I OSK 307/09 - Wyrok

Data orzeczenia	2009-10-02	
Data wpływu	2009-03-06	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Lech /przewodniczący/
Jacek Fronczyk /sprawozdawca/
Jolanta Rajewska	
Symbol z opisem	650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku	
Hasła tematyczne	Ubezpieczenie społeczne	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 839/08	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 39 poz 353; art. 83 ust. 1; Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Jolanta Rajewska del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 839/08 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r. o sygn. akt II SA/Wa 839/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. pełnomocnik D. G. - W. W. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie jej mocodawcy, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku strona podniosła, że wnioskodawca znajduje się w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej. W dniu [...] czerwca 2007 r. podczas prac polowych (pomagał bratu) uległ wypadkowi, na skutek którego stał się całkowicie niezdolny do pracy. Pozostaje w gospodarstwie domowym z konkubiną i niepełnosprawną małoletnią córką. Całkowity miesięczny dochód jego rodziny wynosi [...] zł, lecz środki te nie są wystarczające z uwagi na konieczność ponoszenia znacznych wydatków na leczenie i rehabilitację dwóch niepełnosprawnych osób w rodzinie. Wnioskodawca nie spełnia warunków do uzyskania świadczenia w trybie ustawowym, lecz brak wymaganego okresu ubezpieczenia został spowodowany podejmowaniem zatrudnienia u prywatnych pracodawców i trudnościami w uzyskaniu umowy o pracę.

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. odmówił przyznania D. G. wnioskowanego świadczenia. Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ podniósł, że na przestrzeni [...] lat życia zainteresowany udowodnił okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 6 lat, 4 miesiące i 6 dni. W dziesięcioleciu przypadającym przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składkowych nieskładkowych, wnioskodawca udowodnił tylko 1 rok, 6 miesięcy i 10 dni. Ponadto w latach 1992 - 1994 oraz 1996 - 2005 wymieniony nie wykonywał zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu społecznemu. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przez stronę przeszkód w kontynuowaniu ubezpieczenia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w ww. okresach nie orzeczono wobec wnioskodawcy całkowitej niezdolności do pracy. Nie zaistniały więc w powyżej wskazanych okresach obiektywne przeszkody do kontynuowania ubezpieczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik D. G. zwróciła się z prośbą o wnikliwe przeanalizowanie trudnej sytuacji, w jakiej znalazł się wnioskodawca i przyznanie mu w drodze wyjątku renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Następnie, na wezwanie organu, strona nadesłała pismo informujące, że w okresie od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] lutego 1989 r. oraz od dnia [...] lutego 1997 do dnia [...] lutego 1999 r. D. G. pomagał w gospodarstwie rolnym rodziców, lecz za ten okres nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Do pisma pełnomocnik wnioskodawcy załączyła zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy, potwierdzające okres rejestracji z prawem do zasiłku dla bezrobotnych oraz zaświadczenia odmawiające zatrudnienia D. G., wystawione przez pracodawców.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego, Prezes ZUS decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 83 powołanej ustawy, powinny być spełnione łącznie, a brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Z akt sprawy nie wynikały zaś szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Prezes ZUS podkreślił, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ustawy emerytalnej, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Okolicznością szczególną może być jedynie zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby. Z przebiegu ubezpieczenia wnioskodawcy wynika, że w okresach od dnia [...] grudnia 1992 r. do dnia [...] listopada 1994 r. oraz od dnia [...] czerwca 1996 r. do dnia [...] października 2005 r. nie podejmował on zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazywała ponadto, aby w ww. okresach wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, iż wówczas nie orzeczono w stosunku do wnioskodawcy całkowitej niezdolności do pracy z powodu choroby. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] października 2007 r. wymieniony został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy i samodzielnej egzystencji od dnia [...] czerwca 2007 r. Z dołączonych do akt administracyjnych zaświadczeń wynikało, iż średnio dwa razy w roku wnioskodawca podejmował próby znalezienia pracy, co nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia występującej w latach 1996 - 2005 ponad 9-letniej przerwy w zatrudnieniu. W związku z powyższym, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ustawy emerytalnej, nie można uznać, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które byłyby powodem niespełnienia przez wnioskodawcę warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Ponadto udokumentowany przez stronę okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 6 lat, 4 miesiące i 6 dni jest nieadekwatny do jego wieku, wynoszącego [...] lat. Dostrzegając trudną sytuację, w jakiej znajduje się wnioskodawca, organ wskazał, iż świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Powyższą decyzję D. G., reprezentowany przez W. W., uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona skarżąca ponownie powołała się na trudną sytuację rodzinną i finansową, w jakiej się znalazła. Odnosząc się do zaskarżonej decyzji, strona podniosła, że w okresach wskazanych przez organ skarżący starał się podjąć pracę i usilnie jej poszukiwał. Podniesiony zarzut, że średnio dwa razy w roku poszukiwał pracy jest nietrafny, albowiem prowadził on rozmowy w sprawie zatrudnienia w wielu zakładach pracy, lecz z uwagi na krótki okres czasu, jakim dysponował w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, nie był w stanie uzyskać większej ilości zaświadczeń.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2008 r. adwokat M. S. - ustanowiony w sprawie pełnomocnik skarżącego z urzędu - wniósł o uwzględnienie w całości skargi D. G. z uwagi na to, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 83 powołanej ustawy oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu pisma procesowego pełnomocnik, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, podniósł, iż brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji zarejestrowania w charakterze bezrobotnego można uznać za szczególną okoliczność, w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej. Skoro skarżący był osobą aktywnie poszukującą pracy w tym czasie, to należało uznać, iż brak wymaganego ustawowo okresu ubezpieczenia był spowodowany czynnikami od niego niezależnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że odpowiada ona prawu. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątki świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

