III SA/Łd 831/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-11	
Data wpływu	2025-10-31	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Agnieszka Krawczyk
Anna Dębowska /przewodniczący sprawozdawca/
Ewa Alberciak	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1372; art. 18 ust. 2 pkt 14 w związku z art. 41 ust. 1, art. 42, art. 31, art. 90-94; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 3, art. 147, art. 200 i art. 205 § 2; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1133; art. 35; Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 1461; art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2, art. 42; Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.	
Sentencja
Dnia 11 lutego 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Dębowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Krawczyk, Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Protokolant Sekretarz sądowy Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na zarządzenie Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 30 lipca 2021 roku nr 287/VIII/2021 w sprawie ustanowienia Medalu "Zasłużony dla Zgierskiego Sportu" 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości; 2. zasądza od Gminy Zgierz na rzecz skarżącego Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
30 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Zgierza wydał, na podstawie art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1372), zwanej dalej "u.s.g.", zarządzenie Nr 287/VIII/2021 w sprawie: ustanowienia Medalu "Zasłużony dla [...] Sportu".

W zarządzeniu tym Prezydent Miasta Zgierza ustanowił Medal "Zasłużony dla [...] Sportu", zwany dalej Medalem (§ 1 ust. 1) i postanowił, że wzór Medalu określi odrębne zarządzenie Prezydenta Miasta Zgierza (§ 1 ust. 2). Prezydent Miasta Zgierza określił w § 2, że medal jest przyznawany przez Prezydenta Miasta Zgierza, w roku olimpijskim, na wniosek Kapituły Medalu, której skład określa § 3 (ust. 1). Medal może być przyznany wybitnym sportowcom oraz zasłużonym trenerom i działaczom [...] klubów i stowarzyszeń sportowych (ust. 2 pkt 1), wyróżniającym się w pracy z dziećmi i młodzieżą nauczycielom wychowania fizycznego [...] szkół (ust. 2 pkt 2), innym osobom, które swoją działalnością na rzecz sportu i kultury fizycznej w szczególny sposób przyczyniły się do rozwoju i popularyzacji sportu w Z. (ust. 2 pkt 3). Medal może być przyznany osobom żyjącym oraz pośmiertnie (ust. 3). W § 3 zarządzenia Prezydent Miasta Zgierza powołał Kapitułę Medalu w następującym składzie: 1) Z. F., 2) S. G., 3) K. G., 4) W. K., 5) T. K., 6) [...] P. M.. W § 4 i § 5 Prezydent Miasta Zgierza określił odpowiednio, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia i podlega ogłoszeniu na Elektronicznej Tablicy Ogłoszeń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe zarządzenie Wojewoda Łódzki wniósł o stwierdzenie, że zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu zarządzeniu skarżący zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 14 w związku z art. 41 ust. 1 u.s.g. poprzez ustanowienie Medalu "Zasłużony dla [...] Sportu" w formie zarządzenia Prezydenta Miasta Zgierza, podczas gdy materia ta należy do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego gminy i jest ustanawiana w formie uchwały będącej aktem prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki podniósł, że pismem z 9 września 2025 r. wystąpił do organu o nadesłanie zarządzenia. 12 września 2025 r. zarządzenie zostało mu przekazane. Od wydania zarządzenia upłynął jeden rok, wobec czego organ nadzoru, mając na uwadze brzmienie art. 94 ust. 1 u.s.g, nie był uprawniony do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jego nieważność. Chociaż przedmiotem zaskarżonego zarządzenia jest ustanowienie i przyznanie medalu, to w istocie jest to przyznanie honorowego tytułu, dla którego medal ten jest wyrazem zewnętrznym, co stanowi naruszenie granic kompetencji organu stanowiącego oraz organu wykonawczego gminy wyznaczonych przez ustawę o samorządzie gminnym. Pojęcie "honorowego obywatelstwa gminy" nie zostało zdefiniowane w ustawie o samorządzie gminnym, zatem rada nie musi ograniczać się wyłącznie do przyznawania tego tytułu. Pozostając w sferze struktury wewnętrznej gminy, która jest kształtowana statutem oraz uchwałami o tym charakterze, organ stanowiący może nadawać również inne tytułu, które będą uhonorowaniem osób wyróżniających się działalnością mającą szczególne znaczenie dla danej jednostki. Oznacza to, że nadawanie "honorowego obywatelstwa gminy", bez względu na nazwę tytułu, należy do wyłącznej kompetencji Rady Miasta Zgierza. Prezydent miasta jest uprawniony do przygotowania projektu uchwały w sprawie nadania honorowego obywatelstwa gminy i wykonywania aktu rady w tym przedmiocie, zatem przywołany w podstawie prawnej zarządzenia przepis, tj. art. 31 u.s.g. nie uprawnia prezydenta do podejmowania tak szeroko zakrojonych działań, jakim jest wydanie zaskarżonego zarządzenia. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i którego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. Powyższa zasada oznacza, że norma z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wprowadza zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej i tym samym nakazuje, by wszelkie działania tego organu były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Uchwały w przedmiocie nadawania tytułów honorowych są aktami prawa miejscowego, a więc podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa. Akty te ze, względu na swój statutowy charakter i podstawę zawartą w przepisach ustrojowych, mają charakter aktu prawa miejscowego. Nie mają charakteru wewnętrznego w wąskim rozumieniu, sprowadzającym się do relacji pomiędzy organami gminy, gdyż ich postanowienia regulują także status podmiotów zewnętrznych. Materia ta odnosi się do relacji pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a jej członkami i jest ujęta w aktach o charakterze generalnym i abstrakcyjnym oraz statutowym. Oznacza to, że akty, dla zachowania ważności, podlegają obowiązkowi promulgacji w dzienniku urzędowym województwa.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Zgierza wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego ustanowionego w sprawie oraz przeprowadzenie rozprawy również pod nieobecność organu.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że należy odróżnić kompetencję do nadawania tytułu honorowego obywatelstwa gminy oraz uprawnienie do przyznawania innych nagród, czy też wyróżnień osobom fizycznym oraz instytucjom, stowarzyszeniom i firmom za ich zasługi dla rozwoju gminy, które nie posiadają przymiotu "honorowego" obywatela gminy. Wręczając okolicznościowe pamiątki w postaci medalu, traktowanego jako graficzny list gratulacyjny, organ nie naruszył art. 18 ust 2 pkt 14 u.s.g. Intencją Prezydenta Miasta Zgierza nie było przejęcie ustawowych uprawnień Rady Miasta. Powyższe potwierdza również fakt, że medale zostały już w samym tytule zarządzenia określone jako pamiątkowe. Ich przekazywanie nie miało usystematyzowanego proceduralnie charakteru, tzn. brak określonej formy wniosków, brak weryfikacji w innych instytucjach, brak opinii innych podmiotów, a jedynie wskazanie osób związanych ze sportem w kontekście ich wieloletnich działań na rzecz sportu i sportowców. Podziękowanie miało charakter jednorazowy, tzn. związane było tylko i wyłącznie z wyróżnieniem ich z tytułu działań podejmowanych w dziedzinie sportu. Medale stanowiły wyłącznie gratulacje zapisane w trwałej formie graficznej. Otrzymanie pamiątkowego medalu nie niosło za sobą żadnych przywilejów, w tym wpisania do jakiejkolwiek księgi, czy stworzenia galerii zasłużonych, czy honorowych mieszkańców Z.. Pamiątkowy medal przyznany dla podkreślenia nie zasług osoby, a wagi wydarzenia, nie mieści się ani w formule tytułu "honorowego", ani tytułu "zasłużonego". Stwierdzenie, że pamiątka z uroczystości w formule okolicznościowej jest tytułem honorowym, jest nadinterpretacją.

W piśmie z 6 lutego 2026 r. Wojewoda Łódzki podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie stwierdził dodatkowo, że zaskarżone zarządzenie narusza również art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie. Prezydent Miasta Zgierza, jako organ wykonawczy gminy, chcąc aby obowiązywała regulacja przewidująca nagrodę lub wyróżnienie za zasługi dla [...] Sportu powinien przygotować projekt uchwały celem poddania go pod głosowanie Rady Miasta Zgierza. Prezydent Miasta Zgierza w sposób nieuprawniony wkroczył w kompetencje organu stanowiącego gminy tym samym naruszając art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 143), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, zaś w myśl art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt.5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, a nie tylko w zakresie wskazanym w skardze.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest zarządzenie nr 287/VIII/2021 Prezydenta Miasta Zgierza z 30 lipca 2021 r. w sprawie: ustanowienia Medalu "Zasłużony dla [...] Sportu".

