Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) Sędzia del. WSA Karolina Kisielewicz-Sierakowska Protokolant starszy asystent sędziego Jolanta Dominiak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Naczelnej Rady Lekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt VIII SA/Wa 781/22 w sprawie ze skargi I. P. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków oraz wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Naczelnej Rady Lekarskiej na rzecz I. P. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 23 listopada 2022 r., sygn. akt VIII SA/Wa 781/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P.(dalej: skarżąca) na uchwałę Prezydium Naczelnej Rada Lekarskiej z 22 lipca 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza, wpisania na listę członków oraz wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, uchylił zaskarżoną uchwałę, a także orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

I. P. (dalej: wnioskodawczyni, strona, skarżąca), obywatelka Ukrainy, wnioskiem z 18 listopada 2021 r. wystąpiła do Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie (dalej: ORL, organ I instancji) o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie decyzji Ministra Zdrowia nr [...] z 9 listopada 2021 r., a w związku z tym również o wpisanie na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie i wpis do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz wydanie dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza". Do wniosku załączone zostały następujące dokumenty: ww. decyzja Ministra Zdrowia, dyplom specjalisty z Donieckiego Państwowego Uniwersytetu Medycznego im. M. Gorkiego HK nr [...] wraz z tłumaczeniem przysięgłym, certyfikat nr 0039 specjalizacja położnictwo i ginekologia, certyfikat nr 1617c specjalizacja położnictwo i ginekologia, zaświadczenie nr [...] specjalizacja położnictwo i ginekologia, orzeczenie o stanie zdrowia nr [...] z 17 września 2021 r., zaświadczenie o niekaralności wg. stanu na 29 września 2021 r., wydane przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Ukrainy, zaświadczenie podmiotu leczniczego - SPZOZ w Kozienicach zawierające deklarację zatrudnienia, zaświadczenie o kursie z języka polskiego wydane przez Center of Europian Integration "Studia Poland", suplement do dyplomu nr [...], zaświadczenie archiwalne nr [...] z 20 sierpnia 2021 r. - plan dydaktyczny przygotowania lekarzy stażystów, legitymacja nr 23 położnik ginekolog kategoria pierwsza, tabela wyników nauczania. Dokumenty sporządzone w języku innym niż polski zostały przedstawione przez wnioskodawczynię wraz z tłumaczeniem przysięgłym.

Zespół ds. weryfikacji znajomości języka polskiego stwierdził, że strona nie posiada wystarczającej znajomości języka polskiego w stopniu umożliwiającym wykonywanie zawodu lekarza.

Okręgowa Rada Lekarska w Warszawie uchwałą z 25 maja 2022 r., działając na podstawie art. 7 ust. 13 w związku z art. 7 ust. 9 i ust. 10 oraz art. 5 ust. 1 i art. 57 ustawy z 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2021 r. poz. 790 t.j., dalej: ustawa o zawodach lekarza) w związku z art. 25 pkt 4 w związku z art. 5 pkt 3b oraz art. 6 ust. 1, art. 25 pkt 12 ustawy o izbach lekarskich, uchwały nr [...] Naczelnej Rady Lekarskiej z 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów ze zm., § 28b Regulaminu szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty, wpisywania na listę członków okręgowej izby lekarskiej i wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, prowadzenia okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów i Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do ww. uchwały nr 1/17/VII Naczelnej Rady Lekarskiej z 13 stycznia 2017 r., uchwały nr 73/R-VIII/21 Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z 7 lipca 2021 r. w sprawie powołania Zespołu ds. weryfikacji znajomości języka polskiego w postępowaniach dotyczących przyznawania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza/lekarza dentysty, lekarzowi/lekarzowi dentyście, który uzyskał kwalifikacje zawodowe poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej w związku z Zaleceniami Komisji (UE) 2022/554 z 5 kwietnia 2022 r. w sprawie uznawania kwalifikacji osób uciekających z Ukrainy przed rosyjską inwazją, odmówiła:

- przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na podstawie i warunkach wynikających z decyzji Ministra Zdrowia nr 902/2021/L z 9 listopada 2021 r.,

- wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie,

- wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie,

- wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza".

