II OSK 835/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-12-14	
Data wpływu	2021-04-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jan Szuma
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Gd 24/20	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 24/20 w sprawie ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 28 października 2019 r. nr SKO Gd/2771/19 w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr RAA.6730.2.4.2019.ES-1016/21; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz Z. G. kwotę 1227 (jeden tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 24/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, dalej także: "SKO", "Kolegium", z dnia 28 października 2019 r., nr SKO Gd/2771/19, w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Najpierw odnotować można, że w odniesieniu do terenu inwestycji toczyło się wcześniej postępowania o ustalenie warunków zabudowy, z wniosku innego inwestora.

Decyzją z dnia 18 września 2017 r., sygn. akt SKO Gd/3266/17, SKO po rozpoznaniu odwołania skarżącego uchyliło decyzję Prezydenta Miasta G., dalej także: "Prezydent" lub "organ pierwszej instancji", z dnia 28 czerwca 2017 r., nr RAA.6730.140.2017.ES-1016/21, w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...] , obręb [...] , położonych przy ul. R. [...] w G., dla inwestycji polegającej na rozbiórce zabudowy istniejącej i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną.

Następnie organ I instancji, decyzją z dnia 5 grudnia 2017 r., nr RAA.6730.140.2017.ES-1016/21, odmówił ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...] obręb [...] , położonych przy ul. R. [...] w G. dla inwestycji polegającej na rozbiórce zabudowy istniejącej i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Decyzją z dnia 7 maja 2018 r. sygn. akt SKO Gd/570/18, SKO, po rozpatrzeniu odwołania J. W., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r., nr RAA.6730.2.4.2019.ES-1016/21, Prezydent po rozpoznaniu wniosku D. i W. P. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działek nr [...] i [...] , obręb [...] R., dla realizacji budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego i dla działki nr [...] dla realizacji dojazdu i infrastruktury technicznej.

Decyzją z dnia 28 października 2019 r., sygn. akt SKO Gd/2771/19, po rozpatrzeniu odwołania Z. G., SKO w Gdańsku, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy uznał, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego było w niniejszej sprawie prawidłowe, a jego ustalenie w odległości większej, niż trzykrotność frontu działki nie miało na celu poszukiwania nieruchomości podobnej mającej wpływ na ocenę zasady dobrego sąsiedztwa w sprawie, lecz wykazało spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że na wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa. W ocenie Kolegium, budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego w przedmiotowym obszarze jest dopuszczalnym sposobem zagospodarowania nieruchomości w jej obszarze. Nie można bowiem przyjąć, że w związku z tym, iż nieruchomość objęta wnioskiem inwestora lokalizowana będzie na terenie gdzie dominuje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna, wykluczona jest możliwość realizacji wnioskowanej inwestycji na tym terenie.

Według SKO, analiza urbanistyczna pozwoliła na określenie warunków dla planowanej zabudowy, co również pozwoliło na stwierdzenie, że zabudowa ta zachowa zastany ład przestrzenny.

Obowiązująca linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej przy ul. R. [...], tj. 6.0 m od granicy działki. Z uwagi na to, że front działki objętej wnioskiem ma kształt nieregularny, dostosowany do przebiegu pasa drogowego, dopuszcza się wycofanie elewacji frontowej projektowanego budynku od ustalonej linii zabudowy do 3,0 m na maksymalnie 50% szerokości elewacji frontowej.

Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalona została na podstawie średniej wielkości dla całego obszaru analizowanego, a więc obejmującego zabudowę jednorodzinną i zabudowę wielorodzinną wynoszącej 0,24.

Szerokość elewacji frontowej ustalono tak jak dla zabudowy wzdłuż ul. R., która wynosi 12,30 m. Jak zaznaczono, ze względu na ukształtowanie terenu objętego analizą, szerokość elewacji frontowej budynków przy ul. S. i ul. B. nie mają wpływu na szerokość elewacji frontowej wzdłuż pierzei ul. R.

Obiekty w obszarze analizowanym mają dachy płaskie, a jedynymi budynkami z dachami stromymi są budynki: S. [...] R. [...], i [...] Ustalono więc dach płaski.

Odnosząc się do kwestionowanej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej Kolegium podkreśliło, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W przypadku budynków najwyższa część dachu niewątpliwie wyznaczała będzie wysokość budynku, lecz wielkość ta nie zawsze tożsama będzie z parametrem o jakim mowa w § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie", to jest górną krawędzią elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej przyjęto zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy jako średnią wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących - budynku jednorodzinnego przy ul. R. [...] , stanowiącego własność odwołującego, a wynoszącej 9,50 m i okapu budynku wielorodzinnego przy ul. R. [...] – 8,0 m, która wnosi 8,75 m mierząc od średniego poziomu terenu przez wejściem głównym do budynku. Zdaniem Kolegium, tak ustalona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma odniesienie w zabudowie istniejącej i nie wprowadza wartości, która stanowiłaby dysproporcję dla Istniejącego ładu przestrzennego.

Ponadto inwestycja spełnia również inne wymagania, tj. ma dostęp do drogi publicznej (główny wjazd na teren objęty wnioskiem odbywać się będzie od strony ul. R.), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wniósł o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, oddalił skargę.

Zdaniem Sądu, że z przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej oraz formalno-prawnej, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta wynika, że uprawniony urbanista przeprowadził analizę dla nieruchomości znajdujących się w odległości ok. 150 m od granic działki skarżących, przy czym odległość ta niespornie stanowi obszar większy niż trzykrotność szerokości frontu działki (3 x 22 m). Tak więc organ przyjął obszar analizowany większy, niż wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wymogów nowej zabudowy. Organ odwoławczy uznał powyższe ustalenie za prawidłowe wskazując, że nie miało ono na celu poszukiwania nieruchomości podobnej mającej wpływ na ocenę zasady dobrego sąsiedztwa, lecz wykazało spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie. Jak bowiem wynika z tej analizy, na wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd wskazał, że § 3 ust. 2 rozporządzenia określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego, co nie oznacza, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic tego obszaru w odległości większej niż minimalna. Wyznaczanie obszaru powinno mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa interpretowaną szeroko. Co więcej, nie można formalistycznie ograniczać sposobu wyznaczenia takich granic, ponieważ racjonalność urbanistyczna może wymagać szerszego określenia granic celem wykazania spójności urbanistycznej z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie. Powołując się na wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. II OSK 984/11, stwierdził, że skoro celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, to należy analizować wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym, a zatem w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako całość .