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym i wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę jego podejmowania (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwała lub zarządzenie organu gminy może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem (art. 93 ust. 1 u.s.g.).

Z kolei, jak stanowi art. 94 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie spornym jest, czy wprowadzenie zaskarżonym zarządzeniem medalu "Zasłużony dla [...] Sportu" mieściło się w zakresie kompetencji Prezydenta Miasta Zgierza i czy zaskarżone zarządzenie jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego.

Wobec tego wskazać należy, że "medal" to między innymi krążek z metalu, ozdobiony po jednej stronie lub po obu reliefem wykonany dla uczczenia wybitnej osoby, upamiętnienia ważnego wydarzenia, prestiżowa nagroda, odznaczenie przyznawane za wybitne osiągnięcia w jakiejś dziedzinie, na przykład za uratowanie życia, za męstwo, za pracę naukową. Odznaczenie to wyróżnienie honorowe, między innymi w postaci medalu nadawane przez władze państwowe, instytucje społeczne, naukowe za szczególne osiągnięcia w różnych dziedzinach pracy zawodowej czy społecznej (por. "Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych" Władysława Kopalińskiego, "Słownik języka polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka Wydawnictwo Naukowe PWN sp. z o.o. Warszawa wydanie 8 1993 r. t. II np. s.132, 485, Słownik języka polskiego pod red. Witolda Doroszewskiego Wydawnictwo Naukowe PWN sp. z o.o. Warszawa 1996 r., t. V i VI). Niewątpliwie zatem odznaczenie w postaci medalu to wyróżnienie nagrodzonego za szczególnie aprobowaną społecznie działalność.

Ustanawianie i używanie odznak i mundurów odbywa się natomiast z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 38 ze zm.), co wynika z art. 1 tej ustawy.

Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o odznakach i mundurach, odznaki dzielą się na:

1) honorowe, stanowiące wyróżnienie za zasługi położone:

a) w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej,

b) w działalności statutowej organizacji spółdzielczych lub organizacji społecznych;

2) organizacyjne, stanowiące oznaczenie organizacji społecznej lub spółdzielczej albo innej jednostki organizacyjnej bądź przynależności do takiej organizacji lub jednostki organizacyjnej;

3) okolicznościowe, upamiętniające rocznice, wystawy, zgromadzenia lub inne wydarzenia.

W myśl art. 2 ust. 2 ustawy o odznakach i mundurach odznakami mogą być emblematy, godła, barwy, herby miast lub województw oraz inne przedmioty, chociażby powszechnie używane, jeżeli sposób ich sporządzenia i używania wskazuje na to, że mają służyć celom określonym w ust. 1.

Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o odznakach i mundurach odznaki honorowe za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego są ustanawiane przez organ stanowiący tej jednostki.

Jak stanowi art. 6 ustawy o odznakach i mundurach, organy ustanawiające odznakę ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia. Ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1). Odznaki powinny kształtem i wymiarami wyraźnie odróżniać się od orderów, odznaczeń i medali ustanawianych na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2).

W ustawie o odznakach i mundurach ustawodawca pozostawił zatem organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego stanowienie przepisów prawa miejscowego w zakresie ustanawiania odznaki honorowej, jej wzoru, zasad i trybu jej nadawania oraz noszenia za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonej jednostki samorządu terytorialnego, w której to kategorii mieszczą się określone w § 2 ust. 2 pkt 1-3 zaskarżonego zarządzenia zasługi na rzecz sportu i kultury fizycznej, przyczynianie się do rozwoju i popularyzacji sportu w Z..