WSA w Warszawie wyjaśnił, że jest to szczególna regulacja pozwalająca na uzyskanie świadczenia przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Świadczenia wyjątkowe finansowane są bezpośrednio z budżetu państwa, a nie z FUS. Ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, lecz pozostawia przyznanie świadczenia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Decyzja uznaniowa nie może być jednak dowolna, ograniczona jest bowiem następującymi przesłankami: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty wskutek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek oraz nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wszystkie te przesłanki muszą zachodzić łącznie, a niespełnienie choćby jednej z nich, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w przedmiotowym trybie.

Sąd zauważył, że skarżący po raz pierwszy podjął zatrudnienie w dniu [...] lutego 1989 r. i do czasu uzyskania orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, stwierdzającego powstanie całkowitej niezdolności do pracy i samodzielnej egzystencji, do dnia [...] czerwca 2007 r. udowodnił 6 lat, 4 miesiące i 6 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W okresie ostatnich 10 lat, poprzedzających powstanie całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat, skarżący udowodnił 1 rok, 6 miesięcy i 10 dni. Przerwy w zatrudnieniu występowały w latach 1992 - 1994 oraz 1996 - 2005. Zestawienie ostatniego ponad 9-letniego okresu pozostawania bez pracy z okresem zatrudnienia, jednoznacznie wskazuje, że okres ubezpieczenia skarżącego nie jest adekwatny do jego wieku [...] lat. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1173/05 (publik. Lex nr 194870) wyraził powszechnie akceptowany pogląd, że przy ustalaniu prawa do świadczenia w drodze wyjątku organ rentowy bierze pod uwagę łączny okres ubezpieczenia na przestrzeni całego życia pracownika. Okres ten powinien być adekwatny do jego wieku, a niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi wynikać ze szczególnych okoliczności.

W ocenie Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zasadnie stwierdził, że argumenty przedstawione przez stronę nie świadczą o ziszczeniu ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności". Całkowita niezdolność do pracy u skarżącego powstała nie na skutek stopniowo postępującej choroby, lecz zdarzenia nagłego - wypadku przy pracach polowych. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, aby skarżący w okresie poprzedzającym zaistnienie całkowitej niezdolności do pracy miał problemy zdrowotne, podejmował leczenie schorzeń w jakikolwiek sposób ograniczających mu podjęcie pracy zarobkowej. Jako osoba bez przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia zatrudnienia, bądź innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, będąc w wieku najbardziej preferowanym przez pracodawców, nie może być postrzegana jako osoba niemająca wpływu na kształtowanie własnego ubezpieczenia. Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż samo bezrobocie nie stanowi usprawiedliwienia dla braku okresu składkowego u ubezpieczonego. Nie są takimi okolicznościami ani brak ofert pracy dla bezrobotnych w danej miejscowości, ani też dłuższe przerwy w zatrudnieniu. Za usprawiedliwione - w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" - należy natomiast uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, np. koniecznością sprawowania opieki na dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępującą chorobą potwierdzoną orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wiekiem osoby bezrobotnej zbliżającym się do ustawowego wieku emerytalnego, itp. Dopiero w takiej sytuacji usprawiedliwione jest twierdzenie, że osoba ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku, na tle innych osób, młodszych, w pełni zdrowych, jest "nieatrakcyjna" na rynku pracy, co obiektywnie, a nie tylko teoretycznie eliminuje ją z grona osób mogących pracę pozyskać. Co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną, w rozumieniu art. 83 ust. ustawy emerytalnej, jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą w zaawansowanym wieku i mającą ponadto problemy zdrowotne (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 840/06, publik. Lex nr 306969). Analogiczne stanowisko można odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo w wyroku z dnia 12 września 2006 r. o sygn. akt I OSK 686/06 (publik. Lex nr 321173) Sąd stwierdził, iż w warunkach poważnego bezrobocia w kraju, znaczna liczba osób nieposiadających stałego zatrudnienia, przy przyjęciu koncepcji zaprezentowanej w skardze kasacyjnej - za każdy okres pozostawania bez zatrudnienia i związanego z nim opłacania składek - mogłaby w trybie art. 83 ustawy 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych domagać się przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Przyjęcie takiego punktu widzenia musiałoby prowadzić do zupełnie niemożliwego do akceptacji poglądu, iż tysiące ludzi w wieku zbliżonym do skarżącego w okresie, gdy nie pozostawał on w zatrudnieniu, może otrzymać świadczenie przyznane w szczególnym trybie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - bowiem znajdują się bez środków do życia. W takiej sytuacji tryb wyjątkowy stałby się trybem powszechnym w zakresie przyznawania świadczeń.

