II SA/Kr 1074/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-01-18	
Data wpływu	2021-09-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Agnieszka Nawara-Dubiel
Małgorzata Łoboz /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Fronc	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073; ; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę nr XII/58/19 Rady Gminy Spytkowice z dnia 25 listopada 2019r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Gminy Spytkowice na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Uzasadnienie:

Wojewoda Małopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę z dnia 25 listopada 2019 roku, Nr XII/58/19 Rady Gminy Spytkowice w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice, domagając się stwierdzenie jej niezgodności z prawem w całości oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego.

Wskazanej uchwale Wojewoda Małopolski zarzucił istotne naruszenie prawa, w szczególności:

1) przepisu art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały poprzez wyznaczenie nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę w sprzeczności do bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę;

przepisu art. 93 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały poprzez ustalenia dla terenów zabudowy zagrodowej w strefach: mieszkaniowej (MN), mieszkaniowej zagrożonej powodzią (MNZZ) oraz zagrodowej (RM) dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowalnych;

przepisu art. 10 ust. 2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu w dacie podjęcia uchwały poprzez brak oraz błędnie wrysowane tereny osuwiskowe.

W uzasadnieniu skarżący podał, że Rada Gminy Spytkowice w dniu 25 listopada 2019 roku uchwaliła zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice. Skarżący w ramach czynności nadzorczych dokonał oceny formalno - prawnej uchwały pod kątem kompletności i zawartości dokumentacji prac planistycznych, prawidłowości wykonania czynności trybu sporządzania projektu zmiany studium, zawartości i treści przedmiotowej uchwały.

W ocenie skarżącego naruszono przepis art. 10 ust. 5 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wyznaczenie nowych terenów przeznaczonych pod zabudowę w sprzeczności do bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zgodnie z art. 10 ust.1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę tj. maksymalnie w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy ustala się poprzez przeprowadzenie różnego rodzaju analiz ekonomicznych, środowiskowych i społecznych, prognozy demograficznej, a także analizy możliwości finansowych gminy. Ponadto art. 10 ust.5 formułuje wymogi dotyczące bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W treści studium w rozdziale III Uwarunkowania rozwoju, w pkt. 11.3 Bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, w pkt 11.3.1 Maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę przyjęto, że w 2048 r. przeciętna powierzchnia użytkowa mieszkania na 1 osobę w gminie wyniesienie 40,9 m2, natomiast w 2017 r. wynosiła 25,8 m2. Przy uwzględnieniu niepewności procesów rozwojowych założono zwiększenie zapotrzebowania w stosunku do wyników analizy o 30 % , co w efekcie dało maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową w wysokości 15, 5 ha.

W pkt 11.3.2. Chłonność terenów przeznaczonych pod zabudowę w planach miejscowych w tabeli 20 - Szacunkowa chłonność terenów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, na których możliwa jest lokalizacja nowej zabudowy, ustalono, że suma powierzchni użytkowej zabudowy w podziale na funkcje zabudowy wyniesie 255,66 ha. Wskazuje się również, że w pkt 4.4. Użytkowanie gruntów, ustalono, że gruntów zabudowanych jest jedynie 2,76 % podczas, gdy w planach miejscowych pod zabudowę przeznaczonych jest ok. 20 % obszaru gminy. Ponadto w pkt 11.1.5. Analizy zmian w zaludnieniu w latach 2008 - 2017, zaobserwowano dodatni przyrost liczby ludności. Łącznie w ciągu dziesięciu lat w gminie liczba ludności wzrosła o 413 osób, co wskazuje, że średnio rocznie w gminie przybyło 50 mieszkańców. A według prognozy demograficznej w pkt 11.2 Prognozy demograficzne szacuje się, że do 2048 r. liczba ludności w gminie zwiększy się o 1250 osób.

Ponadto w uzasadnieniu i syntezie przyjętych rozwiązań, wykazano, że wykonane bilanse i analizy pozwoliły stwierdzić, że dla zapotrzebowania na nową zabudowę, wynikające z prognozowanej liczby mieszkańców gminy nie przekracza istniejących na terenie gminy nie wykorzystanych rezerw terenów potencjalnie budowlanych.