Według Sądu pierwszej instancji, respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa należy pogodzić z zamierzeniem budowlanym inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości. Z tego względu, nie ma konieczności każdorazowo wyznaczać obszaru analizowany w odległości trzykrotności frontu działki, gdyż w § 3 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o obszarze minimalnym, a nie maksymalnym, o ile taki obszar wynika z racjonalności urbanistycznej. W ocenie Sądu takie względy przemawiały za wyznaczeniem w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w odległości 150 m.

Zdaniem Sądu, z załącznika graficznego analizy funkcji wynika, że już w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości minimalnej znajduje się zabudowa wielorodzinna, która świadczy o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa i umożliwia określenie parametrów nowej zabudowy. Zabudowa taka znajduje się na działce sąsiadującej z działką inwestora, zatem nie sposób uznać, że poszerzenie obszaru analizowanego miało na celu poszukiwanie zabudowy podobnej do planowanej, gdyż taka zlokalizowana jest już w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji. Natomiast wyznaczenie większego obszaru analizowanego, jak słusznie uzasadnia to Kolegium, miało na celu lepsze dostosowanie parametrów nowej zabudowy wielorodzinnej do parametrów zabudowy istniejącej, a stanowiącej w głównej mierze zabudowę jednorodzinną. Odczytując załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy Sąd zauważył, że inwestowana działka, niespornie niezabudowana, znajduje się na terenie silnie zurbanizowanym. Zatem właśnie aby nie doprowadzić do powstania zabudowy dominującej zastany ład urbanistyczny, jak obawia się tego skarżący, urbanista wyznaczył większy obszar analizowany, co pozwoliło następnie wyznaczyć parametry nowej zabudowy najbardziej wpisujące się w zastany ład urbanistyczny, nie naruszając go. Sąd zauważył, że nie w każdych okolicznościach to rodzaj zabudowy – jednorodzinna czy wielorodzinna, powoduje zdominowanie istniejącej zabudowy, lecz jej parametry nieodpowiadające zastanemu na danym obszarze ładowi urbanistycznemu.

Wobec tego zdaniem Sądu spełniona została przesłanka dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, gdyż niewątpliwie planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy zlokalizowanej na działce bezpośrednio sąsiadującej, a poszerzenie obszaru analizowanego uzasadnione było racjonalnością urbanistyczną.

Także podnoszone przez stronę zarzuty dotyczące nieprawidłowego wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy nie są zasadne.

Zdaniem sądu, organ prawidłowo przyjął wskaźnik powierzchni zabudowy. W tym zakresie organ bowiem procedował zgodnie z § 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Przedstawiając zabudowę na działkach w obszarze analizowanym organ ustalił, że średnia powierzchnia zabudowy dla tego obszaru wynosi 0,24, przy czym dla zabudowy wielorodzinnej bezpośrednio sąsiadującej z działka inwestora wskaźnik ten wynosi 0,40. W związku z tym przyjęty w decyzji na podstawie analizy wskaźnik powierzchni zabudowy do 0,24 spełnia wymóg, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia i proponowana wartość nie wpłynie na degradację ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu, prawidłowo została wyznaczona linia zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce przy ul. R. [...] – 6 m od granicy działki z dopuszczeniem wycofania do 3 m maksymalnie 50 % szerokości elewacji frontowej.

Główną determinantą dla wyznaczenia linii zabudowy dla nowej inwestycji jest linia zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie organ wyznaczył linię zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działce sąsiedniej – ul. R. [...] , która to działka zabudowana jest budynkiem wielorodzinnym, a więc jest najbardziej podobna do planowanej inwestycji. Natomiast linia zabudowy na tej działce sąsiedniej przebiega w odległości 6 m. W związku z tym niezasadny jest zarzut, że linia zabudowy przy ul. R. przebiega jednakowo w odległości 5 m, gdyż odległość ta dotyczy działek położonych niżej, przed łukiem drogi i zabudowanych zabudową jednorodzinną. W związku z tym organ, kierując się treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia i mając do wyboru dwie działki sąsiednie, na których zabudowa usytuowana jest w odległości 5 m (ul. R. [...] ) i 6 m (ul. R. [...] ), wybrał tę nieruchomość bezpośrednio sąsiadującą, która również zabudowana jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym. Ponadto wybór działki pod numerem [...] jest uzasadniony z tego względu, że działka ta, podobnie, jak część działki inwestora, usytuowana jest za łukiem drogi, wzdłuż której położone są nieruchomości, a takie ukształtowanie frontu działki ma wpływ na możliwości zlokalizowania zabudowy na działce. Ze względu na nieregularny kształt frontu działki objętej wnioskiem uzasadnione było też dopuszczenie odsunięcia maksymalnie 50 % szerokości elewacji frontowej do 3 m.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie było możliwe, jak chce tego skarżący, wyznaczenie w decyzji nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Wątpliwości Sądu, nie budziła także prawidłowość wyznaczenia parametru szerokości elewacji frontowej, gdyż w tym wypadku organ działał zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, który stanowi, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wynikało z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, dla zabudowy wzdłuż ul. R. średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 12,30 m i tak też przyjęto w decyzji, dopuszczając tolerancję 20 %. Zasadnie też uznano, że szerokości elewacji frontowych budynków przy ul. S. i ul. B. nie mają wpływu na ten parametr wzdłuż pierzei ul. R.

Sąd uznał także, że parametr wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, został wyznaczony prawidłowo.

Przytaczając treść § 7 rozporządzenia, Sąd stwierdził, że organ w analizie funkcji podał wysokości wskazanych budynków położonych wzdłuż ul. R. i S. i przyjął średnią wysokość górnej elewacji frontowej budynków bezpośrednio sąsiadujących, tj. przy ul. R. [...] – 9,50 m i okapu dachu przy ul. R. [...] – 8,0 m. W związku z tym przyjęto w decyzji wysokość 8, 75 m, nie było zaś podstaw do wyznaczania tego parametru w oparciu o wysokość budynku skarżącego przy ul. R. [...] . Jak wskazał skarżący, wysokość jego budynku wynosi 7,2 m, natomiast organ przyjął maksymalną wysokość planowanego budynku 9,50 m.