Zaskarżoną uchwałą z 22 lipca 2022 r. Prezydium Naczelnej Rady Lekarskiej uchylił uchwałę nr 76/R-IX/2022 Okręgowej Rady Lekarskiej w Warszawie z 25 maja 2022 r. w sprawie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza Pani I. P., odmowy wpisania na listę członków Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie oraz odmowy wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów Okręgowej Izby Lekarskiej w Warszawie a także odmowy wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza" i umorzył się postępowanie I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Minister Zdrowia decyzją z 9 listopada 2021 r., nr [...], udzielił stronie zgody na wykonywanie zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 przez okres 5 lat od dnia wydania dokumentu "Prawo wykonywania zawodu lekarza", o którym mowa w art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza z zastrzeżeniem, że przez ww. okres zatrudnienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywać będzie zawód pod nadzorem lekarza posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty.

Organ odwoławczy wskazał, że w związku ze zniesieniem od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, a co za tym idzie w związku z brakiem możliwości wykonania decyzji Ministra Zdrowia, zawierającej zgodę na wykonywanie zawodu lekarza na podstawie art. 7 ust. 9 i ust. 10 ustawy o zawodach lekarza, postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjnym w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę uwzględnił.

W ocenie WSA rozstrzygnięcie organu odwoławczego narusza art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy z jednej strony uznał bowiem, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, która skutkuje uchyleniem uchwały ORL i umorzeniem postępowania pierwszej instancji, a z drugiej strony w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazał również powody, dla których stwierdził brak zasadności wniesionego przez skarżącą odwołania od uchwały organu I instancji, a więc wkroczył w meritum sprawy. Tym samym stanowisko organu odwoławczego jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem oceniając zarzuty odwołania pod kątem merytorycznym, powinien zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, albo też stosownie do § 1 pkt 2 tego przepisu uchylić w całości lub w części to rozstrzygnięcie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy określony w art. 138 k.p.a. ma charakter zamknięty, a każda z podstaw prawnych odnosi się do innych stanów faktyczno-prawnych.

W ocenie Sądu I instancji Prezydium NRL nie uzasadniło w wyczerpujący i przekonujący sposób, dlaczego wydanie uchwały w niniejszej sprawie uznaje za bezprzedmiotowe, jeśli w uzasadnieniu rozstrzygnięcia formalnego zawarł argumenty merytoryczne, przemawiające za niezasadnością zarzutów skarżącej, w przypadku gdyby nawet nie zniesiono od 1 kwietnia 2022 r. wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Zaskarżona uchwała stwierdza również, że brak jest uchybień organu I instancji w decyzji wydanej 25 maja 2022 r. (tj. po dacie zniesienia covidowych placówek medycznych), a jednocześnie uznaje, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, bo aktualnie nie wyodrębnia się placówek covidowych. Ta wewnętrzna sprzeczność w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały powoduje, że organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania).

Organ odwoławczy, nie wydając rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ale de facto częściowo odnosząc się przy tym merytorycznie do zarzutów skarżącej, zawartych w odwołaniu, w szczególności w zakresie konieczności znajomości przez lekarza języka polskiego, i w konsekwencji uznając je za niezasadne, zdaniem Sądu, orzekł na niekorzyść strony. Tym samym naruszył przepis art. 139 k.p.a. WSA uznał, że sam fakt orzekania przez organ odwoławczy po 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie merytorycznie i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 k.p.a., a nie formalne o umorzeniu postępowania pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która w tym przypadku nie zachodzi. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przepisy ustawy o zawodach lekarza przewidują sytuacje dotyczące wykonywania zawodu lekarza poza covidowym podmiotem leczniczym (zob. również art. 7 ust. 16 i ust. 16a tej ustawy). Nie można więc mówić, że w sprawie brak jest przedmiotu postępowania, a zniesienie wyodrębniania covidowych podmiotów leczniczych skutkuje wydaniem wobec skarżącej orzeczenia formalnego (umorzenia postępowania).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:

a) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 9, 10 i 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit.c) p.p.s.a, polegającą na przyjęciu, iż po dniu 1 kwietnia 2022 r. kiedy zniesiono wyodrębnienie podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID -19, powinno się nadal rozpatrywać wnioski o wydanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza na dotychczasowych zasadach, podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 7 ust. 9,10 i 12 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty wynika, że osoba, która dopiero po raz pierwszy ubiega się o warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza może mieć przyznane to prawo tylko w zakresie dotyczącym wykonywania zawodu w podmiotach leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID -19, które nie istnieją;

b) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i lekarza w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit.c) p.p.s.a. Przepis art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty przesądza, że właściwa rada lekarska przyznaje warunkowe prawo wykonywania zawodu na podstawie decyzji Ministra, zatem podstawą do wydania prawa wykonywania zawodu jest decyzja Ministra Zdrowia i określony w niej zakres nadanego uprawnienia do wykonywania zawodu lekarza. Skoro decyzja Ministra Zdrowia upoważniła panią I. P. do wykonywania zawodu lekarza w podmiocie leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, to w świetle art. 7 ust. 13 ustawy i wobec braku wyodrębnienia takich podmiotów postępowanie o przyznanie prawa wykonywania zawodu na warunkach określonych w decyzji Ministra Zdrowia jest bezprzedmiotowe.

c) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 16a i ust. 16b ustawy o zawodach lekarza i lekarza w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit.c) p.p.s.a, i przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że przepisy te przewidują możliwość wykonywania zawodu lekarza poza podmiotem przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, gdy tymczasem przepisy te dotyczą wyłącznie lekarzy, którzy uprzednio uzyskali warunkowe prawo wykonywania zawodu, a nie lekarzy, którzy dopiero po raz pierwszy ubiegają się u przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu.

d) prawa materialnego przez niezastosowanie w sprawie art. 7 ust. 12a i 12b ustawy o zawodach lekarza i lekarza w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit.c) p.p.s.a, z których to przepisów wynika zasada, że w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 Minister Zdrowia nie może udzielać dalszych zgód na wykonywanie zawodu lekarza w trybie art. 7 ust. 9 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 7 ust. 12b, który to przepis upoważnia Ministra Zdrowia do wydania zgody na wykonywanie zawodu lekarza na podstawie wniosków złożonych i nierozpatrzonych przez Ministra Zdrowia przed dniem zniesienia wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wydając zaskarżony wyrok, nie dostrzegł, że ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie zawiera podobnej normy prawnej zezwalającej na rozpatrywanie przez organy izb lekarskich wniosków o przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza złożonych i nierozpatrzonych przed zniesieniem placówek przeznaczonych do leczenia pacjentów chorych na COVID-19.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

a) przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku żart. 105 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że w tej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, a w związku z tym, że Skarżący jako organ odwoławczy winien wydać w sprawie merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub pkt 2 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że Skarżący nie uzasadnił w sposób przekonywujący bezprzedmiotowości postępowania i sam miał wątpliwości co do istnienia bezprzedmiotowości, skoro użył w uzasadnieniu uchwały zawierającej rozstrzygniecie formalne argumentów merytorycznych, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uwzględnieniem skargi przez WSA, podczas gdy skarga winna być oddalona,

c) przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że Skarżący powinien utrzymać w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji lub uchylić w całości lub w części to rozstrzygnięcie i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, a nie wydając rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie, a de facto odnosząc się przy tym merytorycznie do zarzutów zawartych w odwołaniu i uznając je za niezasadne orzekł na niekorzyść strony, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjna skarżąca wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie, a także o zwrot kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarg kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu.

Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia oparte na art. 174 p.p.s.a. determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Granice skargi są więc wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 26 września 2000 r., sygn. akt IV CKN 1518/2000, OSNC 2001/3, poz. 39 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36, wyrok NSA z 12.09.2019 r., II GSK 634/19, LEX nr 2739689).

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, wyrok NSA z 3.12.2024 r., II GSK 1000/24, LEX nr 3788107).

W niniejszej sprawie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego są jednak ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie. Wykładnia bowiem przepisów prawa materialnego determinuje, czy dopuszczalne było umorzenie postępowania przez organ.

