Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na Burmistrza Niemodlina w przedmiocie zapewnienia dostępu do zbioru danych przestrzennych postanawia odrzucić skargę.

Pismem z dnia 14 stycznia 2023 r. A. W. (zwana dalej także: "skarżącą"), prowadząca działalność gospodarczą pod firmą: G. w Ł., na podstawie art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) - zwanej dalej: "P.p.s.a." oraz art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40) - zwanej dalej: "ustawą o samorządzie gminnym", wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na Burmistrza Niemodlina, w związku z nieprawidłowym, tj. niezgodnym z prawem, wykonywaniem przez niego czynności nakazanych przepisami prawa, a mianowicie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Niemodlin za pośrednictwem usługi pobierania, które to udostępnianie odbywa się obecnie z naruszeniem następujących przepisów:

- art. 67b, 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.) - zwanej dalej: "u.p.z.p.",

- art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. 2021 r. poz. 214) - zwanej dalej: "u.i.i.p.".

- § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916) zwanego dalej: "rozporządzeniem".

Skarżąca, powołując się na powyższe naruszenia, wniosła na podstawie art. 146 § 2 P.p.s.a. o uznanie na podstawie wyżej powołanych przepisów, jej uprawnienia do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca wyjaśniła, że chce mieć bezpośredni dostęp do kompletnych zbiorów danych przestrzennych, zawierających trzy, a nie jeden obiekt przestrzenny o strukturze i zakresie określonym ww. obowiązującymi przepisami prawa, poprzez usługę pobierania WFS.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o nakazanie organowi nadzoru wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy.

Skarżąca wskazała, że brak dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych, zgodnie z wymienionymi przepisami, narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.).

Skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez organ danych przestrzennych dla planów miejscowych w sposób zgodny z prawem, skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności w zakresie usług związanych z analizami przestrzennymi, w tym dostępem do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi, lub z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Podniosła, że zapewnienie przedmiotowego dostępu służy głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki tym danym inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu), jakie tereny staną się wkrótce budowlanymi albo już takimi są zgodnie z planami zagospodarowania przestrzennego.

Skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na brak danych przestrzennych w sieci, muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych, a potem wymagają przetworzenia zgodnego z przepisami i umożliwiającego korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że pozyskanie przedmiotowych danych jest obecnie bardziej kosztowne, niż gdyby dane te zostały udostępnione w sposób zgodny z ww. przepisami.

Dodatkowo skarżąca zaznaczyła, że zaskarżona czynność organu jest "inną niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Została ona podjęta w sprawie indywidualnej, każdorazowo na etapie udostępniania jej informacji ze zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych Gminy Niemodlin następuje przekazanie ich w sposób niezgodny ze wskazanymi w skardze regulacjami. Czynność udostępniania danych na jej indywidualną prośbę, ze zbioru danych, którego prowadzenie jest czynnością ogólną, jest zdaniem skarżącej czynnością indywidualną.

Uzasadniając skargę A. W. opisała, że 14 grudnia 2022 r. zwróciła się do Burmistrza Niemodlina z indywidualnym wnioskiem o udostępnienie jej przez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p. zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi otrzymała informacje o dostępnych adresach URL usług oraz o adresie do portalu mapowego, pismo to uznała w istocie za odmowę udostępnia danych, o które prosiła, w sposób zgodny z regulacjami prawnymi, powołanymi w jej wniosku. Przede wszystkim, jak wskazała, dane przestrzenne dostępne pod wskazanym adresem, nie zawierają treści wymaganych rozporządzeniem, to znaczy nie zawierają wszystkich wymaganych obiektów przestrzennych ("RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego") oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego ("DokumentFormalny"). Jako dowód na powyższe dołączyła zrzut ekranu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Niemodlina wniósł o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej bądź ewentualnie o jej oddalenie w całości, jako bezzasadnej. Uzasadniając wniosek o odrzucenie, podniósł, że przedmiotem skargi A. W. jest niewykonanie przez niego nakazanych prawem czynności polegających na zapewnieniu dostępu do zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych za pośrednictwem usługi pobierania. Organ wskazał, że działa w tej sprawie jako organ władzy publicznej, a w niniejszym postępowaniu jako strona przeciwna, ale nie wydaje w tym zakresie żadnego aktu ani też nie dokonuje żadnej czynności w stosunku do indywidualnego podmiotu, co mogłoby usprawiedliwiać złożenie skargi i procedowanie jej w oparciu o przepisy P.p.s.a., a w szczególności art. 3 § 2.