Odnosząc się do powyższego Sąd podzielił pogląd Kolegium, że czym innym jest wysokość budynku, a czym innym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, którym posługuje się ustawodawca. Choć niewątpliwie dla budynków najwyższa część dachu wyznacza wysokość budynku, to jednocześnie należy mieć na uwadze, że wielkość ta nie zawsze będzie zgodna z omawianym parametrem. Górna krawędź elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oznacza bowiem odległość od najwyższego widocznego punktu w budynku od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. W związku z tym, organ badając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji odniósł się nie do wysokości samych budynków, tylko ich najwyższych widocznych punktów do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Z tego właśnie względu wysokość budynku skarżącego służąca do wyznaczenia parametru z § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy została określona jako nie jako 7,2 m, a 9,50 m.

Tak ustalony parametr nie przekracza przy tym maksymalnej wysokości budynków na analizowanym terenie, ustalonej jako 9,50 m, zatem nie będzie zaburzać zastanego ładu przestrzennego i tworzyć dominanty w zabudowie. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, wyznaczenie omawianego parametru w ten sposób, w odniesieniu do średniej wysokości krawędzi górnych elewacji budynków w obszarze analizowanym, a nie maksymalnej wysokości tych budynków oraz wskazuje, że wysokość ta ma być mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku uwzględnia fakt, że działka inwestora znajduje się na terenie pochyłym, ze spadkiem około 3 m. W konsekwencji projektowana zabudowa nie będzie, wbrew obawom strony skarżącej, osiągać wysokości przekraczającej wartości maksymalne na tym terenie.

Odnosząc się do żądania skarżącego, aby przeprowadzić badania geologiczne gruntu Sąd wskazał, że takie żądanie na obecnym etapie jest nieuzasadnione, albowiem wymogu takiego nie przewidują przepisy regulujące kwestie ustalania i wydawania warunków zabudowy. Brak jest przesłanek wskazujących na konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym organem administracji geologicznej, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.

Podobnie, nie ma racji skarżący wskazując, że w decyzji należało określić także kubaturę budynku. Parametru takiego dla warunków zabudowy i zagospodarowania nie przewidują ani przepisy u.p.z.p., ani rozporządzenie w sprawie wymogów nowej zabudowy, bowiem instytucja warunków zabudowy nie służy ustalaniu konkretnych wielkości planowanej inwestycji. Konkretyzacja wymiarów budynku, w wyznaczonych warunkami zabudowy granicach, w tym wygląd czy właśnie kubatura następuje dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że kontrolowane decyzje odpowiadają prawu. Przeprowadzona analizę urbanistyczną pozwoliła na ustalenie cech zabudowy w sposób pozwalający organowi na określenie wymagań dotyczących projektowanej zabudowy, czym zrealizowane zostały wymogi art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. G. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

I) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 3 § 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 135 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a.", art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi, wskutek nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny, jak i niedostrzeżenie naruszeń prawa w toku postępowania przed organami obu instancji, niewystarczająco wnikliwe zbadanie sprawy, brak odniesienia się do całości argumentów przedstawionych przez skarżącego w skardze, niewyjście poza zarzuty skargi, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja (i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji) odpowiada przepisom:

a) polegające na tym, że Sąd I instancji, nieprawidłowo uznał, że:

i. w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dalej "Analiza", organ I instancji przy wyznaczaniu wysokości elewacji frontowej nie odnosił się do wysokości budynku należącej do skarżącego położonej przy ulicy R. [...] w G. tylko do wysokości elewacji frontowej (s. 13 skarżonego wyroku: "organ w analizie funkcji podał wysokości wskazanych budynków położonych wzdłuż ul. R. i S. i przyjął średnią wysokość górnej elewacji frontowej budynków bezpośrednio sąsiadujących, tj. przy ul. R.1 9- 9.50 m i okapu dachu przy ul. R. [...] - 8,0 m. W związku z tym przyjęto w decyzji wysokość 8,75 m, nie było zaś podstaw do wyznaczania tego parametru w oparciu o wysokość budynku skarżącego przy ul. R. [...] . Jak wskazał skarżący, wysokość jego budynku wynosi 7,2 m, natomiast organ przyjął maksymalną wysokość planowanego budynku 9,50 m" ),

ii. skarżący wskazywał jako wysokość swojego budynku na 7,2 m,

iii. błędne przyjęcie przez Sąd, że wysokość elewacji frontowej budynku skarżącego przy ul. R. [...] wynosi 9,5 m,

iv. niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, iż nieruchomość skarżącego położona przy ul. R. [...] w G. posiada cofnięty względem ulicy i z niej niewidoczny strych (vide załączona dokumentacja fotograficzna) i dopiero z przedmiotowym strychem (który stanowi części elewacji frontowej) wysokość budynku skarżącego wynosi 9,5 m, podczas, gdy:

- skarżący konsekwentnie wskazywał jako wysokość swojego budynku 9,5 m (łącznie z cofniętym względem ulicy strychem - vide załączona dokumentacja fotograficzna), a wysokość elewacji frontowej na 7,2 m,

