Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 300 zł (słownie: trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Naczelnika Urzędu Celnego nałożono na spółkę A karę pieniężną w wysokości 3000 zł z uwagi na wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu wskazano, iż poza sporem jest fakt wykonywania przez Spółkę przewozu drogowego w dniu, w którym dokonano kontroli. Podano, iż zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podmioty wykonujące na terytorium RP przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczenia opłaty. W myśl art. 87 ust. 2 tej ustawy podczas przejazdu wykonywanego w ramach przewozu na potrzeby własne kierowca jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać na żądanie organu uprawnionego do kontroli m.in. kartę opłaty drogowej. Stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych uiszczenie opłaty następuje przez nabycie karty. Podmiot wykonujący przewóz drogowy kartę tę winien wypełnić, a następnie przylepić na przedniej szybie winietę, która łącznie z odcinkiem kontrolnym stanowić będzie dowód wniesienia opłaty. Zatem uiszczenie opłaty drogowej następuje nie tylko przez zakup karty, ale także poprzez jej wypełnienie i przyklejenie w sposób określony rozporządzeniem, zaś brak któregokolwiek z elementów określonych rozporządzeniem skutkuje odmówieniem mocy dowodowej przedłożonej karcie opłaty drogowej. Podano, iż z protokołu kontroli z dnia 14 kwietnia 2008r. oraz z dołączonego do niego protokołu przesłuchania świadka A. B. wynika, iż karta opłaty za przejazd po drogach krajowych w momencie rozpoczęcia kontroli nie była naklejona na przednią szybę pojazdu. Okoliczność ta nie była przez stronę kwestionowana. W związku z tym w ocenie organu opłata za przejazd nie została uiszczona i stosownie do art. 92 ustawy o transporcie drogowym na wymienionego nałożono karę pieniężną w wysokości 3000 złotych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła spółka A, reprezentowana przez wspólnika J. B., zarzucając naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy oraz wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Podano, iż z bezspornych ustaleń dokonanych w czasie kontroli pojazdu wynika, że z posiadanej w samochodzie karty opłaty za przejazd jej odcinek kontrolny (winieta samoprzylepna) nie została umieszczona w sposób trwały w prawym dolnym rogu przedniej szyby, a jej przyklejenie nastąpiło w czasie kontroli pojazdu. Jednakże w ocenie odwołującego się za tego typu naruszenie ustawodawca nie przewidział kary w obowiązujących przepisach, bowiem w pkt 4.1 Załącznika do ustawy wymienione są wyczerpująco sytuacje, gdy przewóz traktowany jest jako wykonywany bez uiszczenia opłaty. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem z dnia 8 sierpnia 2006r. dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Podkreślono, iż w czasie kontroli A. B. kierujący pojazdem okazał obie przedziurkowane części karty i na zwróconą mu uwagę w obecności kontrolujących drugą część tej karty nakleił na szybę pojazdu. W tym stanie rzeczy nie można zatem mówić o nieuiszczeniu opłaty za przejazd, gdyż ustawodawca nie przewidział możliwości karania za nienaklejenie drugiego odcinka karty, a przepisów karnych nie można interpretować rozszerzająco.

Decyzją z dnia "[...]" wydaną przez Dyrektora Izby Celnej utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu szczegółowo przedstawiono przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych regulujące kwestie dotyczące przejazdów i opłat z tym związanych oraz sposobów ich uiszczania. W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, iż dopełniono wszystkich wymogów wynikających z powołanego rozporządzenia, tj. nie spełniono warunku przyklejenia winiety w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, a tym samym przedmiotowa karta nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, co oznacza, że opłata nie została uiszczona. Zatem organ I instancji prawidłowo nałożył karę pieniężną. Podniesiono, iż fakt naklejenia odcinka winiety podczas przeprowadzonej kontroli nie ma wpływu na wynik sprawy. Istnieje bowiem prawdopodobieństwo, iż gdyby kontrola nie została przeprowadzona, winieta nie zostałaby trwale umieszczona w sposób określony w rozporządzeniu. Podmioty wykonujące przewozy drogowe są zaś zobowiązane do przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym i aktów wykonawczych w każdej sytuacji niezależnie od tego, czy są kontrolowani, czy też nie. Wskazano, iż obciążenie przewoźnika karą pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych jest obligatoryjne, zaś wysokość kary za poszczególne rodzaje naruszeń wynika wprost z przepisów Załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Wyjaśniono, iż odpowiedzialność za naruszenie przepisów regulujących sprawy transportu drogowego jest niezależna od winy, a także od zaistniałej szkody, bądź stanu zagrożenia nią. Ustawa nie określa żadnych przesłanek wyłączających odpowiedzialność, możliwość odstąpienia od wymierzenia kary, bądź prowadzących do jej ograniczenia. W związku z powyższym, po merytorycznym przeanalizowaniu materiałów sprawy organ odwoławczy uznał, iż zaskarżona decyzja jest celowościowo zasadna i zgodna z prawem.