Zmiana studium wprowadza zmiany w strukturze funkcjonalno - przestrzennej dla 13 obszarów, zmieniając ich dotychczasowe przeznaczenie na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ze słabą siecią usług towarzyszących oraz rezerwy terenu wyłączone z produkcji rolnej w strefie mieszkaniowej. Z przeprowadzonego bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę wynika jednak, że na terenie gminy Spytkowice nie powinno się przeznaczać nowych terenów pod zabudowę, ponieważ rezerwy terenów inwestycyjnych nie są proporcjonalne do rzeczywistych potrzeb gminy - zgodnie z art. 10 ust.5 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nowa zabudowa nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy. Aktualnie gmina Spytkowice dysponuje wystarczającą rezerwą terenów potencjalnie budowlanych, w związku z czym w ocenie skarżącego bezzasadne jest wyznaczanie nowych obszarów.

Wskazane kwestie zostały podniesione w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 24 kwietnia 2019 roku, znak: OO.410.3.11.2019 AŻ, który negatywnie zaopiniował projekt studium w związku z nadmiernie wprowadzanymi terenami budowlanymi, które wpływają negatywnie na środowisko przyrodnicze oraz blokują ważne ciągi migracyjne zwierząt. Ponadto przedstawił propozycję terenów dla których należy zrezygnować ze zmiany przeznaczenia - z 13 terenów objętych zmianą, zakwestionował 4 obszary zlokalizowane w znacznej odległości od istniejącej zabudowy. Ponownie podtrzymał swoje stanowisko w opinii z dnia 23 września

2019 roku, znak: OO.410.3.25.2019.AZ. Tym samym planowanie nowych terenów pod zabudowę na obszarze Gminy Spytkowice, która dysponuje wystarczającą ilością terenów budowlanych, stoi w sprzeczności z wymaganiami zawartymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jest bezzasadne.

W ocenie skarżącego wątpliwości budzi także ustalenie dla terenów zabudowy zagrodowej w strefach: mieszkaniowej (MN), mieszkaniowej zagrożonej powodzią (MNZZ) oraz zagrodowej (RM) dotyczące minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. W projekcie studium w Rozdziale IV - kierunki zagospodarowania przestrzennego, w pkt 22 Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tabeli nr 27 Standardy i wskaźniki zagospodarowania terenu, wskazane zostały minimalne powierzchnie działek dla zabudowy zagrodowej w strefie mieszkaniowej (MN) - 1200 m2, w strefie mieszkaniowej zagrożonej powodzią (MNZZ) - 1600 m2 oraz w strefie zagrodowej (RM) -1200 m2. Zgodnie z art. 9 ust. 4 cyt. ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gmin przy sporządzaniu planów miejscowych.

Odwołując się do brzmienia § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definiującego zabudowę zagrodową oraz załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków odnoszącego się do pojęcia gruntów rolnych skarżący stwierdził, że zgodnie z przepisami przeznaczenie terenu pod zabudowę zagrodową jest przeznaczeniem na cele rolne, a ponadto, nawet po wykonaniu ustaleń planu i zabudowaniu terenu, grunty nadal utrzymują status gruntów rolnych, tyle, że zabudowanych. Przepis art. 93 ust.2 a ww. ustawy stanowi, że: Podział nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne ( ...), powodujący wydzielenie działki o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha, jest dopuszczalny, pod warunkiem, że działka ta zostanie przeznaczona na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Z powołanych przepisów wynika, że tereny przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne można podzielić na działki gruntu o powierzchni nie mniejszej niż 0,3 ha, a na działki mniejsze wyłącznie w dwóch przypadkach wymienionych w przepisie. Jeśli nie zachodzi żaden z tych przypadków podział jest niedopuszczalny. Zatem określenie w studium minimalnej wielkości działek dla zabudowy zagrodowej w strefach: mieszkaniowej, mieszkaniowej zagrożonej powodzią i zagrodowej w wysokości kolejno 1200 m2, 1600 m2 i 1200 m2 narusza przepisy art. 93 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym zapisy te nie powinny być "powielane" w planach miejscowych.

