Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 16 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant Asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu w dniu 7 października 2008 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. przedmiocie udzielenia informacji publicznej p o s t a n a w i a odrzucić skargę. LS

W dniu 9. lipca 2008 roku M. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł., wnosząc o zobowiązanie tegoż organu do publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. pełnej dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli przeprowadzonej w Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Ł. przez Najwyższą Izbę Kontroli. Odwołując się do treści przepisu art. 8 ust. 3, w związku z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2, art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6. września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) podkreślił, iż organy władzy publicznej są zobowiązane do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej treści i postaci dokumentów urzędowych, a w szczególności dokumentacji dotyczących przebiegu i efektów kontroli wraz z wystąpieniami, stanowiskami i opiniami podmiotów przeprowadzających kontrole. W świetle zaś art. 4 ust. 3 powołanej ustawy, obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, są zdaniem skarżącego podmioty będące w posiadaniu takich informacji. Konkludując skarżący wskazał, iż Regionalna Izba Obrachunkowa w Ł., jako organ nadzoru i kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego zobowiązana jest z mocy ustawy do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznej, w tym dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli wraz z wystąpieniami, stanowiskami i opiniami podmiotów kontrolujących od dnia wejścia w życie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc od dnia 1. stycznia 2004 roku.

W odpowiedzi na powyższą skargę Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. wniósł o odrzucenie skargi lub ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż przyczyną odrzucenia niniejszej skargi jest przepis art. 58 par. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ponieważ sprawa udostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej podniósł, iż korelatem obowiązku udostępniania informacji publicznych w Biuletynie Informacji Publicznej, ciążącego na organach władzy publicznej i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, nie jest uprawnienie jednostki żądania zamieszczenia tych informacji w Biuletynie, lecz uprawnienie żądania udostępnienia informacji na wniosek. Wynika to zdaniem organu z treści art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek. Dopiero natomiast odmowa udzielenia informacji publicznej na wniosek lub bezczynność w tym zakresie powinny być przedmiotem skargi skierowanej do sądu administracyjnego.

Organ administracji publicznej podkreślił także, iż na Prezesie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. nie ciąży obowiązek zamieszczania w Biuletynie Informacji Publicznej dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli przeprowadzonych przez Najwyższą Izbę Kontroli, gdyż Najwyższa Izba Kontroli, która kontrole przeprowadziła udostępniła już informacje publiczne na własnych stronach Biuletynu Informacji Publicznej. Zdaniem organu obowiązek udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej dokumentacji dotyczącej przebiegu i efektów kontroli, o których mowa w art. 6 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy, ciąży na tym, kto tę kontrolę przeprowadził.

W piśmie z dnia 29. września 2008 r. skarżący – M. K. wskazał, iż wobec stanowiska zawartego w odpowiedzi na skargę, popiera swoją skargę na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. Skarżący podniósł nadto, iż skarga na bezczynność organu należy do właściwości sądów administracyjnych, a przesądził o tym ostatecznie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10. stycznia 2008 r., jaki zapadł w sprawie o sygn. akt II SAB/Łd 29/07. Skarżący wskazał, iż udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną, o której mowa w przepisie art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi natomiast, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepis natomiast art. 20 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – wbrew stanowisku organu administracji – nie służy zamiennemu udzieleniu informacji publicznej na wniosek, gdyż byłoby to sprzeczne z celem ustawy, która przewiduje dostęp do informacji publicznych w szerokim zakresie niezależnie od indywidualnie składanych wniosków. Jeżeli zatem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej jej nie udostępnia i nie wydaje w tym przedmiocie decyzji odmownej, to pozostaje w bezczynności, zaskarżalnej do sądu administracyjnego w trybie przepisu art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, albowiem jej wniesienie jest niedopuszczalne.

Zgodnie z treścią przepisu art. 1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25. lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 par. 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 tegoż przepisu. Tym samym należy skonstatować, iż dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje zatem wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących indywidualnych uprawnień lub obowiązków strony postępowania wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie należy jednak wskazać, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Kwestie dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6. września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec zgłoszonego przez stronę żądania udzielenia takiej informacji.

Zgodnie z przepisem art. 1 przywołanej powyżej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie, które określone zostały w tejże ustawie. Owe zasady i tryb udzielania dostępu do informacji publicznej mają kapitalne znaczenie dla oceny dopuszczalności skargi na bezczynność rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Kwestie te omówione zostaną w dalszej części uzasadnienia.

Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władze realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swych kompetencji. Prawo do informacji publicznej w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego,

2) wglądu do dokumentów urzędowych,

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Zakres informacji publicznej podlegającej udostępnieniu, tryb jej udostępniania, zasady sądowej kontroli nad decyzjami o odmowie udostępnienia oraz sankcje karne w przypadku odmowy udostępnienia informacji regulują przepisy rozdziału 2 omawianej ustawy. Przepis art. 7 ust. 1 tejże ustawy stanowi podstawę prawną realizacji prawa do informacji publicznej sformułowanego w powołanym już powyżej art. 3 ustawy i porządkuje środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznej poprzez określenie sposobów jej udostępniania. Z punktu widzenia okoliczności przywołanych w niniejszej sprawie należy wymienić dwa sposoby udostępniania informacji publicznej.

