Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Zyglewska, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 1019/16 w sprawie ze skargi A. O. na pismo Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od A. O. na rzecz Komendanta Szkoły Policji w [...] kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 1019/16 odrzucił skargę A. O. na pismo Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie opinii służbowej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 2016 r., poz. 1066.).

W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei w myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a"), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23) oraz postępowań określonych w działach IV, V, i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz.613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których maja zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

§ 3. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Natomiast zgodnie z art. 5 cyt. ustawy, sądy administracyjne nie są właściwe, między innymi, w sprawach:

2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi;

Z ww. przepisów wynika wprost, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje bowiem orzekanie w sprawach skarg ściśle przez ustawę określonych.

Z uwagi na brzmienie ww. przepisów sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi, mocą której kwestionuje się opinię służbową policjanta.

Tego typu akty można kwestionować w trybie określonym w przepisach Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, ( Dz.U. z 2013 r., poz. 883 ze zm.) wydanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz.1687 ze zm.), tj. – poprzez wniesienia odwołania od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni do właściwego przełożonego ( § 7 rozporządzenia), z czego skarżący skorzystał.

Również pismo wskazane w skardze, czyli – pismo Komendanta Szkoły Policji w [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...] nie jest, wbrew argumentacji przedstawionej w skardze, aktem (decyzją) podlegającym kontroli sądu administracyjnego.

O trybie i terminie do wniesienia środka zaskarżenia (odwołania) skarżący został poinformowany w końcowej części skarżonej opinii, "F. Potwierdzenie zapoznania się z opinią" w dniu [...] lipca 2016 r.( dowód: akta adm.).

Zatem wniesiona skarga jako nie podlegająca właściwości sądu administracyjnego podlegać musi odrzuceniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł w oparciu o treść art. 58 § 1 pkt 1 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Andrzej Osiński reprezentowany przez adwokata M. L. wniósł od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art 3 § 2 ust 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 ust 1 P.p.s.a poprzez odrzucenie skargi na ostateczne orzeczenie Komendanta Szkoły Policji w [...], w sytuacji gdy postępowanie w przedmiocie okresowych opinii służbowych o funkcjonariuszach Policji zostało ukształtowane przez ustawodawcę jako dwuinstancyjne a przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję administracyjną, która może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Z uwagi na podniesiony zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że dniu [...] lipca 2016 r. wydana została wobec skarżącego opinia służbowa za okres od [...] września 2014 r. do [...] lipca 2016 r. W części "C ocena opiniowanego" przedmiotowej opinii wystąpiła znaczna rozbieżność pomiędzy samooceną skarżącego a oceną przełożonego. Skarżący nie zgodził się z cenzurą wystawioną mu w trakcie opiniowania oraz złożył odwołanie od opinii służbowej w trybie § 7 ust. 1 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie o opiniowania służbowego policjantów z dnia [...] sierpnia 2010 r.

Wyższy przełożony służbowy - Komendant Szkoły Policji w [...] powołał, w trybie § 8 ust. 3 Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego policjantów z dnia [...] sierpnia 2010 r. komisję do zbadania zaskarżonej opinii. Komisja po zapoznaniu się z aktami sprawy oraz treścią odwołania zarekomendowała Komendantowi Szkoły Policji w [...] uwzględnienie odwołania skarżącego, a tym samym uchylenie zaskarżonej opinii służbowej i wydanie polecenia przełożonemu skarżącego wydania nowej opinii ze wskazaniem zawartych w sprawozdaniu komisji okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy wydawaniu opinii służbowej.

Postanowieniem z dnia 28 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę. W opinii Sądu I instancji zaskarżone orzeczenie Komendanta Szkoły Policji w [...] nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Skarżący nie zgadza się z zaskarżonym orzeczeniem Sądu I instancji. Ustawa o Policji w art. 35 stanowi, że policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu (ust. 1). Policjant zostaje zapoznany z treścią opinii w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w ciągu 14 dni od daty zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego (ust. 2). Ustawa nie określa formy, w jakiej organ odwoławczy wyraża swoje stanowisko w przedmiocie odwołania, jednakże w art. 35 ust. 3 zawarte jest upoważnienie dla ministra właściwego do sprąw wewnętrznych do określenia szczegółowych zasad i trybu opiniowania funkcjonariuszy, trybu zapoznawania funkcjonariusza z wydaną o nim opinią, a także trybu wnoszenia i rozpatrywania odwołań od opinii.

