VII SA/Wa 948/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-06-29	
Data wpływu	2023-04-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Anna Pośpiech-Kłak
Grzegorz Rudnicki /sprawozdawca/
Wojciech Rowiński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;  art. 28 us. 1, art. 1 ust. 2,3, art. 6 ust. 1, 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2023 nr 0 poz 40;  art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587;  par. 8 ust. 2; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, Protokolant st.spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi K. W. i K. W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 września 2010 r. nr XC/2663/2010 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność § 96 ust.1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Zachodniego P. w rejonie ulicy K., w części odnoszącej się do nieruchomości stanowiących własność skarżących nr ewid. [...], z obrębu [...]w W., przy ul. [...] dla której Sąd Rejonowy dla [...] w W., XIII Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr KW: [...], II. zasądza od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżących K. W. i K. W. solidarnie kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie.

1. Pismem procesowym datowanym na 24 marca 2023 r. skarżący, reprezentowani przez adw. R.D., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę nr XC/2663/2010 (dalej: "uchwała") Rady m.st. Warszawy (dalej: "Rada") z 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. K., poprzedzoną wezwaniem Rady m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa, z 8 lutego 2023 r. – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g."), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Pełnomocnik skarżących zaskarżył uchwałę "w części w jakiej dla nieruchomości, której współwłaścicielami są Skarżący, położonej w W[...] ([...]), Dzielnicy [...], ul. [...], stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...], z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] (dalej "Nieruchomość'), Uchwała w § 96 ust. 1 Planu ustala podstawowe przeznaczenie terenu 7.9 MN/U, na którym zlokalizowana jest Nieruchomość, jako "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej".

Zaskarżonej uchwale pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego:

"a) art. 1 ust. 2 pkt. 7) w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt. 1) i 9) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej zwana "UPZP"), w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. art. 64 ust. 3, art. 21 ust 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ustalenie w § 96 ust. 1 Planu Miejscowego, dla terenu 7.9 MN/U, na którym zlokalizowana jest Nieruchomość, jako przeznaczenie podstawowe "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej", przy jednoczesnym ustaleniu w § 2 ust. 1 pkt 28) oraz w § 4 ust. 2 pkt 4 Planu, że przez tereny określone w Planie symbolem "MN/U" należy rozumieć tereny "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługi", a tym samym przyjęcie w ramach terenu 7.9 MN/U przeznaczenia pod "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej", sprzecznie z wymienionymi powyżej ustaleniami części ogólnej Planu Miejscowego, co skutkuje wewnętrzną sprzecznością i dysfunkcjonalnością ww. postanowień Planu Miejscowego i prowadzi do naruszenia interesu prawnego Skarżących;

b) art. 1 ust. 2 pkt 1), 7) i 12) w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 1) w zw. z art. 28 ust. 1 UPZP w zw. z art. 140 Kodeksu Cywilnego w zw. z art. w zw. z art. 64 ust. 3, art. 21 ust 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, w zw. z § 6 w zw. z § 10 w zw. z art. 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz. U. 2002 Nr 100 poz. 908, z późn. zm.), poprzez podjęcie Uchwały, której treść jest niezgodna z Zasadami Techniki Prawodawczej, bowiem przyjęte w § 96 ust. 1 Uchwały ustalenia w zakresie przeznaczenia podstawowego terenu 7.9 MN/U są niejednoznaczne i sprzeczne z częścią ogólną Uchwały, co doprowadziło do przyjęcia przez Organ przepisów wzajemnie wykluczających się, a tym samym naruszenia zasady prawidłowej legislacji i nadużycia władztwa planistycznego przy ustalaniu przeznaczenia podstawowego terenu 7.9 MN/U, a w konsekwencji do nadmiernej, niczym nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności Skarżących;

c) art. 1 ust. 2 pkt 1), 7) i 12) w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 1) w zw. z art. 20 ust. 1 art. 28 ust. 1 UPZP w zw. z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ich błędnym zastosowaniu i uchwalenie Planu, którego część tekstowa tj. § 96 ust. 1 Uchwały jest niezgodna z częścią graficzną Planu tj. załącznikiem graficznym nr 1 do Uchwały nr XC/2663/2010 Rady m.st. Warszawa z dnia 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. K. w zakresie ustalonego dla terenu 7.9 MN/U przeznaczenia podstawowego tj. "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej", co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych".

Pełnomocnik skarżących wniósł o:

"1) stwierdzenie nieważności § 96 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ulicy K., w zakresie w jakim w ww. przepisie Organ ustalił dla terenu 7.9 MN/U przeznaczenie podstawowe jako "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej", w części odnoszącej się do nieruchomości Skarżących, stanowiącej dz. ew. nr [...], z obrębu [...] położonej w W. ([...]), Dzielnicy [...], przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy [...] w Warszawie, [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], ewentualnie

2) stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonej Uchwały, w części, o której mowa w pkt 1) powyżej" oraz o zasądzenie kosztów.

Dodatkowo, pełnomocnik skarżących wniósł "o przeprowadzenie dowodu z wydruku z księgi wieczystej prowadzonej dla Nieruchomości, której współwłaścicielami są Skarżący, nr [...], na okoliczność wykazania przysługującego Skarżącym prawa własności Nieruchomości, a także w celu wykazania naruszenia interesu prawnego Skarżących".

W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących opisał stan faktyczny sprawy, wskazując m.in. na to, że nieruchomość skarżących, zgodnie z uchwałą zlokalizowana jest w przeważającej części na terenie oznaczonym w niej symbolem 7.9 MN/U tj. zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 28) oraz z § 4 ust. 2 pkt 4) uchwały, na terenie "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług", którego przeznaczenie podstawowe, w sprzeczności z ww. przepisami i załącznikiem graficznym do uchwały, ustalono w części szczególnej tj. w § 96 ust. 1 uchwały, jako: "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej". W pozostałej części nieruchomość położona jest w obszarach oznaczonych symbolami [...] i [...], to jest na terenie ulic i dróg publicznych, przeznaczonych pod ulicę dojazdową - drogę gminną.