Dodatkowo Sąd podniósł, że przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy nie jest sama trudna sytuacja materialna. Świadczenie to nie ma charakteru socjalnego i nie może być oderwane od wysokości opłacanych przez ubezpieczonego składek. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia.

Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił, orzekając także o przyznaniu adwokatowi z urzędu wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej w oparciu o art. 250 ww. ustawy w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył pełnomocnik D. G., wnosząc o jego uchylenie w zakresie części merytorycznej i uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ewentualnie o uchylenie wyroku w zakresie części merytorycznej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu.

Opierając skargę kasacyjną na podstawie z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonemu wyrokowi zarzucił rażące naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, co skutkowało odmową przyznania skarżącemu renty w trybie wyjątkowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator wskazał, że skarżący nie spełnia ustawowych warunków do otrzymania prawa do renty w trybie zwykłym, jakim jest odpowiedni okres składkowy i nieskładkowy, który w jego przypadku wynosi 6 lat, 4 miesiące i 6 dni. Nie może jednak ulegać wątpliwości, iż brak wypełnienia warunków do uzyskania renty w trybie zwykłym jest usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Powołując się na orzecznictwo w tym zakresie, autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że skarżący nie wypracował okresu ubezpieczenia z powodu trudności w znalezieniu zatrudnienia. Okoliczność ta była w jego przypadku niewątpliwie zewnętrzna, obiektywna i niezależna od jego woli. Skarżący mimo licznych wysiłków nie znalazł pracy. Był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy od stycznia do kwietnia 1990 r., od sierpnia 1991 r. do sierpnia 1993 r., od listopada 1994 r. do marca 1995 r., od lipca 1996 r. do lutego 1997 r., od lutego 1999 r. do marca 2003 r., od lutego 2004 r. do października 2005 r. i od października 2006 r. do sierpnia 2007 r. Ponadto posiada 7 zaświadczeń od 7 różnych firm o próbie podjęcia pracy (w aktach sprawy), co jest przejawem starań i determinacji skarżącego. Nie może zatem ulegać wątpliwości, iż brak wymaganego okresu składkowego i nieskładkowego wynika wyłącznie z okoliczności całkowicie niezależnych od niego. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01), zgodnie z którym "brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". Sąd stwierdził, że uznanie rejestracji w urzędzie pracy jest okolicznością szczególną, jeżeli przemawia za tym całokształt okoliczności faktycznych, które zawsze należy rozstrzygać indywidualnie na gruncie konkretnej sprawy. Dlatego należy wziąć pod uwagę zewnętrzne trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie w regionie, w którym mieszka i mieszkał skarżący. D. G. żyje we wsi A. (powiat [...]) w województwie lubelskim. W tym wschodnim rejonie Polski stopa bezrobocia jest wyższa, niż w innych częściach kraju. Dodatkowo okresy braku pracy skarżącego wiążą się z problemem wysokiego bezrobocia w skali całego kraju w połowie lat 90. oraz po roku 2000. Okoliczności tych nie uwzględnił Sąd Wojewódzki. Jak też wiadomo, młody wiek i dobry stan zdrowia nie są przesłankami gwarantującymi znalezienie pracy, gdy jej nie ma. Trudna sytuacja na rynku pracy, w jakiej znalazł się skarżący, była okolicznością obiektywną i niezależną od jego woli, która udaremniła wysiłki podejmowane w celu znalezienia pracy, a zatem stanowi w niniejszej sprawie o istnieniu szczególnych okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem powołany w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest trafny.

Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Powyższy przepis umożliwia zatem przyznanie odpowiedniego świadczenia decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pod warunkiem jednak, że istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Tej właśnie okoliczności w sprawie dotyczył spór. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi bowiem, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które udaremniły skarżącemu możliwość uzyskania świadczenia rentowego w zwykłym trybie.

