Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Sławomir Pauter Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 8 marca 2013 r. nr XXV.19.2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...] i wsi [...] (część) I. stwierdza nieważność § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części obejmującej sformułowanie: "z przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową, usługową, techniczno-produkcyjną, pod użytki rolnicze, zieleń i wody, pod komunikację i infrastrukturę techniczną", II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w punkcie I wyroku.

Na sesji w dniu [...] marca 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXV.19.2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. Jako podstawę prawną podjęcia uchwały wskazane zostały przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 594) oraz art. 14 ust. 1, 2 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.)

W § 1 ust. 1 uchwały Rada Gminy uchwaliła, że przystępuje się do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], uchwalonego jej uchwałą nr XXXVIII/216/2005 z dnia 25 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], z przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową, usługową, techniczno-produkcyjną, pod użytki rolnicze, zieleń i wody, pod komunikację i infrastrukturę techniczną.

W § 4 uchwały wskazano, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda, wniósł skargę na wskazaną uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie prawa tj. przepisu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zmianami) poprzez określenie przeznaczenia terenu na etapie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podnosząc powyższy zarzut wnosił o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 1 ust. 1 uchwały w brzmieniu "z przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową, usługową, techniczno-produkcyjną, pod użytki rolnicze, zieleń i wody, pod komunikację i infrastrukturę techniczną". 

W uzasadnieniu organ nadzoru wywodził, iż zaskarżona uchwała w kwestionowanej części istotnie narusza powołany przepis art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru, w § 1 ust. 1 uchwały Rada Gminy postanowiła, że przedmiotem planu będzie przeznaczenie terenów pod zabudowę mieszkaniową, usługową, techniczno-produkcyjną, pod użytki rolnicze, zieleń i wody, pod komunikację i infrastrukturę techniczną. Powołując się na utrwaloną linią orzecznictwa, organ wywodził, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego, jest jedynie pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu. W jej wyniku nie następuje uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego i nie ma jeszcze w obrocie prawnym aktu prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, za pomocą którego w sposób wiążący ustala się przeznaczenie terenu na określone cele. Zatem to w przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny się znaleźć regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu. Wyłącznym natomiast przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie obszaru objętego przyszłym planem. Uchwała ta nie może powtarzać treści uchwały w sprawie samego planu. Nie można zatem na etapie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu, ustalić przeznaczenia terenu. Taką kompetencję rada gminy nabywa dopiero na etapie uchwalenia samego planu. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie w załączniku graficznym do uchwały granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Wprawdzie cytowany art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowana jest w celu ustalenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, to jednakże zrealizowanie celu następuje dopiero w dalszym stadium postępowania planistycznego, jakim jest uchwalenie planu miejscowego. Konsekwencją podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej. Zdaniem organu nadzoru, nie można również uznać, że zapis o przeznaczeniu terenu w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego ma charakter wyłącznie informacyjny.

W ocenie Wojewody, Rada Gminy, ustalając w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenów, które mają zostać objęte ustaleniami przyjętego planu, naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego. Zgodnie zaś z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik organu uznał zasadność skargi oraz podniesionych w niej zarzutów, wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 8 marca 2013 r. w zakresie wskazanym w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Sądowa kontrola administracji publicznej, sprawowana w oparciu o kryterium legalności ( zgodności z prawem ) realizowana jest również w zakresie aktów o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako: ppsa) tj. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz, innych niż określone w pkt 5, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Przedmiotem kontroli sądowej, wywołanej skargą Wojewody, pozostawała uchwała Rady Gminy, podjęta w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że stosownie do przepisu art. 27 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana planu miejscowego następuje w takim samym trybie, w jakim jest on uchwalany.

Zgodnie zaś z przepisem ust. 1 art. 14 tej ustawy w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl ust. 2 integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.

W kontekście powołanych regulacji zgodzić się należy z organem nadzoru, iż kontrolowana uchwała – w zaskarżonej części - narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do częściowego stwierdzenia nieważności. Przytoczone ust. 1 i 2 art. 14 ustawy wyznaczają zakres przedmiotowy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia ( także zmiany - vide: art. 27 ustawy) planu miejscowego. Treść tego aktu organu stanowiącego gminy ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Jest to uchwała o charakterze intencyjnym w zakresie w jakim wyraża wolę organu stanowiącego gminy co do wszczęcia procedury planistycznej. Jej drugim elementem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem (zmianą planu). Uchwała ta nie może powtarzać treści uchwały w sprawie przyjęcia (także zmiany) samego planu (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 II OSK 64/05; baza orzeczeń.nsa.gov.pl). Nie można zatem na etapie przystępowania do sporządzania (zmiany) planu miejscowego ustalać przeznaczenia terenu ani nawet formułować propozycji co do przeznaczenia terenu (vide: Z. Niewiadomski (red.): "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 152). Kompetencję w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu rada gminy nabywa dopiero na etapie uchwalania samego planu. Zarówno "przeznaczenie terenów", jak i "określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy" o jakich mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, to tylko cele, realizacji którym ma w przyszłości służyć uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Istotą jej treści nie jest żaden ze wskazanych elementów. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny i nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Stosownie do przepisu ust. 4 art. 91 tej ustawy w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie przepisom, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W ocenie Sądu przekroczenie przez Radę Gminy, przysługujących jej na etapie wszczęcia procedury planistycznej kompetencji w zakresie przedmiotu regulacji dopuszczalnej w uchwale o przystąpieniu do sporządzania (zmiany) planu miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Skutkuje bowiem wejściem w zakres regulacji zastrzeżony dla aktu prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji Sąd stwierdził nieważność § 1 ust. 1 uchwały Rady Gminy w części obejmującej sformułowanie: "z przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową, usługową, techniczno-produkcyjną, pod użytki rolnicze, zieleń i wody, pod komunikację i infrastrukturę techniczną". Zdaniem Sądu, podstawą do stwierdzenia nieważności kontrolowanej uchwały we wskazanej części nie pozostawał jednakże, powołany przez Wojewodę, przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ale przepis art. 91 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Jego treść wskazuje, iż stanowi on podstawę prawna do stwierdzania nieważności uchwał w przedmiocie studium i planu miejscowego, a nie uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania czy zmiany planu miejscowego. Pogląd ten wzmacnia treść ust. 2 art. 28 gdzie mowa jest wyłącznie o uchwale w przedmiocie studium lub planu miejscowego.

Stwierdzenie nieważności uchwały, nie będącej aktem prawa miejscowego na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było możliwe bowiem w chwili orzekania przez Sąd od jej podjęcia nie upłynął rok ( art. 94 ust.1 ). Także stwierdzenie jej nieważności w części było możliwe, bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego jej zaskarżonej części przywróciło temu aktowi przypisany mu zakres regulacji a tym samym i stan zgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, przy czym w przedmiocie niepodlegania uchwały wykonaniu w części wskazanej w pkt 1 Sąd zastosowała przepis art. 152 ppsa.