W części ogólnej, w § 2 ust. 1 pkt 17) uchwały, wskazano, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć ustalone w planie przeznaczenie przeważające na danym terenie tzn. takie, w którym powierzchnia użytkowa obiektów nie może być mniejsza niż 60% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na terenie własnym inwestycji. W § 2 ust. 1 pkt 28) uchwały zdefiniowano natomiast pojęcie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług MN/U.

Z kolei w § 2 ust. 1 pkt 30) uchwały zwarto definicję terenów usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej U(MN), a w § 4 ust. 2 pkt 4) wskazano, że tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oznaczone zostały na rysunku planu symbolem "MN/U", a tereny usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej symbolem "U(MN)".

W części graficznej uchwały, teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość oznaczono, jako 7.9 MN/U, a w legendzie umieszczonej na załączniku graficznym ("Oznaczenia"), tereny MN/U zdefiniowano, jako "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług".

Pełnomocnik przytoczył art. 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 Nr 80 poz. 717 z późn. zm., dalej "u.p.z.p."), stwierdzając, że rozstrzyganie o przeznaczeniu konkretnego terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem plany miejscowe wraz z innymi ustawami kształtują sposób wykonywania prawa własności i definiują jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości objętych postanowieniami tego planu (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W związku z powyższym, wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości winny być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa, a ustalenia planów miejscowych należy formułować w sposób jednoznaczny i precyzyjny

Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, a ponadto narusza ich interes prawny.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 17) uchwały przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć ustalone w planie przeznaczenie przeważające na danym terenie tzn. takie, w którym powierzchnia użytkowa obiektów nie może być mniejsza niż 60% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na terenie własnym inwestycji. W § 2 ust. 1 pkt 28) uchwały zdefiniowano, co należy rozumieć przez pojęcie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług MN/U. Są to tereny, na których w ramach jednej inwestycji, na jednej działce budowalnej może być realizowany jeden budynek mieszkalny jednorodzinny bez funkcji usługowej tj. zawierający do 2 lokali mieszkalnych (przy czym możliwe jest sytuowanie go, jako wolnostojącego lub bliźniaczego) lub budynek mieszkalny jednorodzinny z funkcją usługową tj. zawierający 1 lokal mieszkalny i 1 lokal usługowy o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku lub jeden wolnostojący budynek usługowy w zakresie: handlu, gastronomii, rzemiosła i usług bytowych, oświaty, zdrowia, kultury i administracji (siedziby firm), z wykluczeniem usług uciążliwych i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2.

W § 2 ust. 1 pkt 30) uchwały stwierdza się, że przez teren usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej U(MN) należy rozumieć tereny, na których w ramach jednej inwestycji, obok funkcji usługowej (o jakiej mowa w pkt 29) może być realizowana funkcja mieszkaniowa wbudowana lub wolnostojąca w formie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego do 2 lokali mieszkalnych, przy czym powierzchnia użytkowa zajmowana przez funkcję mieszkaniową w obrębie wydzielonej działki budowlanej nie może przekraczać 30% łącznej powierzchni użytkowej budynków na tej działce. Funkcja przewidziana dla terenów U(MN) jest zatem zbliżona do tej przewidzianej dla terenów MN/U, z tą jednak różnicą, że na terenach U(MN) większy nacisk położono na realizację i rozwój funkcji usługowej. W § 4 ust. 2 uchwały, wyszczególnione zostały natomiast wszystkie przeznaczenia terenów, w tym w § 4 ust. 2 pkt 4) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczone na rysunku planu symbolem MN/U; w § 4 ust. 2 pkt 2) - tereny usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu symbolem U(MN).

W części szczególnej, w ustaleniach dla terenu 7.9 MN/U tj. w § 96 ust. 1 uchwały, ustalono, jako funkcję podstawową: "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej". Mając zatem na względzie treść § 4 ust. 2 uchwały należy wskazać, że funkcja "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej" przewidziana została dla terenów "U(MN)", a nie "MN/U".

Tym samym, określone dla terenu 7.9 MN/U przeznaczenie podstawowe jest niezgodne z ustaleniami ogólnymi uchwały, które przez tereny MN/U nakazują rozumieć "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług". Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że określona dla terenu 7.9 MN/U funkcja podstawowa jest sprzeczna z częścią ogólną uchwały, a zatem w tym zakresie należy uznać ją za wadliwą.

Organ w sposób nieuzasadniony, z przekroczeniem granic władztwa planistycznego zmienił ustaloną funkcję dla terenów MN/U na tą przewidzianą dla terenów U(MN). Co istotne, w uchwale poza § 96 ust. 1 nie przewiduje się innych terenów MN/U, których przeznaczenie podstawowe również ustalone zostałoby, jako "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej". Tym samym, dla terenu 7.9 MN/U doszło do zmiany podstawowej funkcji przewidzianej dla terenów "MN/U" na "U(MN)". Dla terenu, na którym znajduje się nieruchomość skarżących, doszło do błędnego, niezgodnego z przyjętymi w części ogólnej definicjami wskazania przeznaczenia terenu. Powyższe potwierdza treść § 4 ust. 2 uchwały, w którym funkcja, o której mowa w § 96 pkt 1 nie występuje pod symbolem "MN/U", a "U(MN)". Dla terenu 7.9 MN/U organ ustalił zupełnie odmienne przeznaczenie terenu, którego definicji na próżno szukać zarówno w części ogólnej, czy w załączniku graficznym do uchwały, bowiem uchwała w żadnym paragrafie nie definiuje terenów "MN,/U", jako terenów usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej.