- z Analizy (str. 2 części opisowej, wers 1 i 2 od góry) wynika, że wysokości budynków wzdłuż ul. R. wynoszą; ul. R. [...] - 9,50 m (...) R. [...] - 8,0 m", a dostrzeżenie tego błędu przez Sąd I Instancji doprowadzić musiałoby do prawidłowego przyjęcia maksymalnej wysokości elewacji frontowej na poziomie 7,6 m (7,2 m z R. [...] + 8,0 m z R. [...] dzielone przez 2 = 7,6 m), a nie jak przyjęto w zaskarżonej decyzji 8,75 m,

b) poprzez nieprawidłowe ustalenie przez Sąd I instancji, że "ze względu na nieregularny kształt frontu działki objętej wnioskiem uzasadnione było też dopuszczenie odsunięcia maksymalnie 50 % szerokości elewacji frontowej do 3 m", podczas, gdy front działek (a nie działki) objętej wnioskiem przebiega po linii prostej (co wynika z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy), co doprowadziło do nieuzasadnionego dopuszczenia odsunięcia linii zabudowy względem granicy działki, a zatem miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania za prawidłowy, w rzeczywistości nieprawidłowego i niedopuszczalnego parametru zabudowy, którego wskazanie jest obligatoryjne w decyzji o warunkach zabudowy,

c) poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, iż "w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości minimalnej znajduje się zabudowa wielorodzinna, która świadczy o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa i umożliwia określenie parametrów nowej zabudowy’’ podczas, gdy zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna) jest wyjątkiem na danym terenie, na którym dominuje zabudowa jednorodzinna, a ustalenie warunków zabudowy winno opierać się na kontynuacji zagospodarowania terenu dominującego na danym terenie, a nie istniejących wyjątkach na terenie analizowanym, co doprowadziło do błędnego przyjęcia iż "spełniona została przesłanka dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy", a zatem miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do przyjęcia za prawidłowe ustalenia organów obu instancji w rzeczywistości nieprawidłowego i niedopuszczalnego parametru zabudowy w postaci funkcji mieszkaniowej oraz uznania warunku występowania w obszarze analizowanym dobrego sąsiedztwa za spełniony, podczas, gdy nie ma takiej zabudowy, którą można by uznać za spełniającą kryteria do uznania jej za "dobre sąsiedztwo",

d) poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, iż zabudowa mieszkaniowa (wielorodzinna) znajdująca się przy ul. R. [...] może stanowić podstawę uznania za spełnioną przesłanki dobrego sąsiedztwa, podczas, gdy zabudowa tam występująca została wykonana z naruszeniem przepisów prawa (vide wniosek dowodowy - pkt 6 skargi kasacyjnej), a zatem jako nielegalna nie może stanowić podstawy do ustalania cech innych budynków, co winno zostać dostrzeżone zarówno przez organy obu instancji (organ I instancji posiadał o tym wiedzę z urzędu jako organ uchylający decyzję pozwoleniu na budowę), a zatem miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do przyjęcia za prawidłowe ustalenia organów obu instancji w rzeczywistości nieprawidłowego i niedopuszczalnego parametru zabudowy oraz uznania warunku występowania w obszarze analizowanym dobrego sąsiedztwa za spełniony, podczas, gdy nie ma takiej zabudowy, którą można by uznać za spełniającą kryteria do uznania jej za "dobre sąsiedztwo",

e) poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji za prawidłowe znacznego poszerzenia ponad granice minimalne określone przepisami obszaru analizowanego (z 66 m do ok. 150 m), i przyjęcie, że w wyniku przeprowadzonej analizy dla nieruchomości znajdujących się w odległości ok. 150 m od granic działki objętej wnioskiem zachowana zostanie spójność urbanistyczna, podczas gdy nie było podstaw do przyjęcia tak dużego terenu dla dokonywania Analizy, gdyż w rzeczywistości punktem odniesienia powinny być wyłącznie działki położone przy ul. R. w G.,

f) poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji, iż "wskazać można, że w rozważanym wypadku budynek powstanie w granicach dotychczasowych fundamentów, na co wskazał inwestor we wniosku, co będzie miało znaczenie dla parametru kubatury planowanego budynku na etapie pozwolenia na budowę", podczas gdy w lipcu 2019 r. pozostałości starego fundamentu zostały usunięte i wywiezione z terenu działki (vide wniosek dowodowy - pkt 7 skargi kasacyjnej), co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do przyjęcia za prawidłowe, w rzeczywistości nieprawidłowego uznania, iż budynek powstanie w granicach dotychczasowych fundamentów,

g) poprzez nieprawidłowe uznanie przez Sąd I instancji, iż w decyzji o warunkach zabudowy spełnione zostały wszystkie wymogi pozwalające na uznanie za spełniony wymogu zapewnienia istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, podczas, gdy z pisma Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 24 stycznia 2019 r. wynika, że "w przypadku braku możliwości zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenie inwestora, o warunki techniczne odprowadzenia ich do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej należy wystąpić do Zarządu dróg i Zieleni w G.. Przed odprowadzeniem dróg opadowych do sieci miejskiej, konieczne będzie ich retencjonowanie na terenie inwestora, a zapis o treści "Przed odprowadzeniem dróg opadowych do sieci miejskiej, konieczne będzie ich retencjonowanie na terenie inwestora" nie został zawarty w decyzji o warunkach zabudowy, które to uchybienie mające istotny wpływ na sposób przyszłego zagospodarowania działki nie zostało dostrzeżone ani przez organ II instancji, ani przez Sąd I instancji, co ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż niezauważenie w/w braku przez Sąd I instancji oraz niewyjście Sądu I instancji poza zarzuty skargi, doprowadziło do uznania za prawidłowe, w rzeczywistości nieprawidłowego i niedopuszczalnego pominięcia zapisu o odprowadzaniu i retencjonowaniu wód opadowych na terenie objętym wnioskiem,

h) wadliwe dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a w konsekwencji bezzasadne oddalenie skargi Skarżącego, podczas, gdy prawidłowe zastosowanie przedmiotowych przepisów doprowadziłoby do uznania, że w/w decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego,

i) poprzez nieprawidłowe ustalenie Sądu I instancji, iż planowany trzykondygnacyjny budynek jest dostosowany do istniejącej zabudowy terenu na analizowanym obszarze, podczas gdy na analizowanym terenie jedynym budynkiem, który przekracza dwie kondygnacje naziemne jest zabudowana nieruchomość przy ul. R. [...] , który powstał z naruszeniem przepisów i niezgodnie z obowiązującym w tym czasie Planem Zagospodarowania Przestrzennego, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do uznania za prawidłowe, w rzeczywistości nieprawidłowego i niedopuszczalnego przyjęcia, iż planowana inwestycja nie naruszy ładu urbanistycznego okolicy,

j) poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd I instancji za prawidłowe ustalenia, iż współczynnik powierzchni zabudowy winien wynosić 0,24, podczas, gdy w znajdującej się w aktach sprawy decyzji o warunkach zabudowy RAA-II- 6245/7331/414/04/1016/21/KR z dnia 16 września 2004 r. współczynnik ten określono na 0,21, a która to rozbieżność nie została wyjaśniona i wobec lakoniczności zapisów zawartych w Analizie wymyka się spod kontroli, ponieważ nie wiadomo w oparciu o jakie dane i dlaczego przyjęty został taki współczynnik,

k) poprzez dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego przez zarówno ustalenie okoliczności, które w sprawie nie występowały jak i nieprawidłową ocenę faktów ustalonych oraz pomijanie okoliczności istotnych dla sprawy, co miało wpływ na wynik sprawy, ponieważ nienaruszenie w/w przepisów spowodowałoby prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, a w konsekwencji uznanie, że stanowisko skarżącego było prawidłowe i uwzględnienie skargi, a które to błędy Sądu I instancji spowodowały bezpodstawne uznanie decyzji organów obu instancji za prawidłowe,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. - Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm. - w brzmieniu obowiązującym w czasie rozstrzygania sprawy przez organy) dalej

zwanej "u.p.z.p." poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które polegało na ich zastosowaniu pomimo braku podstaw do ich zastosowania w niniejszej sprawie ze względu na niespełnienie wymogów, o których w nich mowa,

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że incydentalna zabudowa o odmiennej niż dominująca w obszarze analizowanym funkcji może stanowić podstawę do uznania przesłanki "dobrego sąsiedztwa" za spełnioną.

Skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 8 kwietnia 2019 r. w całości,

ewentualnie o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

ewentualnie o:

3. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania,

w każdym przypadku wniósł o:

4. zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Niezależnie od powyższych wniósł o:

5. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości,

6. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci odpisu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 26 marca 2018 r., znak pisma RAAIII.6740.11.1.2018.0S-1016/23 (odpis w załączeniu) uchylającej pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego przy ulicy R. [...] w G. (tj. zabudowy, którą jako na przykład dobrego sąsiedztwa dla inwestycji objętej wnioskiem powoływały się zarówno organy I i II instancji, jak i Sąd I instancji) ze względu na ustalenie przez organ nadzoru budowlanego, iż przedmiotowy budynek został wykonany z istotnym odstępstwem od ustaleń pozwolenia na budowę z 1996 r. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z przedmiotowego dokumentu na fakt przyjęcia przez organy obu instancji oraz Sąd I instancji za przykład dobrego sąsiedztwa zabudowy, która wykonana została niezgodnie z prawem, a jako taka nie powinna być brana pod uwagę przy wyznaczaniu parametrów dla zabudowy sąsiadującej. Wskazał, że przeprowadzenie tego dowodu niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (dopuszczalności powołania się na zabudowę - bardzo mocno różniącą się od pozostałych występujących w okolicy budynków - przy ulicy R. [...] w G. jako przykładu dobrego sąsiedztwa dla terenu objętego wnioskiem) i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci odpisu pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia 9 lipca 2019 r., znak pisma INB-WB/714 R/27/19/01/1016/21-21A (odpis w załączeniu), informującego o wykonywaniu robót budowlanych w postaci rozbiórki fundamentów budynku przy ul. R. [...] w G., w oparciu o zgłoszenie dokonane przez Inwestora i przyjęte milczącą zgodą przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Wniósł o przeprowadzenie dowodu z przedmiotowego dokumentu na fakt nieprawidłowego przyjęcia przez organy obu instancji oraz Sąd I instancji, iż planowany budynek powstanie w granicach dotychczasowych fundamentów, podczas gdy zgodnie z w/w pismem z dnia 9 lipca 2019 r. pozostałości starego fundamentu w rzeczywistości zostały usunięte i w całości wywiezione z terenu działki przy ul. R. [...] w G.. Wskazał, że przeprowadzenie tego dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

8. przeprowadzenie rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. i W. P. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu są okolicznościami należącymi do wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w dacie wydania zaskarżonej decyzji: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945), dalej: "u.p.z.p.". Są one ustalane także na podstawie sposobów przewidzianych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej także: "rozporządzenie".

W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne regulacje o charakterze procesowym zawarte są w przepisach § 9 ust. 1-4 rozporządzenia.

Przed dalszymi uwagami odnoszącymi się do wyznaczenia obszaru analizowanego, należy jeszcze nawiązać do § 9 ust. 2, według którego, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji, ocena zrealizowania przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy wymagań procesowych, w tym także odnoszących się do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, oceny tego materiału oraz przedstawienia rezultatów postępowania wyjaśniającego i podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być oderwana od treści załącznika stanowiącego wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14).

Analiza, jakkolwiek jej wyniki stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Projekt decyzji wraz z projektem załączników podlega ocenie organu.

Podważenie rezultatów analizy urbanistycznej jest możliwe zarówno w zakresie okoliczności faktycznych przyjętych przez urbanistę jako podstawa oceny specjalistycznej, w zakresie wymaganym przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisami rozporządzenia, jak i w zakresie samej oceny specjalistycznej. Wobec organu można zaś podnosić zarzuty niewłaściwej oceny dokumentu w postaci analizy i jej wyników.

Warunkiem koniecznym prawidłowości analizy urbanistycznej jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego.

Wyznaczając granice obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien zawsze wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (por. m.in.: wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1299/17).

Powyższego celu nie realizuje nadmierne rozciąganie obszaru analizowanego celem objęcia analizą zabudowy znajdującej się - w stosunku do działki inwestora – w innej części miejscowości (por. m.in. wyrok NSA z 25 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2451/15).

Powyższe, wstępne uwagi, uprawniają sąd kasacyjny do kontroli wyroku i zaskarżonej decyzji oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez ocenę zasadności zaaprobowania rezultatów analizy urbanistycznej wykonanej w niniejszej sprawie.

W Analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, dalej: "Analiza", opracowanej przez E. S., stanowiącej Załącznik Nr 2 do decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia 8 kwietnia 2018 r. o ustaleniu warunków zabudowy, nie określono odległości w jakiej wyznaczono granice obszaru analizowanego. Wskazano natomiast działki stanowiące obszar analizowany. Są to działki położone przy ul. R. {...}; położone przy ul. S. {...}; położone przy ul. B. {...}.