Na wstępie, z uwagi na podnoszone zarzuty, należy zauważyć, że art. 7 ustawy o zawodach lekarza dotyczy prawa wykonywania zawodu przyznawane cudzoziemcom. Przepis ten uległ daleko idącym zmianą na podstawie ustawy z 27 listopada 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zapewnienia w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii kadr medycznych (Dz. U. poz. 2401 z późn. zm.). Mianowicie dodano do niego jednostki redakcyjne od ust. 9 do 22, których celem było umożliwienie, na uproszczonych zasadach, pracy w Polsce personelowi medycznemu pochodzącemu z tzw. państw trzecich, czyli spoza terytorium Unii Europejskiej. Stąd przewidziano, że w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii osobie, która uzyskała kwalifikacje lekarza lub lekarza dentysty poza terytorium państw członkowskich Unii Europejskiej, można udzielić zgody na wykonywanie zawodu lekarza albo zgody na wykonywanie zawodu lekarza dentysty oraz przyznać warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty, jeżeli osoba ta spełnia warunki, o których mowa w ust. 2a pkt 3-5 i 7 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie z ust. 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza w przypadku posiadania przez osobę, o której mowa w ust. 9 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, dyplomu potwierdzającego uzyskanie tytułu specjalisty, o którym mowa w ust. 2a pkt 8 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, osoba ta może uzyskać zgodę na samodzielne wykonywanie zawodu, z zastrzeżeniem ust. 14 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. W przypadku niespełniania warunku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, osoba, o której mowa w ust. 9 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, może uzyskać zgodę na wykonywanie zawodu pod nadzorem lekarza albo lekarza dentysty posiadającego specjalizację II stopnia lub tytuł specjalisty. Dalej ust. 12 wskazanego artykułu stanowił, że od osoby, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, nie jest wymagane zalegalizowanie dyplomów lub duplikatów oraz posiadanie apostille dyplomów lub ich duplikatów, o których mowa w ust. 2a pkt 7 i 8 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Wskazanej powyżej zgody na wykonywanie zawodu udzielał minister właściwy do spraw zdrowia, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Decyzji tej nadawano rygor natychmiastowej wykonalności. Z kolei na podstawie decyzji, o której mowa w ust. 12 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, okręgowa rada lekarska przyznawała jej adresatowi warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza albo warunkowe prawo wykonywania zawodu lekarza dentysty.

Ustawą z 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 830) dodano ust. 12a i 12b do art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie więc z powołanym ust. 12a zgody, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, nie udziela się w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 12b art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Natomiast treść ust. 12b art. 7 ustawy o zawodach lekarza przewiduje, że w przypadku wniosków o wydanie zgody, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, złożonych i nierozpatrzonych przed dniem zniesienia wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, minister właściwy do spraw zdrowia może wydać zgodę, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, łącznie ze zgodą na wykonywanie zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Przepisy ust. 16 art. 7 ustawy o zawodach lekarza stosuje się odpowiednio. Dodano również ust. 16a i 16b do art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Zgodnie z powołanymi przepisami (ust. 16a) lekarz lub lekarz dentysta, posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, może w ramach wykonywania zawodu lekarza lub lekarza dentysty udzielać świadczeń zdrowotnych w podmiotach leczniczych udzielających świadczeń osobom, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest uznawany za legalny na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa. Wykonywanie zawodu w podmiotach leczniczych udzielających świadczeń ofiarom konfliktu zbrojnego na Ukrainie nie wymaga zgody, o której mowa w ust. 16 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Lekarz lub lekarz dentysta zgłasza ministrowi właściwemu do spraw zdrowia, w jakim podmiocie leczniczym i na jaki okres został zatrudniony, w terminie 7 dni od dnia rozpoczęcia udzielania świadczeń zdrowotnych w tym podmiocie. Brak dokonania zgłoszenia może stanowić podstawę do cofnięcia zgody, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza. Cofnięcie zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej. Dalej w ust. 16b art. 7 ustawy o zawodach lekarza stwierdzono, że lekarz lub lekarz dentysta, posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody, o której mowa w ust. 16 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, w przypadku:

1) zniesienia stanu zagrożenia epidemicznego oraz zniesienia stanu epidemii lub

2) braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19.

W uzasadnieniu projektu powołanej ustawy z 8 kwietnia 2022 r. wskazano, że celem zaproponowanej zmiany jest umożliwienie lekarzom i lekarzom dentystom posiadającym warunkowe prawo wykonywania zawodu udzielania świadczeń zdrowotnych również poza podmiotami przeznaczonymi do leczenia COVID-19 w związku z planowanym zniesieniem wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 oraz poprawą sytuacji epidemicznej w kraju.