To natomiast prowadzi do wniosku, że postanowienia uchwały w zakresie, w jakim przewidują w § 96 ust. 1, jako przeznaczenie podstawowe "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej" pozostają w oczywistej sprzeczności z § 2 ust. 1 pkt 28) oraz z § 4 ust. 2 pkt 4) uchwały.

Tym samym, należy mówić o dysfunkcjonalności tychże ustaleń i wewnętrznej niespójności uchwały. Organ dla terenu oznaczonego, jako 7.9 MN/U błędnie bowiem ustalił, jako przeznaczenie podstawowe: "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej". Powyższa omyłka prowadzi do sytuacji pomieszania dwóch funkcji tj. przewidzianych dla terenów "MN/U" oraz "U(MN)", a tym samym do wątpliwości, które ustalenia dla jednostki 7.9 MN/U powinny mieć zastosowanie. W części ogólnej organ ustalił, jakiego rodzaju zabudowę i o jakich parametrach można zrealizować w ramach poszczególnych terenów, w tym terenów, których przeznaczenie określono, jako: "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej" - U(MN) oraz terenów: "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług" - MN/U. Wobec faktu, że teren, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżących nie został oznaczony w sposób jednoznaczny, nie jest wiadomym, jakiego rodzaju zabudowę mogą zrealizować skarżący.

Istnieją obiektywne wątpliwości, jakie przeznaczenie terenu zostało ustalone dla terenu 7.9 MN/U, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżących, bowiem § 96 Uchwały, w zakresie przyjętego przeznaczenia terenu zawiera w sobie dwa sprzeczne ze sobą ustalenia, co stanowi o istotnym naruszeniu prawa w tymże zakresie.

Ustalenia zawarte w części szczególnej powinny być jedynie uszczegółowieniem części ogólnej uchwały, a więc pomiędzy ww. częściami winna zachodzić korelacja. Wobec błędnego określenia przeznaczenia terenu 7,9 MN/U. zachodzi wewnętrzna sprzeczność przyjętych ustaleń. Niedopuszczalne jest wprowadzanie do aktów prawa miejscowego takich ustaleń, które są ze sobą sprzeczne i wykluczają się wzajemnie. Występowanie w uchwale przepisów wzajemnie wykluczających się i sprzecznych wewnętrznie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planów miejscowych. Biorąc pod uwagę, że plany miejscowe są aktami prawa miejscowego, ich ustalenia winny być jasne dla wszystkich adresatów oraz jednoznaczne.

Mając zatem na uwadze treść § 2 ust. 1 pkt 28) oraz § 4 ust. 2 pkt 4) uchwały, teren 7.9 MN/U należy postrzegać, jako teren "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług". Tym samym trzeba zwrócić uwagę na wewnętrzną sprzeczność ww. postanowień uchwały z ustaleniami dla terenu 7.9 MN/U z § 96 ust. 1 uchwały, w zakresie, w jakim, z jednej strony w § 2 ust. 1 pkt 28) i § 4 ust. 2 pkt 4) przez tereny MN/U Organ nakazuje rozumieć tereny "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług", a w § 96 ust. 1 teren 7.9 MN/U organ definiuje, jako tereny "usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej". Przeznaczenie podstawowe określone dla nieruchomości jest sprzeczne z ustaleniami ogólnymi.

Przyjęcie sprzecznych wewnętrznie ustaleń rodzi również problemy dla organów stosujących prawo, bowiem zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa Budowlanego, organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, powinien sprawdzić zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, skarżący, jako współwłaściciele nieruchomości wskazują, że wobec sprzeczności ustaleń przyjętych w uchwale, nie jest możliwe jej zabudowanie zgodnie z przewidzianą dla terenów MN/U funkcją.

Znaczące, w zakresie podnoszonej wewnętrznej sprzeczności ustaleń uchwały jest to, że dla pozostałych terenów MN/U organ ustalił przeznaczenie, jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługi, a więc zgodnie z definicją ujętą w części ogólnej. Z analizy części tekstowej uchwały jasno wynika, że z terenów oznaczonych w Uchwale, jako MN/U tj. 2.5 MN/U, 5.1 MN/U, 5.5 MN/U, 5.9 MN/U, 5.16 MN/U, 5.31 MN/U, 6.15 MN/U, 6.18 MN/U, 7.7 MN/U, 7.9 MN/U, 8.2 MN/U, 8.4 MN/U, 8.5 MN/U, 8.15 MN/U, 8.21 MN/U, 8.22 MN/U, jedynie dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżących błędnie określono podstawowe przeznaczenie terenu, jako "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej", przy właściwie tożsamym ustaleniu pozostałych parametrów. Jedynie zatem w § 96 pkt 1 uchwały zmieniono funkcję, jaką organ planistyczny przewiduje dla terenów "MN/U" i dopuszczono w tym obszarze lokalizowanie usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, która to funkcja przewidziana została dla terenów "U(MN)", co jednoznacznie potwierdza, że powyższe określenie przeznaczenia terenu jest oczywiście błędne.

W kwartale, w którym znajduje się Nieruchomość, nie przewiduje się w ogóle funkcji "U(MN)", a jedynie "MN/U" lub "MN(U)", co jednoznacznie potwierdza część graficzna. Ustalenia przyjęte dla terenu 7.9 MN/U, również w zakresie poszczególnych parametrów, nie odpowiadają ustaleniom przyjętym dla poszczególnych terenów U(MN), co tym bardziej świadczy o omyłce organu, przy ustalaniu przeznaczenia terenu 7.9 MN/U. W przypadku terenów U(MN) w szczególnych warunkach zagospodarowania terenu oraz ograniczeniach w użytkowaniu organ postanowił, że dla ww. obszarów dopuszcza się realizację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pod warunkiem jednoczesnej lub wcześniejszej realizacji zabudowy usługowej (np. obszary 5.25 U(MN), 5.27 U(MN), 6.5 U(MN), 6.9 U(MN), 6.11 U(MN), 6.16 U(MN) itd.). W przypadku terenu 7.9 MN/U, takiego warunku organ nie ustalił.