Obszar analizowany został przedstawiony w części graficznej Analizy, stanowiącej Załącznik Nr 3 do decyzji Prezydenta Miasta G.. W dokumencie tym określono granice tego obszaru, działki objęte Analizą oraz wskaźniki powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni poszczególnych działek. Określono także granice działek objętych planowaną zabudową i planowaną linię zabudowy.

Szerokość frontu działki nie podano zarówno w Analizie, jak i w decyzji Prezydenta o ustaleniu warunków zabudowy. Nie określono jej także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO. Jak już wyżej stwierdzono, w Analizie nie określono odległości w jakiej wyznaczono granice obszaru analizowanego. Odległości tej nie określono także w decyzjach organów obu instancji.

Badając w postępowaniu sądowym, w tym także kasacyjnym, prawidłowość Analizy, jako dowodu specjalistycznego, bez szczególnie złożonych czynności weryfikacyjnych, można stwierdzić, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości większej, niż trzykrotna szerokość frontu działki.

Jak stwierdził skarżący w odwołaniu, szerokość frontu działki wynosi 22 m, a zatem granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w odległości 66 m od działki stanowiącej teren inwestycji.

Tymczasem, wypowiedzi organów w tym zakresie są nie tylko pozbawione konkretnych wskaźników, ale także sprzeczne. W uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta G. stwierdzono, że "w celu ustalenia dopuszczalnych parametrów nowej zabudowy wyznaczono wokół wnioskowanej działki obszar analizowany, odmierzając trzykrotną szerokość jej frontu". Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 października 2019 r., przywołując § 3 ust. 2 rozporządzenia, stwierdzono, że "organ pierwszej instancji, wyznaczając granice obszaru analizowanego jako szerszy od trzykrotności frontu przedmiotowej działki nie działał w celu poszukiwania nieruchomości podobnej mającej wpływ na ocenę zasady dobrego sąsiedztwa".

W skardze skarżący powtórzył, że szerokość frontu działki wynosi 22 m, zatem obszar analizowany winien zostać ustalony w odległości 66 m, a tymczasem miejscami osiąga odległość 150 m.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji natomiast, z przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej oraz formalno-prawnej, stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta wynika, że "uprawniony urbanista przeprowadził tę analizę dla nieruchomości znajdujących się w odległości 150 m od granic działki skarżących". Następnie Sąd skonstatował, że odległość ta niespornie stanowi obszar większy, niż trzykrotność szerokości frontu działki (3 x 22 m).

Należy zauważyć, że brak spójnego stanowiska organów obu instancji dotyczy także przyczyn, dla których wyznaczono obszar analizowany znacząco większy, niż minimalny.

Organ pierwszej instancji nie podał żadnej przyczyny w tym względzie, co jest oczywiste, skoro w uzasadnieniu decyzji zawarł stwierdzenie o wyznaczeniu wokół wnioskowanej działki obszaru analizowanego, "odmierzając trzykrotną szerokość frontu działki". W Analizie będącej Załącznikiem Nr 2 nie podano żadnych okoliczności związanych z wyznaczeniem obszaru analizowanego, poza podaniem jakie działki "obszar analizowany stanowią".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na § 3 ust. 2 rozporządzenia stwierdziło, że "organ pierwszej instancji nie działał w celu poszukiwania nieruchomości podobnej mającej wpływ na ocenę zasady dobrego sąsiedztwa w sprawie. Poszerzenie tego obszaru wykazało natomiast spójność urbanistyczną planowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie". Dodano, że według Analizy, na wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa usługowa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaś, respektowanie zasady dobrego sąsiedztwa należy pogodzić równie z zamierzeniem budowlanym inwestora, kierując się jego prawem do zagospodarowania nieruchomości. Z tego względu, jak wywodził Sąd, nie ma konieczności każdorazowego wyznaczenia obszaru analizowanego w odległości trzykrotności frontu działki, gdyż w § 3 ust. 1 rozporządzenia mowa jest o obszarze minimalnym, a nie maksymalnym, o ile taki obszar wynika z racjonalności urbanistycznej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, takie względy przemawiały za wyznaczeniem w niniejszej sprawie obszaru analizowanego w odległości 150 m.

Dalsza część wywodów Sądu pierwszej instancji, mająca wykazać potrzebę wyznaczenia obszaru analizowanego w wielkości większej, niż minimalna, zdaje się natomiast zaprzeczać wcześniejszej tezie. Sąd pierwszej instancji stwierdził bowiem, że już w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości minimalnej znajduje się zabudowa wielorodzinna, która świadczy o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa i umożliwia określenie parametrów nowej zabudowy. Zabudowa taka znajduje się na działce sąsiadującej z działką inwestora, zatem nie sposób uznać, że poszerzenie obszaru analizowanego miało na celu poszukiwanie zabudowy podobnej do planowanej, gdyż taka zlokalizowana jest już w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji.

Przytoczone wypowiedzi organów i Sądu pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do uzasadnienia wyznaczenia zwiększonego, w stosunku do minimum, obszaru analizowanego, uprawniają do stwierdzenia, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił zastosowania wyjątku od zasady ustanowionej w § 3 ust. 2 rozporządzenia, zaś organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji podjęły próbę racjonalizacji przyjętego rozwiązania bez oparcia się na rzeczywistej treści Analizy oraz bez nawiązania do konkretnych uwarunkowań faktycznych niniejszej sprawy.

Tego rodzaju ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne wypowiedzi nie mogą sanować źródłowego uchybienia polegającego na braku uzasadnienia w Analizie wyznaczenia zwiększonego znacznie obszaru analizowanego.

Zastosowanie wyjątku spowodowało objęcie obszarem analizowanym zabudowy na działkach położonych przy ulicy S. Mogło to wpłynąć na wielkość średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Dane w tym zakresie przedstawione na Załączniku graficznym Analizy nie wykluczają zasadności tezy skarżącego zawartej w skardze, że włączenie większej ilości działek o zwiększonym współczynniku powierzchni zabudowy, które nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, spowodowało podniesienie współczynnika wskaźnika wielkości nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Kwestia ta wymaga rozważenia zarówno w Analizie, jak i w decyzji o warunkach zabudowy.