Istotną kwestią jest, czy to, że D. G. nie nabył uprawnień ze względu na zbyt krótki staż ubezpieczeniowy, a zwłaszcza długie przerwy w zatrudnieniu (w rozpatrywanym okresie ostatnich dziesięciu lat przepracował zaledwie 1 rok, 6 miesięcy i 10 dni), będąc przy tym zarejestrowanym jako bezrobotny, powinno być traktowane jako szczególnie uzasadniona okoliczność, usprawiedliwiająca brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne.

Z brzmienia art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej wynika, iż jest to przepis na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w niniejszej sprawie uznał, że nie zachodzą wymagane ustawą szczególnie uzasadnione okoliczności (które, co nie może budzić wątpliwości, muszą należeć do wyjątkowych, a nie tylko w zwykły sposób usprawiedliwiających brak możliwości nabycia uprawnień w wyniku spełnienia warunku posiadania wymaganych okresów opłacania składek), stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, że nie można decyzji tego organu zarzucić dowolności rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym istotnie wskazuje się, iż pozostawanie bezrobotnym może być brane pod uwagę w aspekcie spełnienia przesłanki z art. 83 ust. 1 ww. ustawy, na co powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Fakt ten nie przesądza jeszcze, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego.

Nie jest w niniejszej sprawie sporne, że skarżący był wprawdzie zarejestrowany jako bezrobotny, jednakże ani we wniosku, ani w toku postępowania administracyjnego nie zostało wykazane, że rzeczywiście dochował należytej staranności, aby być objętym ubezpieczeniem społecznym. Zamieszkiwanie w małej miejscowości, nawet w obliczu dużego bezrobocia w regionie, nie świadczy wcale, że przerwy w ubezpieczeniu społecznym skarżącego pojawiły się ze względu na niemożność podjęcia pracy. Skarżący, biorąc pod uwagę jego młody wiek, mógł przecież poszukiwać pracy w innych miejscowościach na terenie Polski, a także za granicą, czego jednak nie uczynił. Na dowód tego, że będąc bezrobotnym poszukiwał pracy, przedstawił organowi do oceny zaświadczenia pochodzące od pracodawców, u których ubiegał się o zatrudnienie z negatywnym skutkiem. Zaświadczenia te wskazują jednak, że skarżący tylko średnio dwa razy w roku poszukiwał pracy. To z pewnością za mało, by przyjąć, że skarżący dołożył należytej staranności w poszukiwaniu pracy, a w obliczu przerw w odprowadzaniu składek na ubezpieczenie społeczne, w tym trwającej ponad 9 lat, nie pozwala uznać, że jego aktywność w tym zakresie kształtuje przesłankę "szczególnych okoliczności", a więc okoliczności absolutnie niezależnych od woli.

Trudności w znalezieniu pracy, spowodowane dużym bezrobociem w regionie, nie świadczą jeszcze, że pracy tej w kwestionowanych okresach w ogóle nie można było uzyskać. Czym innym bowiem jest trudność w znalezieniu pracy, a czym innym niemożność jej uzyskania lub niemożność jej podjęcia. Brak pracy w dotychczasowym miejscu zamieszkania skłania osoby zainteresowane nią do poszukiwania zatrudnienia także w innych częściach kraju lub za granicą, zwłaszcza po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej. Migracje zarobkowe stają się codziennością dla setek tysięcy obywateli, którzy pokonują wiele kilometrów do miejsca pracy, a czynią to dla uzyskania środków utrzymania i ubezpieczenia społecznego.

Sąd I instancji w pełni zasadnie wywiódł, że samo bezrobocie nie stanowi usprawiedliwienia dla braku okresu składkowego u ubezpieczonego. Za usprawiedliwione - w świetle przesłanki "szczególnych okoliczności" - należy natomiast uznać bezrobocie występujące w powiązaniu z innymi zdarzeniami, np. koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym, bądź obłożnie chorym członkiem rodziny, postępującą chorobą potwierdzoną orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wiekiem osoby bezrobotnej zbliżającym się do ustawowego wieku emerytalnego, itp. WSA w Warszawie właściwie przywołał orzeczenia sądów administracyjnych, które potwierdzają słuszność jego stanowiska.

Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje na to, iż prawidłowe jest uznanie, że nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne (wyjątkowe). Z pewnością do tych okoliczności nie można zaliczyć trudności w znalezieniu pracy lub złej sytuacji majątkowej rodziny wnioskodawcy. Jak to słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniosek nie dotyczy bowiem świadczenia z pomocy społecznej.

Należy także wyjaśnić stronie skarżącej, że właściwym do przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, świadczonej z urzędu, jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (art. 209, art. 210, art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2007 r. o sygn. akt I GSK 144/07, Lex nr 365811).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.