II SA/Rz 286/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-07-31	
Data wpływu	2024-03-01	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie	
Sędziowie	Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 52 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 12 grudnia 2023 r. nr SKO.401.ZP.2670.265.2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala –	
Uzasadnienie
II SA/Rz 286/24

UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi P.K. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium") z dnia 12 grudnia 2023 r. nr SKO.401.ZP.2670.265.2023 wydana w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej: "k.p.a.").

Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy po rozpoznaniu wniosku A.I. z 14.07.2023 r., uzupełnionego 31.07.2023 r., Wójt Gminy [...], decyzją z dnia 8 listopada 2023 r. nr RGP.6730.94.2023 ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości C., gm. M.".

Organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono obszar analizowany, zgodnie z art. 61 pkt 5a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 ze zm. - dalej: "u.p.z.p."). W przeprowadzonej analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że przedmiotowa inwestycja nie koliduje z istniejącym zainwestowaniem, stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. W ocenie organu zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i planowana inwestycja może zostać zrealizowana na objętej wnioskiem działce. Projekt decyzji został uzgodniony zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Odwołanie od tej decyzji złożył P.K. domagając się jej uchylenia i wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenia i umorzenia postępowania, względnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i niepodjęcie niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozstrzygnięcie wątpliwości co do zakresu i charakteru wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Wskazał, że faktycznym celem inwestycji będzie prowadzenie przez inwestora działalności gospodarczej – usług w postaci warsztatu samochodowego, która będzie uciążliwa dla mieszkańców nieruchomości sąsiednich (hałas, zapach, odpady warsztatowe, oleje, smary, rozpuszczalniki, farby) a w szczególności dla niego, gdyż planowana inwestycja znajduje się w bardzo bliskiej odległości od jego budynku mieszkalnego. Zarzucił, że we wniosku o wydanie decyzji brak jest szczegółowych informacji co do faktycznego przeznaczenia planowanego zamierzenia, co może mieć na celu obejście przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzucił brak wyjaśnienia sposobu zagospodarowania terenu w sytuacji istnienia uzasadnionych wątpliwości co do zakresu i charakteru wnioskowanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał na naruszenie art. 53 ust. 3 pkt u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewiduje się realizację inwestycji, naruszenie przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r. poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie, że inwestor ma obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Odwołujący wskazał na naruszenie art. 8, art. 9 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a. poprzez niezasadne wydanie decyzji uwzględniającej wniosek o wydanie warunków zabudowy.

Wskazaną na wstępie decyzją z 12 grudnia 2023 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że co do zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wskazało na konieczność przeprowadzenia analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, tj. "zasady dobrego sąsiedztwa" co ma na celu zbadanie zaistniałego na danym terenie sposobu zagospodarowania terenu. W przedmiotowej sprawie w ocenie organu sporządzona analiza urbanistyczna odpowiada wymogom przepisów prawa. Obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Jest on zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie zagrodowej. Teren inwestycji obejmuje działkę zabudowaną budynkiem mieszkalnym w zabudowie jednorodzinnej oraz budynkiem mieszkalnym i gospodarczym w zabudowie zagrodowej. Teren określony we wniosku nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Parametry budynku cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna budynku ustalone decyzją odpowiadają zabudowie występującej w terenie analizowanym i nie naruszają ładu przestrzennego, stanowiąc kontynuację cech i funkcji istniejącej zabudowy. Organ wyjaśnił, że pod pojęciem kontynuacji funkcji nie należy rozumieć konieczności występowania na danym obszarze budynków lokali o identycznej funkcji jak zastana. Z perspektywy urbanistycznej zachowanie całkowitej monofunkcjonalności określonego obszaru nie ma nic wspólnego z kształtowaniem ładu przestrzennego. Nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej, bez możliwości jej uzupełnienia czy też zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące w z nią w kolizję. Zatem gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kolegium zaznaczyło, że nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji.

Odnosząc się do zarzutu odwołania Kolegium wyjaśniło, że wniosek złożony przez stronę wiąże organ i nie ma on podstaw ustalać jaki jest faktyczny zamiar wnioskodawcy. Wydając decyzję organ opiera się wyłącznie na treści wniosku. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie stanowi podstawy do rozpoczęcia planowanej inwestycji, nie podlega wykonaniu. Jednocześnie organ nie jest zobowiązany do badania stanu prawnego nieruchomości na której ma być prowadzona inwestycja. W zakresie zarzutu niezastosowania przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r. Kolegium wyjaśniło, że budowa budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, zgodnie z § 2 tego rozporządzenia nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium wyjaśniło, że nie dopatrzyło się żadnych innych naruszeń.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył P.K. wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz wstrzymanie jej wykonania.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, w szczególności:

1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności nierozstrzygnięcie wszelkich wątpliwości co do zakresu i charakteru wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Wniosek inwestora nie zawiera rzetelnych i prawdziwych informacji co do faktycznego przeznaczenia budynków, których dotyczy zamierzenie inwestycyjne. Skarżący wskazał, że faktycznym celem planowanej inwestycji będzie prowadzenie działalności gospodarczej - usług w postaci warsztatu samochodowego, która będzie uciążliwa dla sąsiednich nieruchomości, w szczególności dla niego, gdyż znajduje się w bliskiej odległości od jego budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżącego brak jest we wniosku o wydanie decyzji szczegółowy informacji odnośnie faktycznego przeznaczenia planowanego zamierzenia inwestycyjnego, co może mieć na celu obejście przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r. Skarżący wskazał na brak wyjaśnienia sposobu zagospodarowania terenu;

3. art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji;

4. przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r. poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie, że inwestor ma obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

5. art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasad wyrażonych w tych przepisach i poprzez niedoręczenie mu jako stronie postępowania projektu decyzji celem zajęcia stanowiska i ustosunkowania się do projektu decyzji, mimo pisemnego wniosku w tym zakresie.

