II OSK 1491/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-12-04	
Data wpływu	2022-07-04	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Jurkiewicz
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Małgorzata Miron /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 172/22	
Skarżony organ	Inspektor Sanitarny	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 1959 nr 52 poz 315; § 3 ust. 1; Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1947; art. 6, 7; Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 172/22 w sprawie ze skargi E. S. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 6 grudnia 2021 r., nr ZNS.906.6.2021 w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: "WSA w Olsztynie", "Sąd I instancji", "Sąd wojewódzki") wyrokiem z 12 kwietnia 2022 r., sygn. II SA/Ol 172/22 w sprawie ze skargi E. S. (dalej: "skarżąca", "inwestor") na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS") z 6 grudnia 2021 r., nr ZNS.906.6.2021 - uchylił postanowienia organów obu instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wójt Gminy O. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (dalej: "organ I instancji", "PPIS") z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr ew. [...] i [...], obręb geodezyjny S. J., gmina O.

Postanowieniem z 10 września 2021 r. organ I instancji uzgodnił projekt decyzji pod warunkiem posadowienia zabudowy mieszkaniowej w odległości minimum 50 m od granicy istniejącego cmentarza - zgodnie z wymaganiami dotyczącymi minimalnych odległości zabudowań o funkcji mieszkalnej od cmentarzy określonych w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315), dalej: "rozporządzenie".

Postanowieniem z 6 grudnia 2021 r. PWIS uchylił zaskarżone postanowienie i odmówił uzgodnienia projektu decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że objęta projektem decyzji inwestycja na działkach nr [...] i [...] została zaplanowana w odległości mniejszej niż 50 m od istniejącego cmentarza na działce nr [...] – co stanowi naruszenie przepisów określających wymagania sanitarne, jakim powinny odpowiadać cmentarze. Zatem warunek określony przez organ I instancji jest niewykonalny. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu wskazano, że bazują one na wybiórczej interpretacji przepisów.

WSA w Olsztynie zaskarżonym wyrokiem uwzględnił skargę. Zdaniem Sądu I instancji celem rozporządzenia było zachowanie bezpieczeństwa sanitarnego dla zabudowy mieszkaniowej, poprzez m. in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych" - art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1947 ze zm.), dalej: "u.c.". Dlatego wprowadzonego ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wokół cmentarza nie należy łączyć jedynie z faktem istnienia cmentarza na danym terenie, ale przede wszystkim z występowaniem realnych zagrożeń wynikających z pochowania na nim zmarłych. W ocenie Sądu wojewódzkiego, skoro w art. 6 ust. 1 u.c. zezwolono na użycie terenu cmentarnego po zamknięciu cmentarza na inny cel po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu, to tym samym uznano, że z upływem tego terminu ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie. Następnie zauważono, że zgodnie z art. 7 ust. 1 u.c. grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20. Zatem przepis ten opiera się na założeniu, że do tego czasu powinien nastąpić rozkład ciała, natomiast ewentualne szczątki nie zagrażają zdrowiu ludzkiemu. W związku z powyższym WSA w Olsztynie podniósł, że ostatni pochówek na przedmiotowym cmentarzu odbył się przeszło 65 lat temu i cmentarz został formalnie zamknięty, co oznacza, że nie będzie na nim nowych pochówków. W takich okolicznościach organ uzgadniający nie może ograniczyć się wyłącznie do przywołania treści przepisu, ale z racji sprawowanej funkcji zapobiegawczego nadzoru sanitarnego powinien jednoznacznie określić, czy lokalizacja wnioskowanej zabudowy stwarza jakiekolwiek zagrożenie sanitarne z uwagi na jej położenie w strefie określonej w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Sąd I instancji wskazał, że na obecnym etapie postępowania organ takich zagrożeń dla wnioskowanej zabudowy nie wskazał, a tym samym nie uzasadnił istnienia podstaw faktycznych do zastosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię i de facto niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu przez Sąd, iż dyspozycja normy prawnej tego przepisu w jakikolwiek sposób upoważnia kompetencyjnie, czy też obliguje organy inspekcji sanitarnej do dokonywania np. badań środowiskowych i analizy gleby w celu weryfikacji zagrożeń sanitarnych wynikających z lokalizacji cmentarza w stosunku do zabudowy znajdującej się w pasach odległości wyznaczonych tą normą prawną,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 i 7 u.c. poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w błędnym przyjęciu, że konstrukcja tego przepisu umożliwia interpretację, zgodnie z którą można przyjąć domniemanie, iż po 40 latach cmentarz z założenia przestaje być zagrożeniem higieniczno-sanitarnym, gdzie w istocie ratio legis tego przepisu jest odmienne - mianowicie jest również związane z charakterem ochrony kultu religijnego oraz zasadami gospodarki przestrzennej. Przepis ten w żaden sposób nie odnosi się bowiem do warunków higieniczno-sanitarnych, jak również cel tego przepisu w ocenie organu nie określa wskazanych ram czasowych ze względu na istotę bezpieczeństwa higieniczno-sanitarnego. Żaden akt normatywny, jak również założenia legislacyjne nie wskazują na taki charakter ustalonych ram czasowych. To z kolei w ocenie organu uniemożliwia wyciągnięcie a priori wniosków, iż ustawodawca uznał, że wskazany przedział czasu powoduje z założenia brak niebezpieczeństw natury higieniczno-sanitarnej na takim terenie. Na taki cel tego przepisu, który jest związany z kultem religijnym, wskazywałoby dalsze rozwinięcie ww. normy prawnej w kolejnych ustępach tj. 2 - 7, które wprost wskazują na konieczność uzyskania zgód od związków religijnych na zmianę charakteru terenu. Przepis ten nie może stanowić również podstawy - w braku w dyspozycji i hipotezie wyinterpretowanej normy prawnej elementów upoważniających kompetencyjnie czy obligujących organy inspekcji do dokonywania badań środowiskowych - opiniowania decyzji o warunkach zabudowy w ramach przepisów o gospodarce przestrzennej. Również art. 7 u.c. wskazuje w ust. 1, iż grób nie może być użyty do ponownego chowania przed upływem lat 20, co a contrario jedynie oznacza, iż w takim okresie ustawodawca przewidział nienaruszalność grobu ze względu na kult religijny, a dalsze ustępy rzeczonego przepisu wprost wskazują na możliwość wydłużenia tego okresu na wniosek jakiejkolwiek osoby, która uiści opłatę. Powyższe wprost wskazuje, iż ramy czasowe określone przez ustawodawcę nie są determinowane warunkami higieniczno - sanitarnymi, lecz potrzebami religijnymi.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, jeżeli NSA uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Jednocześnie wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: " NSA") zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres sądowej kontroli przez NSA.