Wreszcie, w ocenie skarżącego naruszono również art. 10 ust.2 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak oraz błędnie wrysowanych terenów osuwiskowych. W części tekstowej studium w rozdziale III Uwarunkowania rozwoju, w pkt 14 Występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych, wskazano, że na terenie gminy Spytkowice występują tereny osuwiskowe ( 70) oraz tereny zagrożone ruchami masowymi (3). Według SOPO na terenie gminy Spytkowice występuje łącznie 75 terenów osuwiskowych oraz 4 tereny zagrożone ruchami masowymi z czego niektóre osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi przebiegają po granicy gminy. Natomiast zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w § 7 pkt 1 lit. c rysunek studium powinien zawierać określenie granic i oznaczenia obiektów i obszarów chronionych na podstawie przepisów odrębnych, w tym terenów górniczych, narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów. Na terenie gminy Spytkowice występuje 75 terenów osuwiskowych oraz 4 tereny zagrożone ruchami masowymi. Na załącznikach graficznych nie wrysowano osuwiska 7729 KRO o powierzchni 0,117 ha oraz fragmentu osuwiska 16293 KRO, którego łączna powierzchnia wynosi 6,244 ha. Ponadto błędnie wrysowano osuwisko 6921 KRO o powierzchni 1,977 ha.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Spytkowice wskazał, że pozostawia rozstrzygnięcie w przedmiocie zaskarżonej uchwały uznaniu Sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.

Przedmiotem kontroli jest uchwała z dnia 25 listopada 2019 roku, Nr XII/58/19 Rady Gminy Spytkowice w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice (dalej "Uchwała").

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. Oceny, czy uchwała w sprawie studium jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - zob. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08).

Zarzuty podniesione przez Skarżącego koncentrowały się na naruszeniu zasad sporządzania studium skutkujących błędnie ustalonym zapotrzebowaniem na nową zabudowę, chłonnością i bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę, nadto niezgodnym z prawem ustaleniem minimalnej powierzchni działek dla zabudowy zagrodowej oraz brakiem uwzględnienia wszystkich obszarów osuwiskowych.

Jak wynika z Uchwały, zmianę Studium w części tekstowej wyróżniono kolorem niebieskim i przypisem dolnym w załączniku nr 1 do Uchwały. Na wstępie należy zatem zaznaczyć, że zarówno tabela z minimalnymi powierzchniami działek /k.184 akt planistycznych/ jak i określenie terenów osuwisk wraz z mapą /k.171 verte i 172/ są wyróżnione kolorem czarnym, a zatem nie były przedmiotem zmiany. Skoro więc skarga dotyczy uchwały w przedmiocie zmiany Studium, to nie może dotyczyć materii, która nie była przedmiotem zmian.

Wobec tego przedmiotem kontroli pozostał problem centralny skargi, a więc zmiana przeznaczenia, w sposób punktowy, 13 niewielkich terenów pod zabudowę mieszkaniową.

W świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy należy, co do zasady, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, zawierające część tekstową i graficzną, sporządza wójt, burmistrz albo prezydent miasta, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa, ramowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego związku metropolitalnego oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem (art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 3 u.p.z.p.). Przepisy ustawy u.p.z.p. regulują w sposób szczegółowy kwestie dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy, w tym postępowanie zmierzające do określenia przez właściwą radę gminy polityki przestrzennej na jej terenie, co następuje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ma specyficzny charakter wśród ogółu uchwał rady gminy podlegających nadzorowi pod względem zgodności z prawem, gdyż jest aktem polityki przestrzennej, w dużym stopniu opisowym. Akt ten składa się z dwóch zasadniczych części: informacyjnej, zwanej uwarunkowaniami, która stanowi opis, tj. inwentaryzację dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy będącą punktem wyjścia do części regulacyjnej zwanej kierunkami, konstytuującymi dyspozycje realizacji polityki przestrzennej gminy, a w efekcie stanowiącymi ustalenia wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W judykaturze wskazuje się, iż aktualne brzmienie przepisów art. 10 należy interpretować celowościowo, tj. biorąc pod uwagę cel, któremu ma służyć studium (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2019 r., IV SA/Wa 314/19, LEX nr 3074089). Postanowienia studium są sprzeczne z ustawą wówczas, gdy nie realizują dyspozycji konkretnej normy ustawy, a także wtedy, gdy ich ogólnikowość i hasłowość nie pozwalają na realizację celów, które ma do spełnienia studium.