Zdaniem skarżącego wydana decyzja jest nietrafna, postępowanie prowadzone było z naruszeniem reguł dowodowych, zgromadzony materiał oceniono w sposób wybiórczy i dowolny. Mimo sygnalizowania przez niego, że planowana inwestycja ma na celu obejście przepisów rozporządzenia z 10 września 2019 r., organ nie zweryfikował tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację zaprezentowaną w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2024 r., sygn. II SA/Rz 286/24 WSA w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. , poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wyeliminowanie zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach tej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi.

Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, zainicjowanego wnioskiem A.I. było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego wraz z niezbędna infrastrukturą techniczną na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości C., gm. M.

Przypomnieć należy, że decyzja o warunkach zabudowy - co do zasady - nie rozstrzyga o lokalizacji danego obiektu na konkretnej działce. Dopiero w projekcie zagospodarowaniu terenu, stanowiącego element projektu budowlanego, inwestor jednoznacznie wskazuje miejsce, w którym dany obiekt zostanie usytuowany. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, której uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Istotne jest, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej "u.p.z.p.") decyzja wydawana jest na wniosek inwestora. W takim przypadku tylko strona określa przedmiot swego żądania, a tym samym i przedmiot postępowania, a treść wniosku determinuje zakres obowiązków spoczywających na organie właściwym w sprawie. Organ nie może nadawać wnioskowi innego sensu czy też samodzielnie modyfikować wniosku skarżącego, orzekając w zakresie szerszym niż z niego wynika, dopuszczając się tym samym naruszenia art. 52 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie ma wątpliwości, co do tego, iż organ wydający decyzję o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem i nie może we własnym zakresie modyfikować go w żadnym zakresie, w tym parametrów i charakteru inwestycji (por. np. wyroki NSA z dnia 23.04.2021 r., II OSK 2119/18, z dnia 26.01.2023 r., II OSK 2675/21).

Organ, do którego wpłynie wniosek o wszczęcie konkretnego postępowania jest więc związany oznaczonym we wniosku zakresem przedmiotowym i tylko w tym zakresie może się wypowiadać. Wniosek inwestora wyznacza ramy dokonywanej przez organ właściwy oceny czy dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków jej zabudowy oraz jakie musi przyszła inwestycja parametry spełniać. Tym samym organ dokonując analizy obiektu wskazanego we wniosku, odnosi jego podstawowe parametry, oraz wskazane we wniosku przeznaczenie obiektu, to zabudowy już istniejącej na danym terenie. Na tej podstawie albo przyjmuje, że dana inwestycja nawiązuje do zabudowy i przeznaczenia obiektów na danym terenie i będzie stanowić ich kontynuacje, albo nie. W tym drugim przypadku organ właściwy jest zobligowany do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla opisanej we wniosku inwestycji. W konsekwencji organ nie ma możliwości oceny czy intencją inwestora jest faktyczne wykorzystanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem podanym we wniosku czy też będzie użytkowany w inny sposób, niż opisany w podaniu inicjującym postępowanie.

Sąd zwraca uwagę, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku gospodarczo-garażowego skutkuje tym, że inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wyłącznie na budowę obiektu o takim przeznaczeniu. Natomiast gdyby zdecydował się zmienić sposób użytkowania garażu na warsztat samochodowy, co sugeruje skarżący w treści skargi, będzie zobligowany do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy (która jest niezbędnym dokumentem w przypadku zmiany sposobu użytkowania i postępowania prowadzonego przez organy budowlane).

Analiza prowadzonego postępowania oraz wydanych w tym postępowaniu decyzji prowadzi do wniosku, że sporządzona analiza urbanistyczna odpowiada wymogom przepisów prawa, obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. Jest on zabudowany budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie zagrodowej. Parametry budynku, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i forma architektoniczna budynku ustalone decyzją odpowiadają zabudowie występującej w terenie analizowanym i nie naruszają ładu przestrzennego, stanowiąc kontynuację cech i funkcji istniejącej zabudowy. Słusznie wyjaśnia organ II instancji, że pojęcie kontynuacji funkcji nie oznacza tylko i wyłącznie nakazu powielania funkcji identycznej jak zastana, bez możliwości jej uzupełnienia. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, gdzie przedmiotowa inwestycja nie koliduje z istniejącym zagospodarowaniem terenu, stanowi kontynuację funkcji istniejącej zabudowy. Słusznie zatem organy uznały, że zostały spełnione łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i planowana inwestycja może zostać zrealizowana na objętej wnioskiem działce.

Odpowiadając na zarzuty skargi Sąd stwierdza, że w zakresie obowiązków organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie leży badanie czy inwestor faktycznie będzie realizował dane zamierzenie zgodnie z uzyskanymi warunkami zabudowy czy też nie.

Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w odniesieniu do zakresu, charakteru czy parametrów zamierzenia możliwe jest tylko wówczas, gdy informacje podane we wniosku w tych aspektach budzą wątpliwości czy nie zostały określone.

W rozpoznawanej sprawie takich wątpliwości nie ma, natomiast jak już wcześniej zaznaczono, organy mogły badać wyłącznie deklarowane zamiary wnioskodawcy.

Z tych przyczyn skarga nie mogła zostać uwzględniona. Dokonując z urzędu, poza zarzutami skargi, kontroli zaskarżonej decyzji i prowadzonego postępowania, Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń i wad, które mogłyby skutkować wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego.

Z tych przyczyn, w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.