Należy przy tym zauważyć, że 1 kwietnia 2022 r. zostało zniesione wyodrębnienie podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Właśnie to zdarzenie było, zdaniem skarżącego organu, przyczyną umorzenia postępowania w przedmiocie odmowy przyznania warunkowego prawa wykonywania zawodu lekarza.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, że problematyka ta była już przedmiotem rozważań i oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 16.05.2024 r., II GSK 139/24, LEX nr 3728698, wyrok NSA z 17.05.2024 r., II GSK 2220/23, LEX nr 3737461). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela wyrażone w nich oceny i przyjmuje je za własne.

Stąd nieuzasadnione było przyjęcie przez organ odwoławczy bezprzedmiotowości postępowania i jego umorzenie.

Trafnie zwraca się uwagę w judykaturze i doktrynie, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje wówczas, gdy brak jest przedmiotu tego postępowania – tj. sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a więc wtedy, gdy dana sprawa, bądź od początku nie miała charakteru sprawy administracyjnej, bądź utraciła taki charakter w toku procedowania. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie, prawnie nie istnieje. Taki stan rzeczy zaistnieje, gdy nastąpi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowuje, że przestanie istnieć relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy, w postaci wydania decyzji administracyjnej. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sprawie nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA z 9 listopada 2023 r., sygn. akt I OSK 1640/22, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę, że w art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza nie wskazano, że przyznanie warunkowego prawa wykonywania zawodu następuje do konkretnego podmiotu leczniczego. Dopiero w ust. 15 art. 78 ustawy o zawodach lekarza ustawodawca precyzuje, że lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, nie może na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywać zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Zasada ta doznaje jednak odstępstwa, gdyż Minister Zdrowia może – na podstawie ust. 16 art. 7 ustawy o zawodach lekarza – udzielić zgody na wykonywanie zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19.

Istotna dla kontrolowanej sprawy jest również wprowadzona z dniem 24 lutego 2022 r. wspominana już wyżej zmiana ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty, którą dodano do art. 7 ust. 12a ustawy o zawodach lekarza. Regulacja ta przewiduje, że w sytuacji, gdy wniosek o wydanie zgody został złożony i nie był rozpatrzony przed dniem zniesienia wyodrębniania podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, minister właściwy do spraw zdrowia może wydać zgodę, o której mowa w ust. 9 i 10 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, łącznie ze zgodą na wykonywanie zawodu poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Natomiast brak jest analogicznego rozwiązania w odniesieniu do kompetencji samorządu lekarskiego przewidzianej w ust. 13 art. 7 ustawy o zawodach lekarza, co pozwala na przyjęcie założenia, że w sytuacji gdy do zniesienia dochodzi na drugim etapie postępowania, decydująca w tym zakresie jest decyzja Ministra Zdrowia.

Trafnie więc zwrócono uwagę w judykaturze, że wskazana dwuetapowa procedura pozwala na przyjęcie, że kompetencja okręgowej rady lekarskiej, polegająca na przyznaniu warunkowego prawa wykonywania zawodu, jest traktowana przez ustawodawcę wąsko i nie obejmuje swym zakresem oceny innych przesłanek niż te wynikające z art. 7 ust. 13 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Każdy z wymienionych podmiotów realizuje swój zakres władztwa administracyjnego na każdym ze wskazanych etapów postępowania, przy czym zniesienie podmiotów covidowych w trakcie trwania procedury ma znaczenie jedynie wówczas, gdy lekarz nie uzyskał zgody ministra właściwego do spraw zdrowia na wykonywanie zawodu.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji słusznie przyjął, że lekarz, który uzyskał zgodę Ministra Zdrowia na wykonywanie zawodu przed zniesieniem podmiotów covidowych, może oczekiwać rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie warunkowego prawa wykonywania zawodu przez okręgową radę lekarską bez względu na zniesienie tego rodzaju podmiotów. Ustawodawca przewidział zresztą – także w dodanym do art. 7 ust. 16b pkt 2 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty – sytuację, w której lekarz posiadający warunkowe prawo wykonywania zawodu, o którym mowa w ust. 13, może wykonywać zawód poza podmiotem leczniczym przeznaczonym do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 bez zgody, o której mowa w ust. 16, w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w powołanym przepisie mowa jest jedynie o lekarzach posiadających warunkowe prawo wykonywania zawodu, nie zaś o lekarzach, którzy już wykonywali zawód w podmiocie covidowym.