Konkretyzację ww. wartości planowania przestrzennego odnaleźć można w art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Uchwalając zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, należy mieć na uwadze uwarunkowania wynikające w szczególności z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Przepisy te we fragmentach dotyczących rozpatrywanej tematyki, brzmią następująco:

Art. 10.

1.W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z:

7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności:

d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę;

2. W studium określa się w szczególności:

1) uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy;

5. Dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno:

1)formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

2)szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

3)szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy;

4)porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1:

a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3,

b)przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu.

Z cytowanych przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wynika, iż w celu wyznaczenia bądź zmiany obszarów przeznaczonych pod zabudowę, należy w skali gminy: określić maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę; dokonać oceny chłonności obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, na której może być realizowana nowa zabudowa; dokonać oceny chłonności obszarów przeznaczonych w planach miejscowych, poza obszarami o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej. Dopiero zestawienie otrzymanych wartości chłonności i zapotrzebowania, pozwala na wyznaczenie obszarów przeznaczonych pod zabudowę, w podziale na funkcje zabudowy, poza obszarami zagospodarowanymi i wcześniej przeznaczonymi pod zabudowę w planach miejscowych i to tylko w takim zakresie, w jakim zapotrzebowanie przekracza tak określoną chłonność. W przypadku, gdy chłonność terenów zagospodarowanych i przeznaczonych do zagospodarowania w planach miejscowych przekracza zapotrzebowanie na nową zabudowę, w studium nie można zmienić funkcji kolejnych obszarów.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium, sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (zob. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., II OSK 1608/17). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., II OSK 2916/16).

Co się zatem tyczy poszerzenia terenów zabudowy w 13 niewielkich obszarach zlokalizowanych peryferyjnie względem układu osadniczego określonego w MPZP i obowiązującym Studium, w prognozie oddziaływania na środowisko wskazano, że strefa mieszkaniowa powiększy się o 4,80 ha względem obowiązującego Studium, w tym o 2,73 ha względem strefy przyrodniczo – produkcyjnej i o 2,07 ha względem strefy przyrodniczej. Obowiązujące Studium daje możliwość przyrostu od 160 do 500 domów (w zależności od wielkości działek), zaś projekt zmiany – od 18 do 58 domów. Prognoza stwierdziła, że analizując dotychczasowe trendy rozwojowe, gdzie średnio przyrost ilości gospodarstw wynosi 11/rok, można przyjąć, że przed rokiem 2025 istniejące i projektowane rezerwy nie zostaną wykorzystane /k.123 verte akt planistycznych/. Wskazano, iż zastrzeżenia budzi powiększenie i tak już dużych w stosunku do potrzeb i popytu rezerw pod rozwój strefy osadnictwa, szczególnie w kontekście zaproponowanych wskaźników intensywności zabudowy. Może to prowadzić do rozpraszania zabudowy i pogłębiania się tendencji wyprzedzania realizacji zabudowy w stosunku do budowy infrastruktury. /k.128/. Wstępna prognoza wpływu skutków ustaleń zmiany Studium na środowisko była pozytywna, z wyjątkiem skuteczności ochrony gruntów rolnych, oraz właśnie relacji między strefą urbanizacji a systemem przyrodniczym Gminy, gdzie wyrażono stanowisko negatywne /k.126/.

W ramach "nowych" uwarunkowań, w zakresie chłonności zabudowy wskazano, że w perspektywie dalszych 30 lat maksymalne zapotrzebowanie na nową zabudowę mieszkaniową to 15,5 ha /k.168/. Suma powierzchni użytkowej nowej zabudowy w zakresie zabudowy mieszkaniowej w planach miejscowych wynosi 88,29 ha, a więc różnica wynosi 72,79 ha. Wobec tego zapotrzebowanie na nową zabudowę nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy w planach miejscowych /k.168-169/. Uzasadnione jest więc założenie ograniczenia zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele budowlane /k.169 i 170 verte/. Wniosek taki bierze się stąd, że na terenie Gminy istnieją niewykorzystane rezerwy terenów potencjalnie budowlanych /k.170 verte/.