Przepis § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz wzoru formularza opinii służbowej stanowi, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania może w ciągu 7 dni od wpływu odwołania powołać komisję do zbadania zaskarżonej opinii, która przedstawia sprawozdanie z wnioskiem, co i do rozstrzygnięcia w przedmiocie odwołania. Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, zgodnie z § 11 ust. 5, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji, utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię, albo uchyla zaskarżoną opinię w całości lub w części i poleca wydanie nowej opinii wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu. Decyzję, o której mowa w ust. 5, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania podejmuje w terminie 30 dni od dnia otrzymania odwołania.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 listopada 2006 r. sygn. akt TW 5/05 (OTK-B 2006/6/253) wyraził pogląd, że "jak wynika z treści § 11 ust. 6 rozporządzenia, przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję. Może ona zostać zaskarżona i podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem administracyjnym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)". Stanowisko powyższe przyjęte zostało w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2008 r. sygn. akt I OZ 93/08, także wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 65/08 - oba orzeczenia niepublikowane).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Szkoły Policji w [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania wegług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie albowiem niezasadny okazał się zarzut naruszenia art 3 § 2 ust. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 ust. 1 P.p.s.a.

Nie można zgodzić sie ze skarżącym kasacyjnie, że przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania od opinii służbowej wydaje w tym zakresie ostateczną decyzję administracyjną, która może zostać zaskarżona do sądu administracyjnego.

Wskazać należy, że do dnia 5 grudnia 2011 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwały w składzie siedmiu sędziów, w sprawach o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"), istniały rozbieżności w orzecznictwie dotyczącym możliwości zaskarżania opinii służbowych wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy różnych służb, w tym także Policji.

W orzecznictwie administracyjnym utrwalony jest pogląd, że wprawdzie uchwały te dotyczyły opinii wydanych w stosunku do funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, jednakże z uwagi na podobieństwo regulacji tej materii w stosunku do pozostałych służb mundurowych, w tym także Policji, stanowisko to będzie miało zastosowanie do opinii wydawanych w stosunku do funkcjonariuszy Policji (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18 oraz z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 3335/15 i powołane w nim orzeczenia, CBOSA). Powyższy pogląd Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela.

W wyżej wskazanych uchwałach Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę – stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Opinia służbowa nie jest zatem decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest bowiem kwalifikowanym aktem administracyjnym stanowiącym przejaw woli organu administracji publicznej, wydawanym na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym zewnętrznym, rozstrzygającym konkretną sprawę określonej osoby oraz w postępowaniu unormowanym przez przepisy procedury administracyjnej.

W wydanym na podstawie upoważnienia, zawartego w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.), rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów ( Dz. U. z 2013 r., poz. 883 ze zm.), będącym podstawą wydania opinii służbowej z [...] lipca 2016 r., określono kryteria jakim powinna odpowiadać opinia służbowa. Przepis § 4 ust. 1 pkt 1 i 2 cyt. rozporządzenia nakazuje oceniać m.in. realizację zadań i czynności, w tym: jakość, samodzielność i inicjatywę, terminowość, planowanie i organizowanie pracy oraz kompetencje ogólne, w tym rozwój własny i podnoszenie kwalifikacji, umiejętność współpracy, kulturę osobistą i dyspozycyjność. Elementy, z jakich powinna składać się opinia, przesądzają więc, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną bezpośredniego przełożonego przygotowania i wykonywania obowiązków służbowych przez podległego policjanta, obejmującą określony czas służby. Mimo, że funkcjonariusz może złożyć odwołanie od sporządzonej opinii do wyższego przełożonego, to wbrew twierdzeniu skarżącego nie zmienia to wewnętrznego charakteru postępowania, ani charakteru wydanego w wyniku odwołania aktu. Opinia służbowa bowiem nie powoduje zmian w zakresie stosunku służbowego policjanta, a jedynie zawiera ocenę pełnienia przez niego służby.

Charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania odwołania od opinii służbowej policjanta nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie i literaturze, czynności o których mowa w powołanym przepisie muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi podejmującemu daną czynność oraz muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiana czynność powinna ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Tymczasem opinia służbowa wydana przez osobę będącą przełożonym skarżącego nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa na jego prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że akt ten nie mieści się w zakresie spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a, skargę kasacyjną oddalił.

Z uwagi na pracowniczy charakter sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.