Należy też wskazać, że jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać wyróżnienia i nagrody pieniężne dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się osiągnięciami w działalności sportowej, o czym stanowi art. 35 ust. 5 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1133 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie kompetencję w tym zakresie posiada również organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przepis art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie stanowi bowiem, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określi warunki i tryb przyznawania wyróżnień i nagród pieniężnych, o których mowa w ust. 5, oraz rodzaje wyróżnień i wysokość nagród pieniężnych, biorąc pod uwagę znaczenie osiągnięć dla danej społeczności lokalnej. Stanowienie przepisów prawa miejscowego w tym zakresie ustawodawca zatem także pozostawił organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego.

Jednocześnie w ustawie o sporcie kompetencję do przyznawania odznak dla trenerów oraz innych osób wyróżniających się szczególną aktywnością i uzyskującym wybitne osiągnięcia w działalności w zakresie sportu przyznano ministrowi właściwemu do spraw kultury fizycznej (art. 35 ust. 1 i 2).

Zaskarżone zarządzenie zostało zatem podjęte w zakresie materii, dla regulacji której Prezydent Miasta Zgierza nie posiadał umocowania ustawowego. Narusza ono powołane przepisy ustaw o odznakach i mundurach oraz o sporcie. Nie stanowi wystarczającej podstawy do jego wydania powołany w postawie prawnej art. 31 u.s.g. Przepis ten upoważnia Prezydenta Miasta Zgierza wyłącznie do kierowania bieżącymi sprawami gminy oraz jej reprezentacji na zewnątrz. Zaskarżone zarządzenie jest niezgodne z zasadą legalizmu określoną w art. 7 Konstytucji RP, według której organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach i na podstawie prawa.

Należy przy tym dodać, że zaskarżone zarządzenie nie ustanawia "pamiątkowego" medalu, jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę, a medal "Zasłużony dla [...] Sportu".

Zdaniem sądu zaskarżone zarządzenie, wbrew twierdzeniom organu, nie jest też aktem kierownictwa wewnętrznego.

Akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są bowiem do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, które je wydaje (por. wyroki NSA z 8 kwietnia 2020 r., II OSK 570/19; z 17 listopada 2021 r., III OSK 4382/21).

Zaskarżone zarządzenie zawiera natomiast normy prawne mające charakter generalny i abstrakcyjny właściwe dla aktów prawa miejscowego. Jego adresatem nie są konkretne osoby, lecz wyróżniający się z uwagi na swoją działalność sportową i propagowanie sportu oraz kultury fizycznej "wybitni sportowcy", "zasłużeni trenerzy i działacze [...] klubów sportowych", "nauczyciele wychowania fizycznego [...] szkół", "inne osoby". Adresaci zarządzenia zostali zatem określeni poprzez wskazanie pewnej ich kategorii, a nie w sposób zindywidualizowany.

Chociaż w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą zaś konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów – organów, organizacji publicznych i prywatnych, czy przedsiębiorców (por. wyroki NSA z 25 września 2019 r., II OSK 2678/17; z 20 września 2018 r., II OSK 2322/16; z 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16).

Zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, a zasady ogłaszania takich aktów określa ustawa. W myśl art. 42 u.s.g. zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Konsekwencją kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego jest konieczność jej publikacji zgodnie z ustawą o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, zwaną dalej "u.o.a.n.". Zgodnie z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.o.a.n. ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące (takimi są akty prawa miejscowego), ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi dłuższy termin (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Sam brak opublikowania aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 1 grudnia 2021 r., III OSK 728/21).

W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie nie zostało opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym i weszło w życie z dniem ogłoszenia. Narusza ono zatem dodatkowo art. 42 u.s.g. oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n.

Dodać należy, że z akt sprawy nie wynika, aby zaskarżone zarządzenie zostało przedłożone Wojewodzie Łódzkiemu przed 12 września 2025 r. Oznacza to, że uchybiono obowiązkowi jego przedłożenia organowi nadzoru w terminie określonym w art. 90 ust. 1 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonego zarządzenia w całości.

O zwrocie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego sąd orzekł na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Zasądzona od organu administracji na rzecz skarżącego kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego obejmuje wynagrodzenie pełnomocnika, będącego radcą prawnym.

P.K.