Dodatkowo należy podkreślić, że w dodanym do art. 7 ust. 12a ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. ustawodawca jedynie przewidział, że zgody, o której mowa w ust. 9 i 10, nie udziela się w przypadku braku wyodrębnienia podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19, z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w ust. 12b. Stąd po zniesieniu podmiotów leczniczych przeznaczonych do udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom chorym na COVID-19 minister właściwy do spraw zdrowia nie może już wydać decyzji pozytywnej na podstawie art. 7 ust. 9 i 10 ustawy o zawodach lekarza, ale jednocześnie nie zostało przewidziane w ramach wskazanej nowelizacji, że Okręgowa rada lekarska nie przyznaje już warunkowego prawa wykonywania zawodu w stosunku do osób, które taką decyzję zdążyły uzyskać przed wprowadzoną zmianą. Stąd w stosunku do osób, wobec których Minister wydał już pozytywną decyzję na podstawie art. 7 ust. 9 lub 10 ustawy o zawodach lekarza, konieczne jest dalsze procedowanie w ramach wspomnianego II etapu procedury.

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że sam fakt orzekania przez organ odwoławczy po 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe.

W świetle powyższych rozważań stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie ma umocowania prawnego, bowiem sam fakt orzekania przez organ po dniu 1 kwietnia 2022 r. nie może skutkować tym, że postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć. Organ odwoławczy winien był więc rozpoznać odwołanie merytorycznie i wydać w tym zakresie stosowne rozstrzygnięcie co do istoty, o którym mowa w art. 138 § 1 k.p.a., a nie formalne o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, która w tym przypadku nie zachodzi. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw nie tylko zarzuty naruszenia art. 105 k.p.a., ale także zarzuty naruszenia art. 7 ust. 9, ust. 10, ust. 12, ust. 12a i 12b, ust. 13, ust. 16a i 16b ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a.

Nie mógł zostać uwzględniony także podniesiony w punkcie 2b petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

W ocenie NSA trafnie zauważył Sąd I instancji, że argumentacja organu zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jest niekonsekwentna. Z jednej strony organ powołał się bowiem na bezprzedmiotowość postępowania stanowiącą, jego zdaniem, podstawę do umorzenia postępowania, z drugiej zaś analizował i oceniał w uzasadnieniu merytoryczne argumenty świadczące, jego zdaniem, o brakach wniosku, które uniemożliwiały przyznanie stronie uprawnienia. Zasadnie tak skonstruowane uzasadnienie Sąd I instancji uznał za naruszające wymogi procesowe. Uzasadnienie decyzji jest elementem formalnym decyzji. Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. np. wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, Nr 1, poz. 51; wyrok NSA z 6 stycznia 1994 r., SA/Wr 806/93, Prok. i Pr. 1995, Nr 2, poz. 57). Jeśli zatem, tak jak w tej sprawie, rozstrzygnięcie zawarte w sentencji ostatecznego rozstrzygnięcia organu jest różne od motywów zawartych w uzasadnieniu, to taka decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Co więcej, należy zauważyć, że merytoryczne odniesienie się organu w zaskarżonej uchwale do odwołania skarżącej znajduje się na stronach od 6 do 17 zaskarżonej uchwały, a samo uzasadnienia umorzenia postępowania zostało uzasadnione na stronach od 4 do 5 zaskarżonej uchwały. Rację miał zatem Sąd I instancji kwestionując zgodność z prawem tak sporządzonego uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a argumentacja podniesiona w skardze kasacyjnej skutecznie tego poglądu nie podważyła.

Nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania zarzut podniesiony w punkcie 2c petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 k.p.a., w którym w istocie organ zarzucił Sądowi I instancji, że ten niesłusznie przyjął, iż organ w zaskarżonej uchwale orzekł na niekorzyść strony. Organ formułując zarzuty w skardze kasacyjnej nie wskazał jako naruszonego art. 139 k.p.a., a więc przepisu, na podstawie którego Sąd I instancji uznał, że organ rozstrzygnął sprawę na niekorzyść strony. Ponadto uzasadnienie tego zarzutu zostało sformułowane w jedynym zdaniu, na końcu skargi kasacyjnej (s. 8), co nie jest wystarczające do konwalidowania braku poprawnego sformułowania zarzutu w skardze kasacyjnego.

Mając powyższe na uwadze, skoro wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej były niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 215).