Uzasadniając ewentualne oddalenie skargi, jako bezzasadnej, organ wyjaśnił, że sam wynikający z przepisów obowiązek utworzenia przez właściwe organy władzy publicznej zbiorów danych przestrzennych, również nie rodzi po stronie skarżącej uprawnienia do otrzymania danych przestrzennych. Na potwierdzanie tego, że dane umieszczane w zbiorze danych przestrzennych przez organ są zgodne z przepisami, załączył pismo profesjonalnego podmiotu obsługującego Gminę Niemodlin technicznie i merytorycznie w zakresie dostępu do danych (pismo z dnia 19 grudnia 2022 r. informacja wykonawcy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa, regulujące właściwość działania sądów administracyjnych.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie natomiast z art. 3 § 2a i § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (§ 2a) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Ponadto, w myśl art. 4 P.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przedmiotem niniejszej skargi A. W. uczyniła brak zapewnienia dostępu do zbioru danych przestrzennych z tematyki "zagospodarowanie przestrzenne". Na gruncie art. 3 pkt 11 u.i.i.p., przez zbiór danych przestrzennych rozumie się rozpoznawalny ze względu na wspólne cechy zestaw danych przestrzennych. Przez dane przestrzenne rozumie się z kolei dane odnoszące się bezpośrednio lub pośrednio do określonego położenia lub obszaru geograficznego (art. 3 pkt 1 u.i.i.p.). Opisane metadanymi zbiory danych przestrzennych oraz dotyczące ich usługi, środki techniczne, procesy i procedury, które są stosowane i udostępniane przez współtworzące infrastrukturę informacji przestrzennej organy wiodące, inne organy administracji oraz osoby trzecie, stanowią tzw. infrastrukturę informacji przestrzennej (art. 3 pkt 2 u.i.i.p.), której zasady tworzenia oraz użytkowania określa u.i.i.p. (art. 1 ust. 1 pkt 1 u.i.i.p.). Infrastruktura ta obejmuje zbiory danych przestrzennych odnoszące się do terytorium RP lub z nim powiązane, występujące w postaci elektronicznej, należące co najmniej do jednego z tematów danych przestrzennych określonych w załączniku do u.i.i.p. (wedle rozdziału 3 pkt 4 tego załącznika tematem takim jest zagospodarowanie przestrzenne) oraz utrzymywane przez organ administracji lub w jego imieniu, które zgodnie z jego zadaniami publicznymi są tworzone, aktualizowane i udostępniane (ewentualnie przez osobę trzecią, której umożliwiono włączenie się do infrastruktury), o czym stanowi art. 4 ust. 1 pkt 1-4 u.i.i.p.

Skarżąca zarzuca naruszenie przez Burmistrza Niemodlina art. 67c ust. 3 oraz art. 67b u.p.z.p., regulujących zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych, o jakich mowa w u.i.i.p. i w tym zakresie przepisów § 3 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia, zgodnie z którymi utworzenie zbioru danych przestrzennych obejmuje gromadzenie danych o rysunku aktu planowania przestrzennego (obejmującego m.in.: informację określającą wersję obiektu przestrzennego reprezentującego rysunek aktu planowania przestrzennego; tytuł rysunku aktu planowania przestrzennego; łącze (adres URL), pod którym dostępny jest rysunek aktu planowania przestrzennego; informację o układzie odniesienia przestrzennego rysunku aktu planowania przestrzennego) oraz dane o dokumencie powiązanym z aktem planowania przestrzennego (obejmującym m.in.: tytuł dokumentu; dane indentyfikacyjne dokumentu; datę utworzenia, publikacji lub zmiany dokumentu).

Sąd dostrzega, że przedstawiona problematyka stała się już przedmiotem oceny innych sądów administracyjnych, które w podobnym stanie faktycznym i prawnym spraw uznały, że skargi A. W. są niedopuszczalne. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela przyjęte przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne w: Białymstoku (postanowienie z dnia 29 września 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 658/22) i Gdańsku (postanowienia z dnia 20 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/22 i z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22; wszystkie przywołane w niniejszym postanowieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) rozstrzygnięcia odrzucające skargi w opisanym przedmiocie, z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych do ich rozpoznania.

W ocenie tut. Sądu, opisany obowiązek organu polegający na utworzeniu, prowadzeniu i udostępnianiu zbiorów danych przestrzennych, którego realizacji domaga się skarżąca, nie stanowi żadnej z władczych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1–7 P.p.s.a. W szczególności nie jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - określona w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przywołany przepis obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że stosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. może mieć miejsce, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) akt lub czynność nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, skierowane do konkretnego podmiotu, 3) mają charakter publicznoprawny oraz 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 31-32; T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2009, s. 29-31). Ostatnia przesłanka oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem lub zaniechaniem określonego działania organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2012, s. 32).

Żądana przez skarżącą czynność nie posiada wymienionych cech, ponieważ nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Podzielić należy stanowisko WSA w Gdańsku, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej (postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 30 września 2022 r., sygn. akt II SAB/Gd 96/22). Natomiast sam obowiązek wynikający z przepisów ustawy dotyczący utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 611/08, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela zatem w pełni wyrażany we wskazanych wyżej orzeczeniach pogląd, że sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych wynikający z przepisów ustawy, nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą.

Za naruszenie wskazanego powyżej interesu prawnego nie może być uznane, podnoszone przez skarżącą, utrudnienie w pozyskiwaniu danych przestrzennych i przeprowadzeniu analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych oraz ponoszenie przez skarżącą wyższych kosztów z tym związanych. To może być bowiem uznane jedynie za jej interes faktyczny, a nie interes prawny (por. postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 16 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 662/22). Tym samym skarżąca nie wykazała także swego interesu prawnego w świetle art. 101 ust. 1 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego wskazaną przez skarżącą podstawę jej skargi. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art.101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Jak wynika z normy art. 101a ust. 2, w przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy.

Nie budzi wątpliwości, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w świetle przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wynika z nich bowiem, że prawo do wniesienia skargi, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma wyłącznie podmiot, którego indywidualny interes prawny został naruszony. Interes prawny, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi z kolei wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną osoby wnoszącej skargę. Dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej interes chroniony konkretnym przepisem prawa, bądź ukształtowany aktem stosowania prawa, tj. np. decyzją (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 231/19). Z uwagi na charakter kwestionowanych przez skarżącą działań Burmistrza Niemodlina, w żaden sposób nie można uznać - co wywiedziono wyżej - że odnoszą się one do jej indywidualnego interesu prawnego, lecz posiadają charakter generalny.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uznał skargę A. W. za niedopuszczalną i odrzucił ją, o czym orzekł w sentencji.