W definicji terenów "U(MN)" tj. w § 2 ust. 1 pkt 30) nie dopuszczono możliwości realizacji na terenach oznaczonych symbolem "U(MN)" budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, natomiast w § 96 ust. 2 uchwały taką możliwość przewidziano. Powyższe jednoznacznie potwierdza, że obszar 7.9 MN/U należy traktować, jako teren "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług", a nie, jako teren "usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej".

Przyjęcie sprzecznych wewnętrznie ustaleń stanowi naruszenie zasad uchwalania miejscowych planów wyrażonych choćby w art. 1 u.p.z.p. oraz nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności skarżących. Plan miejscowy w zupełnie nieuzasadniony sposób różnicuje sytuację przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość od innych terenów "MN/U", mimo że pozostałe ustalenia (oraz ograniczenia) pozostały tożsame. Tka regulacja doprowadza do sytuacji, w której skarżący, jako współwłaściciele nieruchomości, nie mają pewności co do przeznaczenia tej nieruchomości.

Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń dotyczących przeznaczenia terenu 7.9 MN/U nie doprowadzi do niemożności ustalenia funkcji tego obszaru. O jego przeznaczeniu przesądza bowiem już samo oznaczenie symbolem "MN/U", którego definicja widnieje w części ogólnej planu, a także w legendzie, znajdującej się na załączniku graficznym do uchwały, który stanowi jej integralną część. Stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie przeznaczenia terenu 7.9 MN/U nie doprowadzi zatem do utraty funkcji dla tego obszaru, bowiem będzie ona możliwa do ustalenia właśnie w oparciu o przepisy części ogólnej planu. Pozostawienie natomiast ww. postanowienia nadal skutkować będzie brakiem pewności co do przeznaczenia terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość, a w konsekwencji do niepewności co do sposobu i możliwości jej zagospodarowania.

Niedopuszczalna jest rozbieżność pomiędzy różnym oznaczeniem przeznaczenia tego samego terenu w części tekstowej i części graficznej. W takiej bowiem sytuacji nie ma możliwości ustalenia, jakie faktycznie przeznaczenie dla tych terenów uchwalił organ planistyczny.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP można wywieść zasadę zaufania obywatela do państwa i do tworzonego przez nie prawa, a także zasadę sprawiedliwości społecznej. Urzeczywistnienie tejże zasady wymaga zatem pewności prawa, a tym samym zachowania pewnego katalogu reguł prawidłowej legislacji. Niezbędne jest zatem takie stanowienie prawa, które cechuje się przejrzystością i czytelnością. Organ, przy uchwalaniu planu miejscowego zobowiązany był do przyjęcia takich ustaleń, które będą precyzyjne i jasne. Należy bowiem podkreślić, że określenie przeznaczenia poszczególnych terenów jest jedną z najistotniejszych kompetencji organów planowania przestrzennego. Jest to również kompetencja, która ingeruje w treść prawa własności, zatem koniecznym jest, dokonanie ustaleń w tym zakresie w sposób precyzyjny i poprawny z punktu widzenia językowego i logicznego.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2016 r., sygn. akt: II OSK 2987/14 wyrażono pogląd, zgodnie z którym treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, a zatem dokonany w planie wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Tym samym, organ zobowiązany był do takiego skonstruowania postanowień planu, by treść norm w nich zawartych była jasna i zrozumiała dla adresatów. Właściciele nieruchomości, objętych uchwałą, mają bowiem prawo oczekiwać od organów stanowiących prawo, że normy zawarte w aktach prawa miejscowego nie będą budziły wątpliwości szczególnie w zakresie nakładanych na obywateli obowiązków, zakazów, czy nakazów.

Argumentację przedstawioną powyżej potwierdza j wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt: II SA/Wr 433/20, zgodnie z którym " Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego przepisu, którego nieostrość, czy też nawet sprzeczność, pozwala na dowolne jego zastosowanie - stanowi tak istotne uchybienie zasadom stanowienia prawa, które przemawia za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Według § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. (...) tekst normatywny powinien być sformułowany nie tylko zwięźle, ale przede wszystkim precyzyjne, tak, aby nie pozwalał na dowolność interpretacji, lecz by był możliwy do zastosowania w konkretnej sprawie.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego formułuje normy powszechnie obowiązujące, których adresatami są zarówno organy administracyjne, jak i inne podmioty np. osoby fizyczne, a zatem wprowadzenie do planu dwóch sprzecznych norm sprawia, że każdy adresat tejże normy może we własnym zakresie stosować dowolnie wybrane przez siebie postanowienia. To natomiast stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planów miejscowych i godzi w zasady poprawnej legislacji.

Uchybienia wskazane w niniejszej skardze stanowią zatem o naruszeniu przez organ zasad uchwalania miejscowych planów wyrażonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o nadużyciu władztwa planistycznego. Plan miejscowy w zupełnie nieuzasadniony sposób zmienia definicję terenów zabudowy mieszkaniowej i usługowej, jedynie dla terenu, na którym zlokalizowana jest nieruchomość skarżących.

