik Praw Obywatelskich wskazała na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-254/08 Futura Immobiliare. W wyroku tym przyjęto, że: Artykuł 15 lit. a) dyrektywy 2006/12 w sprawie odpadów winien być interpretowany w ten sposób, że przepisy krajowe, które przewidują w celu finansowania usług gospodarki odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania podatek obliczany na podstawie oceny objętości odpadów potencjalnie wytwarzanych przez użytkowników tych usług, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście przez nich wytworzonych i przekazanych do punktu zbioru, nie są w świetle obowiązującego prawa wspólnotowego sprzeczne z tym przepisem. W istocie w sytuacji, w której posiadacze odpadów przekazują je do punktu zbierania odpadów, art. 15 lit. a) przewiduje, że zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" posiadacze odpadów ponoszą koszt ich unieszkodliwiania. Tymczasem częstokroć trudno jest, a bywa to nawet kosztowne, określić dokładną objętość odpadów miejskich przekazanych przez "posiadaczy". Stąd odwołanie do kryteriów opartych, z jednej strony, na zdolności wytwarzania odpadów przez ich posiadaczy, obliczanej w stosunku do powierzchni nieruchomości, którą zajmują i jej przeznaczenia, lub z drugiej strony, na rodzaju wytworzonych odpadów, może pozwolić na obliczenie kosztów unieszkodliwiania odpadów i ich podziału pomiędzy różnymi posiadaczami, ponieważ oba te parametry mogą bezpośrednio wpływać na kwotę przywołanych kosztów. Do sądu krajowego należy jednak dokonanie kontroli, na podstawie faktycznych i prawnych okoliczności sprawy przed nim zawisłej, czy podatek od unieszkodliwiania stałych odpadów miejskich nie prowadzi do obciążenia niektórych "posiadaczy" odpadów, w tym przypadku podmiotów świadczących usługi hotelarskie, kosztami oczywiście nieproporcjonalnymi w stosunku do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą wytwarzać. (por. pkt 44, 49-51, 56, 57; sentencja).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mając na uwadze przytoczone stanowisko TSUE należy stwierdzić, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie doszło do naruszenia wspomnianych wyżej zasad. Trzeba zauważyć, że realizacja wspomnianych wyżej zasad wywodzonych z art. 191 ust. 2 TFUE i art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE nastąpiła co do zasady poprzez określenie metod ustalania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przepis art. 6j ust. 3f u.c.p.g. pełni natomiast inną funkcję. Ma on zagwarantować, że wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie zostanie bezzasadnie zawyżona na skutek zużycia wody istotnie zwiększonego w związku z zaistnieniem zdarzeń przypadkowych, jednorazowych, nie związanych ze zwykłą, bieżącą konsumpcją wody. Przy czym ustawodawca nie zmienił jednak konstrukcji ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi opartej na metodzie wodnej. W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby sposób zaimplementowania art. 6j ust. 3f u.c.p.g. w zaskarżonej uchwale naruszał przytoczone wyżej regulacje prawa unijnego.

Odnośnie zarzutów sformułowanych w pkt 2 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie mogą one być przedmiotem analizy i oceny w granicach niniejszej sprawy. Raz jeszcze należy przypomnieć, że w sprawie rozpoznawanej pod sygnaturą akt III FSK 219/24 kontroli sądu administracyjnego poddany został wyrok III SA/Wa 633/23 i w konsekwencji uchwała Rady Miasta M. z 20 września 2022 r., nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości. W podstawie prawnej tej uchwały wskazane zostały przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 6n w zw. z art. 6m ust.3 u.c.p.g. Poza zakresem tej uchwały pozostaje kwestia sposobu ustalania ilości zużytej wody w przypadku braku wodomierza lub w przypadku nieruchomości dla których brak jest odpowiednich danych dotyczących ilości zużytej wody.

Odnośnie zarzutu sformułowanego w pkt 4 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie może on być przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Rada Miasta M. w § 1 uchwały z 16 listopada 2021 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek opłat postanowiła, że dla nieruchomości położonych na terenie Miasta M., na których zamieszkują mieszkańcy dokonuje się wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od ilości zużytej wody z danej nieruchomości. W § 2 ust. 2 pkt 2 określono, że dla nieruchomości opomiarowanych, dla których brak jest odpowiednich danych do ustalenia średniego miesięcznego zużycia wody na cele bytowe w poprzednim roku kalendarzowym z powodu rozpoczęcia użytkowania nieruchomości, nabycia nieruchomości lub okresowego użytkowania nieruchomości, podstawę do ustalenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w danym roku kalendarzowym stanowi zużycie wody obliczone jako iloczyn liczby osób zamieszkujących na nieruchomości oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody wynoszącej 3,5 m3 na 1 osobę zamieszkującą na nieruchomości, w pkt 3) dla nieruchomości nieopomiarowanych - podstawę do ustalenia miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w danym roku kalendarzowym stanowi zużycie wody obliczone jako iloczyn liczby osób zamieszkujących na nieruchomości oraz przeciętnej miesięcznej normy zużycia wody wynoszącej 3,5 m3 na 1 osobę zamieszkującą na nieruchomości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopiero skuteczne zakwestionowanie postanowień § 2 ust. 2 pkt 2 i 3 uchwały w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawek opłat uzasadniałoby podważenie adekwatnych w tym obszarze postanowień zawartych w uchwale w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne Rzecznika Praw Obywatelskich i Spółdzielni.

O kosztach postępowania kasacyjnego w odniesieniu do Spółdzielni orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od Rzecznika Praw Obywatelskich. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17, prokurator, który działając na prawach strony na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., zainicjował postępowanie sądowoadministracyjne lub zgłosił w nim udział w interesie ogólnym w celu ochrony praworządności, nie może zostać obciążony kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Dotyczy to również innych podmiotów uprawnionych do działania na podstawie art. 8 § 1 P.p.s.a., w tym także Rzecznika Praw Obywatelskich, na co wprost wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przytoczonej uchwały z 3 lipca 2017 r., sygn. akt I OPS 1/17.

Bogusław Woźniak Krzysztof Winiarski Sławomir Presnarowicz