Jak chodzi o dotychczasowy tekst Studium, nakazywał on weryfikację w planach miejscowych wielkości obszaru przeznaczonego dotychczasowymi planami na rozwój strefy zainwestowania, w celu przeciwdziałania rozpraszania zabudowy generującej koszty realizacji infrastruktury oraz ograniczania nieuzasadnionych rezerw terenów przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne /k.180/. W uzasadnieniu sformułowano tezę, iż gmina dysponuje dużymi rezerwami terenowymi, których struktura wskazuje, iż większość mieszkańców nie zagospodarowuje terenów przeznaczonych w dotychczasowych dokumentach planistycznych pod zmianę przeznaczenia z funkcji rolniczej w tereny zabudowy. Natomiast ":nowy tekst" wskazał, że wykonane bilanse i analizy pozwoliły stwierdzić, że zapotrzebowanie na nową zabudowę, wynikające z prognozowanej liczby mieszkańców gminy, nie przekracza istniejących na terenie gminy niewykorzystanych rezerw terenów potencjalnie budowlanych./k.195/.

Z powyższego wynika, że ilość terenów do zainwestowania zgodnie z dotychczasowym Studium jest wystarczająca. Nie jest zatem zrozumiała projektowana punktowa zmiana Studium w 13 niewielkich obszarach, kosztem głównie strefy przyrodniczej. Z tych względów projekt Studium został negatywnie zaopiniowany przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie. W piśmie z dnia 24.04.2019r.

Znak OO.410.3.11.2019.AZ zaopiniował on projekt zmiany Studium negatywnie /k.88/. RDOŚ wskazał, iż z dokumentacji wynika, że gruntów zabudowanych jest jedynie 2,76 %, podczas gdy w planach miejscowych pod zabudowę przeznaczonych jest ok. 20 % obszaru gminy. RDOŚ powołał się na cytowane wyżej bilanse i analizy, z których wynika, że nawet istniejące rezerwy nie zostaną wykorzystane. Z punktu widzenia ochrony środowiska nadmierne wprowadzanie nowych terenów zabudowy, w szczególności w sytuacji posiadania dużych rezerw terenów budowlanych, wpływa niekorzystnie na środowisko przyrodnicze. Biorąc to pod uwagę oraz zważając na bardzo duże rezerwy terenów budowlanych w gminie, według RDOŚ należy bezwzględnie zrezygnować z projektowanych terenów oddalonych od terenów istniejącej zabudowy, a co do tych zbliżonych do cieków wodnych – ograniczyć ich powierzchnię. Opinię negatywną RDOŚ podtrzymał w piśmie z dnia 23.09.2019r. znak OO.410.3.25.2019.AZ.

W cenie Sądu słusznie Wojewoda zakwestionował powyższą zmianę Studium, wskazując, że doszło do naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 4 u.p.z.p. Jak bowiem wynika z przedstawionych bilansów i analiz, na terenie gminy Spytkowice rezerwy terenów inwestycyjnych nie są proporcjonalne do rzeczywistych potrzeb gminy, co oznacza, że na terenie gminy nie powinno się przeznaczać nowych terenów pod zabudowę. Słusznie zatem Wojewoda stwierdził, że aktualnie gmina Spytkowice dysponuje wystarczającą rezerwą terenów potencjalnie budowlanych, a zatem wyznaczanie nowych obszarów zabudowy jest niczym nieuzasadnione.

W świetle powyższego, analiza podjętej Uchwały wskazuje, że określoną chłonność w ramach poszczególnych kategorii terenów, bilans terenów i zapotrzebowanie na nową zabudowę oszacowano w sposób naruszający przywołane powyżej przepisy art. 10 ust. 1 pkt 7, art. 10 ust. 2 pkt 1 i art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Jak to wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18 kwietnia 2019 r. IV SA/Po 1156/18, LEX nr 2652872: "Opracowanie studium w sposób niezgodny ze sporządzonym bilansem terenów przeznaczonych pod zabudowę jest istotnym naruszeniem i uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały w całości (...)".

Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika – radcy prawnego w kwocie 480 zł.