Skargę na wyżej wymienioną decyzję wywiedli J. B., Z. B. oraz A. B. – wspólnicy spółki A, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną interpretację i zastosowanie, a także naruszenie przepisów prawa procesowego polegające przede wszystkim na tendencyjnym i wybiórczym rozpoznaniu zarzutów podniesionych w odwołaniu. Skarżący podnieśli, iż zgodnie z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, jak i w Załączniku do ustawy o transporcie drogowym kara pieniężna przewidziana jest za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty, przy czym karta opłaty drogowej musi znajdować się w pojeździe, aby stanowić dowód uiszczenia opłaty. Wskazano, iż przepis § 3 rozporządzenia określa, iż karta składa się z dwóch części, a dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty łącznie oraz wskazane są przypadki, gdy karta nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Zdaniem skarżących wśród takich przypadków nie ma wypadku nienaklejenia winiety w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Podniesiono, iż A. B. posiadał w czasie kontroli w pojeździe obie przedziurkowane części karty opłaty drogowej, a zatem posiadał dowód uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd i wykonywanie przewozu drogowego. Nie kwestionując faktu, iż przepisy nakładają na przewoźnika obowiązek naklejenia części karty na szybę wskazali, że za niewykonanie tego obowiązku nie przewidziano kary. Przepisy nie stwierdzają bowiem, że nie naklejenie winiety to brak opłaty. Jeśli nawet nienaklejenie winiety narusza jakieś przepisy, to w ocenie skarżących nie te, które zastosowano w ich sprawie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśniono, iż brzmienie lp. 4.1 Załącznika do ustawy o transporcie drogowym, stanowiące iż nie stanowi dowodu karta opłaty drogowej dobowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, odnosi się jedynie do odcinka kontrolnego karty, a nie do winiety samoprzylepnej.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Ol 989/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił przedmiotową skargę, stwierdzając, iż w aktualnym stanie prawnym winieta samoprzylepna ma być umieszczona na przedniej szybie pojazdu, a odcinek kontrolny przechowywany w samochodzie. Dopiero spełnienie tych warunków pozwala na uznanie, iż opłata została wniesiona. Samo bowiem nabycie karty opłaty i przechowywanie jej w samochodzie w sposób inny niż zostało to określone w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Zatem skoro w świetle zebranego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości fakt, iż dokonujący przewozu nie posiadał dowodu uiszczenia przedmiotowej opłaty za przejazd, to organ prawidłowo nałożył karę pieniężną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, sporządzoną przez adwokata, złożyła spółka A, zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o uchylenie przedmiotowego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art.92 ust. 1 i ust.4 oraz l.p.4.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym, a także § 3 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organy celne nie kwestionują faktu, że karta opłaty za przejazd po drogach krajowych została przez skarżących wykupiona i oba jej odcinki w chwili rozpoczęcia kontroli znajdowały się w pojeździe i były prawidłowo wypełnione. Rozbieżna jest natomiast interpretacja przepisów prawa materialnego, a w szczególności czy nienaklejenie winiety jest karalne. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009r., sygn. akt II GSK 593/08 wskazano, że z mocy art.42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym Minister Transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych upoważniony był do określenia w drodze rozporządzenia enumeratywnie wymienionych spraw. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister był umocowany jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu rangi podstawowej naruszałoby zasady państwa prawnego, wynikające z art. 2 Konstytucji RP. Zatem użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. W ocenie strony skarżącej w świetle powyższego orzeczenia wykładnię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie należy uznać za nieprawidłową. Ponadto wskazano, iż w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie ma sankcji za zaniechanie umieszczenia winiety w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Skoro zatem skarżący uiścili opłatę, to nie mogą być karani za jej nieuiszczenie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej, reprezentowany przez wniósł o jej oddalenie. Podkreślono, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż dopiero w chwili dokonywania kontroli przez funkcjonariusza celnego kierujący pojazdem wypełnił druk opłaty drogowej, długopisem przedziurawił kartę oraz odcinek kontrolny, a winietę przykleił na szybę. Z powyższego jednoznacznie wynika, iż w momencie kontroli opłata za przejazd nie została uiszczona. Tym samym naruszono warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym, co skutkuje nałożeniem kary pieniężnej.