Podobnie, wyjaśnienia wymaga wyznaczenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obszar ten tworzy nieregularna figurę geometryczną. Jest przecież niewątpliwe, że co do zasady z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika, że granice obszaru analizowanego powinny być wyznaczone w jednakowej odległości od działki budowlanej, wokół działki budowlanej.

W związku z wyznaczeniem zwiększonego obszaru analizowanego, odniesienia się wymagają także dwie inne, powiązane ze sobą, okoliczności wpływające również na kwalifikację stanu zastanego w zakresie ładu przestrzennego. Po pierwsze, pewna odrębność urbanistyczna zabudowy przy ulicy R. wynika z tego, że jest to ulica "ślepa", kończąca się przy zabudowaniach nr [...], a teren planowanej zabudowy stanowi przedostatnią działkę na tej ulicy. Po drugie, należy uwzględnić zróżnicowane ukształtowanie terenu w pobliżu planowanej zabudowy.

Bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen. W razie zdyskwalifikowania analizy urbanistycznej, z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, niezależnie od pozostałych wadliwości, dowód ten powinien być ponownie przeprowadzony.

Powyższa ocena o uchybieniach w zakresie przeprowadzenia Analizy urbanistycznej, nie wyklucza odnotowania innych, niż brak uzasadnienia w zakresie wyznaczenia większego od minimalnego obszaru analizowanego, nieprawidłowości Analizy urbanistycznej, a co za tym idzie decyzji o warunkach zabudowy.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, a także warunków i zasad jego zagospodarowania ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Prezydent stwierdził, że wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Następnie przywołał przepisy na podstawie których wyznaczono parametry wnioskowanej zabudowy, tj. linię zabudowy (§ 4 ust. 1), wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ust. 1), szerokość elewacji frontowej (§ 6 ust. 1), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7 ust. 1), geometrię dachu (§ 8).

Jest oczywiste, że przy takiej treści uzasadnienia, w zakresie zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, nie można dokonać weryfikacji prawidłowości tezy organu pierwszej instancji o kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

W części opisowej Analizy, stanowiącej Załącznik Nr 2 do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, obszar analizowany został scharakteryzowany, z tym, że opis ten jest tak ogólny, że również nie poddaje się kontroli.

Jak już wyżej w niniejszych rozważaniach stwierdzono, w Analizie wymieniono działki należące do obszaru analizowanego. W punkcie II Analizy (część wstępna) stwierdzono, że "obszar poddany analizie obejmuje zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy do wielkości działki obliczone dla każdej z działek w obszarze analizowanym, określono na załączniku graficznym do niniejszej analizy".

W części opisowej Analizy, w punkcie II.1.1.a. "Funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" w punkcie oznaczonym literą b) "opis obszaru analizowanego", stwierdzono, że "obszar poddany analizie obejmuje zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną oraz usługową. Budynki w pierzei ul. R.w przewadze 3-kondygancyjne z dachami płaskimi. W części budynków fragmenty elewacji wycofane w odniesieniu do elewacji frontowej".

Podano zatem, w tym samym dokumencie, ustalenia dotyczące istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy, które nie są zgodne. W części wstępnej jest mowa o zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej, a następnie dodano zabudowę usługową (pkt II.1.1.a.b).

W Analizie nie określono charakteru położonych w obszarze analizowanym poszczególnych budynków. Niezależnie od tego, nie wskazano w jakich częściach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz usługowa. Nie ma mowy o proporcjach poszczególnych rodzajów zabudowy.

Oparte na pozbawionych takich konkretnych ustaleń stanowisko organu, według którego, wnioskowana inwestycja kontynuuje funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jest przedwczesne.

Możliwość wpływu uchybienia na wynika sprawy potwierdzają okoliczności związane z poprzednimi wnioskami o ustalenie warunków zabudowy na działkach stanowiącej teren inwestycji (działki nr [...] , [...] ).

Warunki dopuszczenia lokalizacji zabudowy mogą zmieniać się z upływem czasu oraz zmian faktycznych i prawnych dotyczących terenu inwestycji. Ocena ładu przestrzennego w niniejszej sprawie nie może być jednak całkowicie oderwana od oceny zawartej w wyroku NSA z dnia 5 maja 1998 r., sygn. akt II SA/Gd 1874/96, w którym zajęto stanowisko, oparte na obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, według którego, zabudowa spornego terenu domem wielorodzinnym (określanym przez inwestora jako mały dom mieszkalny o sześciu lokalach mieszkalnych), była sprzeczna z planem przewidującym dla tego terenu zabudowę jednorodzinną.

Następnie, 16 września 2004 r., Prezydent Miasta G. ustalił warunki zabudowy dla domu jednorodzinnego wolnostojącego wraz z infrastrukturą techniczną. Obszar analizowany obejmował wówczas sąsiadujące z wnioskowaną działką nieruchomości zabudowane położone przy ul. R. {...}.

Przyczyny, dla których obecnie odmiennie wyznaczono obszar analizowany, nie zostały w decyzjach organów obu instancji nawet zasygnalizowane.

Ostateczną decyzją SKO w Gdańsku, z dnia 7 maja 2018 r., utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia 5 grudnia 2017 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] i [...] obręb [...], położonych przy ul. R. [...] w G., dla inwestycji polegającej na rozbiórce zabudowy istniejącej i budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Jest niewątpliwe, że decyzja ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Pomiędzy sprawą zakończoną decyzją SKO z dnia 7 maja 2018 r. a sprawą zakończoną zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją SKO z dnia 28 października 2019 r. nie ma tożsamości przedmiotowej m.in. z uwagi na odmienny wnioskowany wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Konieczne jest jednak spostrzeżenie, że w roku poprzedzającym wydanie decyzji w niniejszej sprawie, SKO stwierdziło w uzasadnieniu, iż inwestycja polegająca na budowie domu wielorodzinnego na działce położonej przy ul. R. [...] nie jest możliwa, a to dlatego, że byłaby zlokalizowana wewnątrz układu architektoniczno-urbanistycznego zabudowy jednorodzinnej, zdominowałaby istniejąca zabudowę i zakłóciłaby otaczającą przestrzeń. SKO stwierdziło wówczas także, za organem pierwszej instancji, jakkolwiek omawiając kwestię wskaźnika powierzchni zabudowy, że budynek przy ul. R. [...] jest budynkiem o kubaturze znacznie odbiegającej od budynków w obszarze analizowanym i ustalenie parametrów nowej zabudowy zakłóciłoby ład przestrzenny w rejonie ul. R.