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 196 ze zm.), dalej: "p.i.s." Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 1 pkt 1 p.i.s. do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących: higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach. Wskazany zakres przedmiotowej oceny planowanego przedsięwzięcia przez organy inspekcji sanitarnej jasno precyzuje kompetencje dla tego uzgodnienia.

Niewątpliwie oddziaływanie terenu cmentarnego jako miejsca pochówku ludzkich zwłok jest bezsporne. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.c. cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Z tego względu przewidziano delegację dla ministra właściwego do spraw zdrowia do wydania rozporządzenia jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze. Wszystkie te przepisy zostały sformułowane w kontekście założenia i rozszerzenia cmentarza (art. 1 ust. 1 i 2 u.c., art. 3 i 4 u.c.). Oznacza to, że regulacje u.c. odnoszą skutek i są dedykowane do etapu założenia i funkcjonowania cmentarza, czyli dokonywania pochówków. Stopień bowiem odziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia jest związany wyłącznie z odziaływaniem podziemnego procesu rozkładu zwłok, nie zaś nadziemnymi naniesieniami typu nagrobki, budowle, czy zadrzewienie. Stąd konieczne było wydanie rozporządzenia zawierającego konkretne wymogi obowiązujące przy zakładaniu cmentarza. W szczególności § 3 ust. 1 rozporządzenia ustanawia strefę sanitarną wokół cmentarza, co jest uzasadnione możliwym szkodliwym pod względem sanitarnym wpływem cmentarza na otoczenie. Mianowicie odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywnościowe, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, studzien, źródeł i strumieni, służących do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 m do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Celem tego przepisu jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego. PWIS właśnie z powodu niedochowania odległości terenu inwestycyjnego (jego granic, w których możliwe byłoby usytuowanie budynków) od granicy cmentarza odmówił uzgodnienia planowanej zabudowy.

Analiza regulacji rozporządzenia prowadzi do wniosku, że prawodawca wszystkie rygory, uwarunkowania i zasady kieruje do funkcjonującego miejsca grzebalnego. Przedmiotem zatem oceny sanitarnej jest cmentarz jako obiekt budowlany, mogący negatywnie oddziaływać na otoczenie, a źródłem tego odziaływania jest postępujący rozkład zwłok.

Tym samym nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że ustalenie, czy cmentarz jest czynny czy zamknięty pozostaje bez znaczenia dla rozumienia i stosowania § 3 ust. 1 rozporządzenia (vide wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1362/15), przy założeniu oczywiście, że na zamkniętym nie dokonuje się jakichkolwiek pochówków. W tym zakresie trafnie WSA w Olsztynie wywodzi, że pośrednio o oddziaływaniu sanitarnym cmentarza stanowi art. 6 ust. 1 i 7 u.c. Użycie terenu cmentarnego na inny cel jest bowiem dopuszczalne (po spełnieniu dalszych, formalnych wymogów w tym przepisie określonych) dopiero po upływie 40 lat od dnia ostatniego pochowania zwłok na cmentarzu. Oznacza to, że w ocenie ustawodawcy z upływem tego terminu co do zasady ustaje możliwość wywierania przez teren cmentarny szkodliwego wpływu na otoczenie. A to niewątpliwie właśnie przez wzgląd na zapewnienie ochrony przed takim wpływem rozporządzenie ustanowiło strefę sanitarną. Jednocześnie przyjęto przy zmianie przeznaczenia terenu cmentarnego na inny cel zasadę, która ma zapewnić poszanowanie dla ludzkich szczątków – przeniesienia ich na inny cmentarz. Oznacza to odkrycie tych szczątków, kontakt z nimi określonej liczby osób i przemieszczenie, następnie użycie terenu (w tym przekopanej ziemi) pod inne cele. Skoro ustawodawca przewiduje takie czynności, na podstawie dostępnych badań i wiedzy naukowej ustalił, że po takim okresie co do zasady szczątki ludzkie nie stanowią źródła zagrożenia sanitarnego. W innym wypadku bowiem nie dopuściłby takiej procedury zmiany przeznaczenia terenu po upływie 40 lat.