Sposób, w jaki zredagowano ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu 7.9 MN/U narusza zatem również zasady konstytucyjne, bowiem "Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy), to konieczne jest by zawarte w nim regulacje spełniały warunek określoności prawa, co "oznacza nakaz jego precyzyjności, tj. stanu, w którym istnieje możliwość wywiedzenia z niego jednoznacznej normy prawnej [...] [oraz] nakaz formułowania prawa przejrzystego, tj. [...] zrozumiałego dla jednostki" (T. Zalasiński, Zasada prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 184-185). Konieczność stanowienia prawa cechującego się "poprawnością", "precyzyjnością" i "jasnością" wielokrotnie podkreślał także Trybunał Konstytucyjny (np.: wyroki TK z 10 listopada 1998 r., K 39/97; z 11 stycznia 2000 r., K 7/99; z 13 lutego 2001 r., K19/99; z 13 września 2005 r., K 38/04; z 7 listopada 2006 r., SK42/05). Wskazywał on ponadto, jako wymóg zgodności aktu z zasadami prawidłowej legislacji, koherentność przepisów. Trybunał Konstytucyjny uzasadniał, że "nie tylko poszczególne przepisy winny być sformułowane poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego, lecz wymóg logicznej poprawności i spójności należy stawiać całemu aktowi prawnemu. [...] Przy ocenie każdej regulacji obejmującej kilka przepisów albo przy badaniu różnych norm prawnych zawartych w jednym akcie prawnym konieczne jest rozważenie, czy te regulacje i unormowania pozostają ze sobą spójne i logicznie powiązane" (wyrok TK z 17 maja 2005 r., P 6/04)" (tak w orzeczeniu nadzorczym Wojewody [...] NR [...] z [...] maja 2022 r.).

Odnosząc powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego oraz Wojewody [...] do niniejszej sprawy trzeba wskazać, że uchwalony plan miejscowy w zakresie wskazanym w petitum nie spełnia wymogów prawidłowej legislacji, a tym samym narusza art. 2 Konstytucji RP, w którym ustanowiono zasady demokratycznego państwa prawnego.

Pełnomocnik skarżących przedstawił również uzasadnienie interesu prawnego oraz spełnienie warunków formalnych skargi.

2. W datowanej na 24 kwietnia 2023 r. odpowiedzi organu, reprezentowanego przez r. pr. M. J., organ wniósł o oddalenie skargi.

Pełnomocnik Rady opisała stan sprawy i treść skargi, wyjaśniając, że "zarzuty zawarte w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i tym samym są niezasadne".

Zgodnie z ustaleniami ogólnymi przedmiotowego planu miejscowego w § 2. 1 zdefiniowano następujące zapisy dot. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług:

- w punkcie 27) tereny "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług MN(U) — należy przez to rozumieć tereny, na których w ramach jednej inwestycji, na jednej działce budowlanej może być realizowany jeden budynek mieszkalny jednorodzinny bez funkcji usługowej, tj. zawierający do 2 lokali mieszkalnych (przy czym możliwe jest sytuowanie go, jako wolnostojącego, bliźniaczego lub szeregowego, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów) lub budynek mieszkalny jednorodzinny z funkcją usługową, tj. zawierający 1 lokal mieszkalny i 1 lokal usługowy o powierzchni nieprzekraczającej 30%powierzchni całkowitej budynku";

- w punkcie 28) tereny "zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług MN/U - należy przez to rozumieć tereny, na których w ramach jednej inwestycji, na jednej działce budowlanej może być realizowany jeden budynek mieszkalny jednorodzinny bez funkcji usługowej, tj. zawierający do 2 lokali mieszkalnych (przy czym możliwe jest sytuowanie go, jako wolnostojącego lub bliźniaczego) lub budynek mieszkalny jednorodzinny z funkcją usługową, tj. zawierający 1 lokal mieszkalny i 1 lokal usługowy o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku lub jeden wolnostojący budynek usługowy, w zakresie: handlu, gastronomii, rzemiosła i usług bytowych, oświaty, zdrowia, kultury i administracji (siedziby firm), z wykluczeniem usług uciążliwych i obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2";

- w punkcie 30) tereny "usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej U(MN) - należy przez to rozumieć tereny, na których w ramach jednej inwestycji, obok funkcji usługowej (o jakiej mowa w pkt 29) może być realizowana funkcja mieszkaniowa wbudowana lub wolnostojąca w formie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego do 2 lokali mieszkalnych, przy czym powierzchnia użytkowa zajmowana przez funkcję mieszkaniową w obrębie wydzielonej działki budowlanej nie może przekraczać 30% łącznej powierzchni użytkowej budynków na tej działce".

Ponadto, w § 4. 2 plan ustalono następujące rodzaje przeznaczeń terenów dot. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług:

- w punkcie 2) "tereny usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu symbolem U (MN)";

- w punkcie 4) "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług, oznaczone na rysunku planu symbolem MN/U";

- w punkcie 5) "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług, oznaczone na rysunku planu symbolem MN(U)".

Zgodnie z § 11.1 "Ustala się szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu: 1) dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tj.:, MN/U, MN(U) i U(MN) oraz dla terenów 7.20 MW i 7.21MW, stosuje się zasadę, że na jednej działce budowlanej bez względu na jej wielkość może powstać tylko jeden obiekt o funkcji mieszkaniowej".

Należy stwierdzić, że definicje terenów U(MN), MN/U i MN(U) zawarte w § 2. 1, i zapisy tych przeznaczeń z § 4. 2 są spójne. Oznaczenie literowe symboli odpowiada takiemu samemu opisowi terenu zarówno w § 2. 1, jak i § 4. 2. Również na rysunku planu - załączniku graficznym nr 1 do uchwały przedstawiono następujące oznaczenia, dotyczące zabudowy jednorodzinnej i usług:

- U(MN) "Tereny usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej";

- MN/U "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług";

- MN(U) "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług".

Przedstawione w legendzie symbole literowe i ich opisy zgadzają się z symbolami i odpowiadającymi im opisami, które zostały zawarte w § 2. 1, jak i § 4. 2.

Zgodnie z definicją terenu MN/U na jednej działce budowlanej może być realizowany jeden budynek mieszkalny jednorodzinny bez funkcji usługowej lub jeden budynek mieszkalny jednorodzinny z funkcją usługową tj. zawierający 1 lokal mieszkalny i 1 lokal usługowy o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku lub jeden wolnostojący budynek usługowy. W przypadku terenu U(MN) może być realizowana funkcja mieszkaniowa wbudowana lub wolnostojąca w formie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przy czym powierzchnia użytkowa zajmowana przez funkcję mieszkaniową w obrębie wydzielonej działki budowlanej nie może przekraczać 30% łącznej powierzchni użytkowej budynków na tej działce.