Z przepisu art. 7 ust. 1, w związku z art. 8 omawianej ustawy wynika, iż podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym – Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 2, w związku z art. 10 omawianej ustawy).

Najszerszą z form udostępniania informacji publicznej, stanowiącą jednocześnie najprostszy sposób uzyskania informacji publicznej jest ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej. Zakres realizacji tego sposobu dostępu do informacji publicznych wynika z treści art. 8 i 9 omawianej ustawy, a także z przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17. maja 2002 r. w sprawie Biuletynu Informacji Publicznej (Dz. U. Nr 67, poz. 619). Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 55). Następuje ono ex lege, w wyniku realizacji obowiązku nałożonego na organy administracji publicznej, określonego w treści art. 8 ust. 3 omawianej ustawy i obejmuje całodobowy i nieprzerwany dostęp do informacji publicznych.

Rodzi się zatem zasadnicze pytanie o to, czy nałożony na organ, mocą powyższego przepisu, obowiązek prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej skorelowany jest z uprawnieniem innych podmiotów prawnych do żądania udostępnienia informacji publicznej w tym właśnie trybie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi wniesionej przez M. K. nie jest bowiem generalna bezczynność organu w udostępnianiu określonej informacji publicznej lecz bezczynność w ujawnieniu tejże informacji w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonej przez tenże organ. Rozważenia wymaga zatem przede wszystkim to, czy przedmiot skargi, a więc w istocie prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej może być uznane za czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, określoną w przepisie art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu za czynność z zakresu administracji publicznej, która dotyczyłaby uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w rozumieniu normy art. 3 par. 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można uznać samego sposobu utworzenia i prawidłowości prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej. Nie istnieje bowiem norma prawa powszechnie obowiązującego, która przyznawałaby stronie niniejszego postępowania uprawnienie do tego aby domagać się od organu, tak samego utworzenia, jak i określonego sposobu prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej.

Skoro zatem nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia bądź też usunięcia z Biuletynu Informacji Publicznej określonej informacji publicznej, to dalsze rozważania należy przenieść na grunt ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która w przywołanym już powyżej przepisie art. 3 par. 2 pkt 4 stanowi, iż kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powołany przepis stanowi o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniach administracyjnych, jednakże podejmowanych, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnych, w sprawach indywidualnych, a więc skierowanych do określonych adresatów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że za czynność, na którą może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, uznać można wyłącznie czynność skierowaną do oznaczonego podmiotu, dotyczącą ściśle określonego uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, a samo to uprawnienie lub obowiązek jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Tylko w takich kategoriach spraw dopuszczalne jest wniesienie skargi na bezczynność organu (art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Konkludując należało zatem uznać, iż skoro skarga na prawidłowość prowadzenia Biuletynu Informacji Publicznej znajduje się poza kognicją sądów administracyjnych, bowiem nie dotyczy czynności związanych z prawami i obowiązkami indywidualnych podmiotów (vide. postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2005 roku, sygn. akt I OSK 1210/05), to tym samym nie jest dopuszczalne wniesienie skargi na bezczynność organu polegającą na takim sposobie prowadzenia Biuletynu, który jest przez stronę postępowania uznawany za nieprawidłowy.

. Niewątpliwie Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Ł. jako podmiot wykonujący zadania publiczne (art. 4 ust.1, w związku z art. 8 ust.3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) zobowiązany jest do stosowania tejże ustawy i udostępniania informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej w takim zakresie, jaki wynika z przepisów prawa, Ocena prawidłowości owych działań pozostaje jednak poza kognicją sądu administracyjnego. .

Powyższe rozważania nie czynią jednak skarżącego pozbawionym dostępu do informacji publicznej, a organ wyłączonym spod sądowej kontroli. Skoro bowiem skarżący nie znalazł w Biuletynie poszukiwanych informacji, to winien skorzystać z przysługującego mu uprawnienia przewidzianego w przepisie art. 10 ust. 1 omawianej ustawy i złożyć wniosek o jej udostępnienie w tym właśnie trybie. Powyższy przepis stanowi bowiem, iż informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek. Ewentualna bezczynność organu w udzieleniu informacji w tym właśnie trybie mogłaby być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego, bowiem w tym zakresie istnieje wyraźna norma prawa statuująca po stronie skarżącego uprawnienie do domagania się dostępu do informacji publicznej, a jej korelatem jest obowiązek organu do udostępnienia wnioskowanej informacji bądź do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia.

W świetle przedstawionych okoliczności, na podstawie przepisu art. 58 par. 1 pkt 6, w związku z art. 3 par. 2 pkt 4 i 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w postanowieniu uznając, iż skarga jest niedopuszczalna..

J.S.