Zdaniem NSA nie ma racji skarżący kasacyjnie, że przepisy te, tj. przeznaczanie po upływie określonej liczby lat od ostatniego pochówku na inny cel - mają znaczenie jedynie z punktu widzenia potrzeby kultu religijnego i nienaruszalności grobu, nie zaś warunków higieniczno - sanitarnych. Przede wszystkich zgodnie z art. 7 u.c. grób może być użyty do ponownego chowania po upływie 20 lat. Nie dotyczy to jedynie chowania zwłok w grobach murowanych przeznaczonych do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby a także do chowania urn zawierających szczątki ludzkie powstałe w wyniku spopielenia zwłok. Ustawodawca zatem gwarantuje możliwość wykonywania kultu zmarłego przez okres do 20 lat, chyba, że okres ten zostanie przedłużony. Jednak to jest pozostawione aktywności osób mających prawo do grobu, nie zaś jako przyjęta zasada ochrony grobu.

Błędnie skarżący kasacyjnie odczytuje wskazania wyroku WSA w Olsztynie jako nakaz prowadzenia specjalistycznych badań zagrożenia sanitarnego powodowanego przez nekropolię, a w przepisach brak jest wypracowanej metodyki referencyjnej prowadzenia tego rodzaju badań. Sąd jedynie stwierdził, że organ nie może przywołać § 3 ust. 1 rozporządzenia i wyłącznie na tej podstawie dokonać oceny inwestycji z punktu widzenia szkodliwości sanitarnej. Powinien bowiem w wypadku rzeczonego cmentarza stwierdzić występujące zagrożenie sanitarne. Nie oznacza to bynajmniej obowiązku przeprowadzenia specjalistycznych badań gruntu w granicach cmentarza. Co do zasady bowiem upływ 40 lat od ostatniego pochówku oznacza, że zagrożenie sanitarne nie występuje. Mogą natomiast wystąpić szczególne sytuacje - choćby ze względu na groźne z punktu widzenia sanitarnego pochówki (epidemie) dokonywane tamże - że konieczne jest sprawdzenie szkodliwości gruntu. I taką sytuację miał na uwadze WSA w Olsztynie stwierdzając, że organ żadnych zagrożeń sanitarnych nie wskazał, a jako uzasadnienie odmowy powołał jedynie brak zachowania odległości ustanowionych w rozporządzeniu.

Zgodnie z art. 3 pkt 1a p.i.s. do zakresu działania inspekcji sanitarnej należy uzgadnianie projektów decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. W razie zatem położenia terenu inwestycyjnego w pobliżu cmentarza powstaje obowiązek uzgodnienia przez te organy. W pełni zasadnie zatem przedłożono PPIS projekt decyzji do uzgodnienia. Przyjęta jednak przez organy wykładnia przepisów prawa materialnego była błędna, co zasadnie stwierdził WSA w Olsztynie. Uwzględniając wyżej przedstawioną interpretację u.c. i rozporządzenia organy ponownie wypowiedzą się, czy występują szczególne zagrożenia higieniczne i zdrowotne ze strony nieaktywnego cmentarza. Upływ bowiem okresu ponad 40 lat od ostatniego pochówku zwalnia z obowiązku zachowania strefy sanitarnej wynikającej z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Przepis ten bowiem dotyczy cmentarza czynnego, na którym odbywają się pochówki. Natomiast cmentarz zamknięty (nieaktywny), gdy minie przynajmniej 40 lat od ostatniego pochowania zwłok, nie poddaje się tym rygorom, bowiem co do zasady nie stanowi źródła zagrożenia sanitarnego, chyba że organ wykaże inny jego status w tym zakresie.

Z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia wskazanych na wstępie § 3 ust. 1 rozporządzenia i art. 6 i 7 u.c. okazały się bezzasadne.

Na zakończenie należy zgodzić się, że omówione przepisy nie różnicują cmentarza czynnego i zamkniętego (w każdym razie takiego, na którym nie dokonuje się już pochówków). Funkcja jednak tych przepisów wskazuje, że odnoszą się one do cmentarzy czynnych.

Mając powyższe na uwadze, NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.