Powyższe analizy wykazały zgodność ustaleń ogólnych zawartych w definicjach, oznaczeniach symboli, oznaczeniach na rysunku planu i w legendzie.

Pełnomocnik Rady wyjaśniła, że analizując zapisy ustaleń szczegółowych dla terenu o symbolu 7.9 MN/U w § 96 ust. 1, w których ustalono przeznaczenie terenu: "podstawowe: usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej " należy potwierdzić ich sprzeczność. Po przeanalizowaniu treści ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów (podanych w odpowiedzi na skargę) należy jednakże stwierdzić, że konstrukcja zapisów ustaleń szczegółowych dla terenów o symbolu MN/U jest taka jak dla terenu 7.9 MN/U.

Ponadto, zgodnie z zapisami obowiązującego Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. Warszawy działka skarżących znajduje się w terenie oznaczonym, jako M2.12 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, na którym "ustala się dla terenów Ml, M2 i M3 priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, terenów ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego oraz usług podstawowych a także "dopuszcza się lokalizowanie: na terenach M1 i M 2 - funkcji usługowej, z zaleceniem by udział tej funkcji kształtował się do 40%powierzchni zabudowy na terenie

Zapisy Studium potwierdzają, że priorytetem dla wydzielenia terenowego w Studium, na którym znajduje się przedmiotowy teren jest przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla której dopuszcza się funkcję usługową, jednak do 40% powierzchni zabudowy na terenie.

Po przeprowadzeniu analizy zapisów tekstu planu w ustaleniach ogólnych, zapisów planu miejscowego w ustaleniach szczegółowych, odnoszących się do poszczególnych terenów oznaczonych symbolami U(MN), MN/U i MN(U), po analizie oznaczeń symboli dla zabudowy na rysunku planu, analizie wytycznych Studium i zapisów w § 96 ust. 1 dla terenu 7.9 MN/U, należy stwierdzić, że zestawienie symbolu terenu MN/U z opisem przeznaczenia podstawowego, jako: "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej" jest wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej.

Zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Przepis ten wprowadza generalną zasadę, zgodnie z którą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zmienia się w takim samym trybie, w jakim został on uchwalony. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie stanowi, w jakim trybie przeprowadza się zmianę miejscowego planu i nie daje Radzie kompetencji ani możliwości decydowania, czy przeprowadzenie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie.

Należy podkreślić, że u.p.z.p. nie przewiduje możliwości prostowania oczywistych błędów pisarskich, które pojawiły się w tekście bądź na rysunku planu w sytuacji, gdy taki błąd wystąpił na etapie podejmowania uchwały w sprawie planu. Ustawa nie przewiduje również innego trybu, niż przeprowadzenie właściwej procedury planistycznej, który umożliwiałby doprowadzenie do spójności zapisów uchwały w sprawie planu miejscowego, bez względu na rodzaj i zakres zmian. Takie rozwiązanie przyjmują jedynie przepisy k.p.a. dla decyzji i postanowień administracyjnych, ale stosowanie tu jakiejkolwiek analogii jest wykluczone.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 czerwca 2008 r., II OSK 366/08 "wejście planu w życie w brzmieniu opublikowanym w organie promulgacyjnym, wywołuje określone skutki prawne (wiąże adresatów) i już z tego względu nie może podlegać zmianie bez zachowania trybu określonego przepisami ustawy. Gdyby założyć, że jest inaczej i dopuścić możliwość prostowania obowiązującego planu, bez zachowania ustawowej procedury jego zmiany, to wówczas zniweczona mogłaby być zasada stabilności i pewności prawa, jako że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktem prawa miejscowego".

Skarga oparta jest w dużej mierze na niezgodnym z przepisami rozumieniu własności, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości, a także błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania i zagospodarowania przestrzennego. Wbrew twierdzeniom skarżących Rada działała zgodnie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 u.p.z.p., w zakresie których rada ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy.

Natomiast, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń.

Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 k.c. oraz przepisy u.p.z.p.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt. 2 ww. ustawy, podstawę planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią: zrównoważony rozwój i ład przestrzenny. W art. 1 ust. 2 został ponadto wymieniony przykładowy katalog wartości, które powinny być szczególnie uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. m.in.: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych, potrzeby interesu publicznego.

Zdaniem organu, wymogi te w odniesieniu do zapisów zaskarżonego planu w odniesieniu do działek skarżących objętych niniejszą skargą zostały spełnione, a gminie nie można zarzucić naruszenia prawa poprzez wprowadzenie do planu ustaleń odnoszących się do sposobów zagospodarowania wskazanych przez skarżących.

Konflikty związane z przeznaczaniem terenu jak również z założeniami inwestycyjnymi, praktycznie zawsze wiążą się z koniecznością nieustannego wartościowania przez organ sporządzający plan, jakie kierunki przyjąć, aby, zarówno właściciele gruntów byli usatysfakcjonowani z ustaleń planistycznych jak również, aby jakość życia ogółu społeczeństwa, która będzie korzystało z danego terenu była na jak najwyższym poziomie. Założenia planu miejscowego były niewątpliwie wartościowane zarówno pod katem dobra indywidualnego jak również i pod katem dobra publicznego.

Należy zatem uznać, że dokonana ingerencja w prawo własności skarżących nie jest nadmierna i nie uniemożliwia racjonalnej zabudowy. Brak jest wiec podstaw do uznania zgodnie z art. 101 u.s.g., że skarżona uchwała bezprawnie narusza interes prawny Skarżących.