W tej sytuacji pożądane było zajęcie przez urbanistę, a następnie organy, stanowiska co do tego, czy obecnie, czyli w niniejszej sprawie, także można mówić o ładzie przestrzennym, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ograniczonym do "rejonu ul. R".

W związku z tym warto także odnotować, że w Analizie przeprowadzonej w niniejszej sprawie, średnią szerokość elewacji frontowej ustalono dla zabudowy wzdłuż ul. R. Wskazano, że ustalenie powyższe uzasadnia ukształtowanie terenu objętego analizą. Dodano, że szerokości elewacji frontowych budynków przy ul. S. i ul. B. nie mają wpływu na szerokości elewacji frontowych wzdłuż pierzei ul. R.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na podstawie średniej wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących: R. [...] i R. [...] .

Natomiast średni wskaźnik powierzchni zabudowy ustalono dla całego obszaru analizowanego. To samo dotyczy geometrii dachu. Przewaga budynków z dachami płaskimi dotyczy całego obszaru analizowanego. Budynki z dachami stromymi są wyjątkami (ul. S. [...], [...] oraz ul. R. [...], [...].

Nadto, w świetle stanowiska zajętego przez organy w sprawie zakończonej decyzją SKO z dnia 7 maja 2018 r., szczegółowego omówienia wymagała zabudowa znajdująca się przy ul. R. [...] oraz zasadność uwzględniania w Analizie tej zabudowy, z pominięciem dominującej zabudowy w pierzei ul. R., czy też innej zabudowy dominującej położonej w obszarze analizowanym.

Budynek ten w niniejszej sprawie niewątpliwie został zaliczony do obszaru analizowanego. W Analizie nie określono, czy jest to budynek jednorodzinny, wielorodzinny, czy usługowy. Odwołano się wprost do zabudowy na działce przy ul. R. [...] w zakresie linii zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdzono, omawiając parametr górnej krawędzi elewacji frontowej, że jest to budynek wielorodzinny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także stwierdzono, że w obszarze analizowanym wyznaczonym w odległości minimalnej znajduje się zabudowa wielorodzinna, która świadczy o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa i umożliwia określenie parametrów nowej zabudowy. Sąd dodał, że zabudowa ta znajduje się na działce sąsiadującej z działką inwestora. Jest oczywiste, że nie dotyczy to działki skarżącego (ul. R. [...] ), a zatem w grę wchodzi zabudowa przy ul. R. [...] .

Niezależnie od powyższych uwag, w ponownym postępowaniu należy zbadać materiał dowodowy przedłożony wraz ze skargą kasacyjną oraz na podstawie tego materiału, ewentualnie uzupełnionego, ustalić czy rodzaj zabudowy przy ul. R. [...] oraz parametry tej zabudowy są rezultatem legalnych robót budowlanych. Podkreślić przy tym należy, że nawet jeśli sugestie skarżącego w tym zakresie są bezpodstawne, to inwestorzy nie podjęli nawet próby ich zakwestionowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Jak już w powyższych rozważaniach stwierdzono, bez prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego trudno mówić o przydatności zawartych w analizie dalszych ustaleń i ocen. W razie zdyskwalifikowania analizy urbanistycznej, z uwagi na nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, niezależnie od pozostałych wadliwości, dowód ten powinien być ponownie przeprowadzony.

Oznacza to, że przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutów kasacji kwestionujących ustalenie cech i parametrów nowej zabudowy.

Przedwczesne jest również odniesienie się do zarzutu materialnego kasacji, naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 u.p.z.p. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie.

Bezpodstawny jest natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. polegająca na uznaniu, że incydentalna zabudowa o odmiennej, niż dominująca w obszarze analizowanym funkcji, może stanowić podstawę do uznania przesłanki dobrego sąsiedztwa za spełnioną.

Zarzut zawiera tezę, której Sąd pierwszej instancji nie sformułował. W kwestii tej Sąd stwierdził, wypowiadając się na temat wyznaczenia obszaru analizowanego, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy zlokalizowanej na działce bezpośrednio sąsiadującej, a poszerzenie obszaru analizowanego uzasadnione było racjonalnością urbanistyczną. W innym zaś miejscu Sąd stwierdził, że na wyznaczonym terenie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, mieszkaniowa wielorodzinna i usługowa. Sąd wskazał także na konieczność uwzględniania także parametrów zabudowy, które mają znaczenie dla oceny zastanego ładu urbanistycznego.

Odnotować nadto można, że Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, nie zakwestionował wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dokonanej przez organ odwoławczy w zakresie rozumienia kontynuacji funkcji. Kolegium zaś, jakkolwiek wyraziło pogląd o możliwości lokalizacji zróżnicowanej zabudowy oraz dopuszczalności zabudowy innej, niż zabudowa dominująca, to jednak wskazywało na to, że nowa zabudowa nie powinna być sprzeczna z funkcją istniejącą na danym terenie. W uzasadnieniu decyzji SKO także zatem nie wyrażono poglądu przedstawionego w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, według którego, "incydentalna" zabudowa może stanowić podstawę do uznania przesłanki dobrego sąsiedztwa za spełnioną.

Podkreślić na zakończenie można, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się nie tyle do rozumienia treści abstrakcyjnych norm ustawy i rozporządzenia, ile do zastosowania tych norm w okolicznościach faktycznych sprawy z wniosku Doroty i Wojciecha Piotrowskich o ustalenie warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego, opisanego we wniosku oraz załącznikach do wniosku.

Ocena prawidłowości zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. będzie zaś możliwa po prawidłowym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, uwzgledniającym uwagi przedstawione w niniejszych rozważaniach.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymana nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.