Następnie wyrokiem z dnia 25 lutego 2010r., sygn. akt II GSK 420/09, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu, iż umieszczenie winiety samoprzylepnej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, stanowi element wnoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Podkreślono, iż w zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W sytuacjach, gdy dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w przedmiotowym rozporządzeniu zastosowanie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z L.p.4.1 załącznika do tej ustawy uzależnione jest od ustalenia, czy opłata za przejazd konkretnie oznaczonym pojazdem została uiszczona w sposób określony w § 3 ust. 1 omawianego rozporządzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

Należy zaznaczyć, iż Sąd administracyjny kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, lecz orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez skarżących żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Jednocześnie stosownie do art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji nie może zatem orzec w sposób odmienny od wykładni przepisów dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lutego 2010r. nie podzielił poglądu organu administracji publicznej, jak i Sądu pierwszej instancji, które postrzegają umieszczenie winiety samoprzylepnej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu jako element wnoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Materia wnoszenia opłat została wyczerpująco uregulowana w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, w którym jednoznacznie wskazuje się w jaki sposób następuje uiszczenie opłaty, tj. poprzez nabycie przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Z kolei § 3 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia określa z jakich elementów składa się nabyta karta oraz jakie wymogi odnoszą się do wcześniej wykupionej karty. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego umieszczenie winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, tak jak przechowywanie odcinka kontrolnego w pojeździe samochodowym i okazywanie go na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty nie stanowią już czynności związanych z nabywaniem karty opłaty drogowej w sposób określony w § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Zatem użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" odnoszące się do czterech ściśle określonych przypadków, wykładane w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami, jest jedynie podstawą do uznania, że we wskazanych w omawianym rozporządzeniu okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w tym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność ustalenia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona.

Zatem w sytuacji, gdy dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w rozporządzeniu Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, zastosowanie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym w związku z L.p. 4.1 załącznika do tej ustawy uzależnione jest od ustalenia, czy opłata za przejazd konkretnie oznaczonym pojazdem została uiszczona w sposób określony w § 3 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, iż nie jest wyłączone ustalenie, że wniesiono opłatę mimo że winieta samoprzylepna nie została umieszczona w sposób i w miejscu określonym w § 3 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Dalej idące odstępstwa, np. niewypełnienie, czy nieprzedziurkowanie winiety lub odcinka kontrolnego mogą wyłączać przyjęcie, że uiszczono opłatę za przejazd indywidualnie oznaczonego pojazdu po drogach krajowych skoro może brakować podstaw do przypisania opłaty do pojazdu.

Takie stanowisko NSA powoduje, iż przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy administracji publicznej winny przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające i dokonać bezspornych ustaleń, które przy zastosowaniu prawidłowo rozumianych przepisów obowiązujących w tym zakresie, pozwolą na stwierdzenie, czy faktycznie strona skarżąca wykonywała przewóz drogowy bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Należy przy tym podkreślić, iż w myśl zasady określonej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Tym samym organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i dokonania oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 kpa) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 kpa.

Zatem organy rozstrzygając ponownie sprawę zastosują się do przedstawionej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania z zachowaniem obowiązujących reguł postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem w oparciu o tak zebrany i kompletny materiał dowodowy możliwe będzie rozstrzygnięcie o ewentualnym istnieniu w sprawie przesłanki uzasadniającej nałożenie na kierującego pojazdem kary pieniężnej w myśl przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz rozporządzeniu wykonawczym do wskazanej ustawy.

W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W myśl art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.