3. Pismem procesowym datowanym na 18 maja 2023 r. pełnomocnik skarżących przedstawił swoją replikę do stanowiska organu. stwierdzając, że we wniesionej skardze nie wskazywał na sprzeczność definicji terenów U(MN), MN/U i MN(U) zawartych w § 2 ust. 1 planu z zapisami dot. tych przeznaczeń, o których mowa w § 4 ust. 2. Fakt niespójności tej części planu, a także zgodności rysunku planu z częścią tekstową w tym zakresie nie były zatem przedmiotem skargi. Skarżący kwestionują bowiem poprawność zaskarżonej uchwały w zakresie przyjętego dla terenu 7.9 MN/U przeznaczenia. Skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, które mogło nastąpić np. poprzez dokonanie zmiany uchwały w oparciu o przepisy obowiązującego prawa. Tak się jednak nie stało, Skarżący nie otrzymali też żadnej odpowiedzi od organu na wezwanie.

Zasady sporządzania planów miejscowych, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. rozumiane powinny być, jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W orzecznictwie zdaje się dominować pogląd, że błąd pisarski musi być oczywisty, a więc łatwo dostrzegalny, niewymagający przeprowadzenia dodatkowego badania, a oczywistość takiego błędu wynikać winna z jego natury lub z porównania wady z innymi okolicznościami, które nie budzą wątpliwości. Tak rozumiany błąd w ogłoszonym tekście aktu prawnego podlega eliminacji w trybie art. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1523), tj. poprzez sprostowanie dokonywane w formie obwieszczenia. Sprostowanie nie może prowadzić do merytorycznej zmiany tekstu aktu prawnego (art. 17 ust. 1 ww. ustawy).

W zakresie wskazanym w skardze doszło do przyjęcia sprzecznych wewnętrznie ustaleń, które za oczywistą omyłkę pisarską nie mogą zostać uznane. Sprzeczność ustaleń dotyczy bowiem kwestii zasadniczej, a mianowicie przeznaczenia terenów. W konsekwencji zaistniałego błędu treść zaskarżonego planu budzi wątpliwości interpretacyjne, które nie dotyczą normy poddającej się wykładni, bowiem odnoszą się do przyjętego dla danego obszaru przeznaczania terenu.

Choć ustawodawca nie zdefiniował pojęcia istotnego naruszenia prawa, to uznać należy, że nieistotne są takie naruszenia prawa, które nie dotyczą istoty zagadnienia. Fakt niemożności określenia w sposób jednoznaczny przeznaczenia terenów (sprzeczność zachodzi już bowiem w samej części tekstowej zaskarżonego planu) należy zatem uznać za naruszenie istotne, które przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności § 96 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w zakresie, w jakim w ww. przepisie organ ustalił dla terenu 7.9 MN/U przeznaczenie podstawowe, jako "usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, wydając wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

2. Kontrola sądowa prawidłowości aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi być każdorazowo poprzedzona badaniem tzw. legitymacji skargowej podmiotu domagającego się od sądu administracyjnego stwierdzenia nieważności takiego aktu lub jego części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 40, dalej "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak wynika z tego przepisu, warunkiem zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest to, że musi ona naruszać interes prawny lub uprawnienie osoby wnoszącej skargę. Dlatego też, zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Składający skargę musi wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 419/21, CBOSA).

W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - co do zasady - podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują bowiem, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ponadto, stosownie do treści art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przyjmowane więc w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 Kodeksu cywilnego, ale też art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Ustalenia planu miejscowego dotyczące sposobu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiednich mogą więc potencjalnie naruszać interes prawny właściciela nieruchomości, jeżeli będą miały wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 1423/17).

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (podobnie wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01, CBOSA). Wymóg zaistnienia naruszenia interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 560/09, CBOSA i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, CBOSA). Musi to być zatem interes przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2021 r. sygn. akt II OSK 1105/21).

W ocenie tut. Sądu pełnomocnik skarżących wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżącym – jako właścicielom nieruchomości położonej na terenie ujętym w przedmiotowym planie miejscowym – przysługuje interes prawny do wniesienia skargi z uwagi na rzeczywiste oddziaływanie uchwały w jej zaskarżonej części na prawo własności skarżących.

Spełnione też zostały – na co słusznie wskazał pełnomocnik skarżących – pozostałe wymogi formalne skargi do sądu administracyjnego na akt planistyczny.

3. Na wstępie stwierdzić należy, że skarga opracowana została profesjonalnie i w sposób wyjątkowo staranny, z uwzględnieniem tych aspektów, które w niniejszej sprawie miały prawne znaczenie. Podobnie starannie napisana została odpowiedź organu na skargę.

Analiza zaskarżonej w części uchwały, dokonywana w granicach wyznaczonych prawnym interesem skarżących, prowadzi jednak do wniosku, że rzeczywiście § 96 ust. 1 uchwały nr XC/2663/2010 Rady m.st. Warszawy z 23 września 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie ul. K. został uchwalony z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego, co powoduje nieważność uchwały Rady w tej części – zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Wyjaśnić należy, że zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w cyt. art. 28 ust. 1 u.p.z.p., dotyczą problematyki merytorycznej - określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, ewentualne inne załączniki), zawartych w nim ustaleń (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 768/22, CBOSA). W konsekwencji, zamieszczanie w planie informacji nieprecyzyjnych (czy jak w niniejszej sprawie sprzecznych) co do możliwości sposobu zagospodarowania objętych planem nieruchomości stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 marca 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 65/23, CBOSA).

W orzecznictwie podkreśla się jednolicie, że organ stanowiący prawo miejscowe (a więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) powinien mieć na uwadze, że treść nakazów czy zakazów powinna być logiczna i obiektywnie wykonalna (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 22 czerwca 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 356/22, CBOSA). W sytuacji jednak, gdy zawarte w części ogólnej planu miejscowego przepisy regulujące sposób przeznaczenia gruntów kwalifikowanych do określonych jednostek planistycznych pozostają sprzeczne z przepisami szczególnymi, to jest rzeczą oczywistą prawnie, że ich wykonalność nie jest zapewniona, a logika planu jest w tym zakresie zaburzona. Należy też zwrócić uwagę, że art. 1 ust. 3 u.p.z.p. wyraźnie stanowi, że ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Jeżeli więc postanowienia planu w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu nim objętego są sprzeczne, to owo "ważenie interesu" nie jest dokonane w sposób prawidłowy.

Skoro nieruchomość skarżących, położona przy ul. [...], w W., nr ewid. [...], z obrębu [...] wchodząca w skład terenu oznaczonego zaskarżoną uchwałą, jako [...], a tym samym zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 28 oraz w § 4 ust. 2 pkt 4 tej uchwały oraz jej załącznikiem graficznym przeznaczona jest pod "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi" to odmienne określenie jej przeznaczenia w § 96 ust. 1 uchwały ("usługi z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej") nie jest – jak twierdzi pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę – ani "błędem pisarskim", ani "sprzecznością" bez znaczenia dla ważności ww. § 96 ust. 1 uchwały. Jest to istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co powoduje nieważność uchwały rady gminy w tej części – zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Takie bowiem ujęcie przeznaczenia terenu, o jakim wspomina § 96 ust. 1 uchwały jest właściwe wyłącznie dla terenów U(MN), a nie MN/U.

Zasadnicza różnica polega zaś na tym, że zgodnie z zawartą w § 2. 1 pkt 30 uchwały definicją, przez tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług MN(U) należy rozumieć tereny, na których w ramach jednej inwestycji, na jednej działce budowlanej może być realizowany jeden budynek mieszkalny jednorodzinny bez funkcji usługowej, tj. zawierający do 2 lokali mieszkalnych (przy czym możliwe jest sytuowanie go, jako wolnostojącego, bliźniaczego lub szeregowego, zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla poszczególnych terenów) lub budynek mieszkalny jednorodzinny z funkcją usługową, tj. zawierający 1 lokal mieszkalny i 1 lokal usługowy o powierzchni nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Natomiast przez tereny usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej U(MN) rozumie się tereny, na których w ramach jednej inwestycji, obok funkcji usługowej (o jakiej mowa w pkt 29) może być realizowana funkcja mieszkaniowa wbudowana lub wolnostojąca w formie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zawierającego do 2 lokali mieszkalnych, przy czym powierzchnia użytkowa zajmowana przez funkcję mieszkaniową w obrębie wydzielonej działki budowlanej nie może przekraczać 30% łącznej powierzchni użytkowej budynków na tej działce (§ 2. 1 pkt 30 uchwały).

Dodać należy, że w § 2 ust. 1 pkt 17 uchwały przewidziano, że przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć ustalone w planie przeznaczenie przeważające na danym terenie tzn. takie, w którym powierzchnia użytkowa obiektów nie może być mniejsza niż 60% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na terenie własnym inwestycji.

Z powyższego wprost wynika, że inny jest zakres dopuszczalnej budowy na tych dwóch terenach. Z jednej strony plan miejscowy dopuszcza skarżącym takie zamierzenie budowlane, jakie odpowiada przeznaczeniu MN(U), a z drugiej strony – w § 96 ust. 1 – zawęża je do wykorzystania na cele budowlane tylko takiego, jakie jest przeznaczone dla terenu usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej U(MN), a więc właściwego dla innej jednostki planistycznej, do tego nieprzewidzianej dla tejże nieruchomości.

Rację ma więc pełnomocnik skarżących, wywodząc, że ujęcie w takiej sytuacji w § 96 ust. 1 terenu, na którym znajduje się nieruchomość jego mocodawców, jako terenu usług z dopuszczeniem funkcji mieszkaniowej powoduje niedopuszczalną wątpliwość, co do rzeczywistego przeznaczenia terenu i wewnętrzną sprzeczność aktu planistycznego. Słusznie też stwierdza, że będzie to miało znaczenie dla organów administracji architektoniczno budowlanej przy kontroli zgodności wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez funkcji usługowej, wolnostojącego, bliźniaczego lub szeregowego, lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego z funkcją usługową w rozumieniu przeznaczenia terenu MN(U) – zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1a Pr. bud. Organa te nie są bowiem władne rozstrzygać wątpliwości wykładniczych prawa miejscowego we własnym zakresie, co może wpłynąć negatywnie na właścicielskie uprawnienia skarżących.

Pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 w planie miejscowym określa się obowiązkowo zarówno przeznaczenie terenów, jak i szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Obowiązki i uprawnienia określone ogólnie w części ogólnej planu miejscowego nie mogą być w żadnej mierze sprzeczne z obowiązkami i uprawnieniami szczególnymi zagospodarowania terenów objętych planem.

W celu uniknięcia podobnych, jak w sprawie niniejszej, sprzeczności opracowane zostały zasady m.in. precyzji i komunikatywności przepisów prawnych i konsekwencji terminologicznej w obrębie języka prawnego. Zawarte one zostały – na co trafnie wskazywał pełnomocnik skarżących – w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283). W § 6 Zasad wskazuje się w sposób mający zastosowanie również do aktów podustawowych, że przepisy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Zgodnie zaś z § 10 Zasad, do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami.

Ponadto, jak wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz.1587) na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Tym bardziej więc graficzna część uchwalonego planu miejscowego musi zarówno nazewnictwem, jak i oznaczeniami odpowiadać części tekstowej – co w niniejszej sprawie nie występuje w odniesieniu do kwestionowanego § 96 ust. 1 uchwały.

Omówiona wyżej sprzeczność dopuszczalnego przeznaczenia terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżących z części ogólnej planu miejscowego i jego części graficznej z uszczegółowieniem zawartym w szczegółowym unormowaniu § 96 ust. 1 dotyczy więc możliwości sposobu zagospodarowania nieruchomości skarżących (jako jednego z uprawnień z triady uprawnień właścicielskich w rozumieniu art. 140 k.c.) – co niewątpliwie stanowi naruszenie zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością uchwały w części zawierającej taką regulację.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi, koszty zastępstwa prawnego wraz z kwotą uiszczonej opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).