I SA/Wa 945/10 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-01-25	
Data wpływu	2010-05-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Elżbieta Sobielarska /sprawozdawca/
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska	
Symbol z opisem	6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków	
Hasła tematyczne	Zabytki	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2004 nr 150 poz 1579; par. 5 pkt 5; Rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych,  badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i  poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant ref. Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Instytutu [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego Instytutu [...] kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Instytutu Archeologii Uniwersytetu Warszawskiego od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r. nr [...] dotyczącej odmowy udzielenia pozwolenia na przeprowadzenie archeologicznych badań powierzchniowych na stanowisku nr [...] w [...], gm. K. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny:

W dniu [...] września 2009 r. M. R. pracownik Instytutu [...] [...] [...]

- złożył do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] wniosek o przeprowadzenie w terminie od [...] września 2009 do [...] października 2009 r. badań powierzchniowych na terenie osady lateńskiej przy pomocy wykrywaczy metalu na obszarze stanowiska nr [...] w m. [...], gm. K.

[...] Wojewódzki Konserwator Zabytków stwierdził, że wydał już w dniu [...] kwietnia 2009 r. dla innego badacza, pozwolenie nr [...] na prace archeologiczne obejmujące obszar wnioskowanego stanowiska nr [...] w [...] w terminie do [...] listopada 2009 r. w ramach przedłożonego programu naukowego przewidującego kilkuletni cykl badawczy: powierzchniowy (wiosna -jesień) oraz wykopaliskowy (lato). W ocenie organu, z uwagi na zasady metodyki prowadzenia badań archeologicznych, nie jest możliwym, aby w tym samym czasie dwóch archeologów na jednym stanowisku prowadziło jednocześnie odrębne i nieskoordynowane badania.

Z uwagi na powyższe w oparciu o art. 36 pkt 1 ust. 5 i 12 oraz art. 91 pkt 4 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z 2003 r., poz. 1568) – [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowił nie udzielić M. R. pozwolenia na badania powierzchniowe na stanowisku nr [...] w m. [...], gm. K.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2009 r. [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w O. wniósł w imieniu Instytutu Archeologii [...] [...] M. R. podnosząc, że skutki zaskarżonej decyzji stoją w sprzeczności z ideą ochrony zagrożonego rabunkiem, archeologicznego dobra kultury, jakim jest stanowisko [...] w [...] oraz zarzucając jej brak podstaw prawnych do podejmowania decyzji w oparciu o zasady metodyki badań archeologicznych, jak również ocenę znajomości metodyki badań archeologicznych przez osobę posiadającą kwalifikacje do prowadzenia takich badań. Przedstawiciel Instytutu [...] podniósł również, że nie istnieją żadne przepisy prawa, ani argumenty natury merytorycznej, które uniemożliwiałyby prowadzenie badań na jednym stanowisku przez więcej niż jednego archeologa, zwłaszcza na stanowisku tak rozległym i tak wymagającym metodycznie jak osada w [...]. Skarżący podniósł także, że jest dużo przykładów badań jednego stanowiska prowadzonych równocześnie przez więcej niż jednego archeologa zarówno w Polsce jak i zagranicą.

Zdaniem odwołującego się prowadzenie badań powierzchniowych przez dwóch badaczy nie jest sprzeczne z zasadami metodyki, lecz ze względu na wartość zabytków mogących się tam znajdować wręcz wskazane, aby zabezpieczyć jak największą liczbę znalezisk przed zniszczeniem i grabieżą. Natomiast zdaniem odwołującego się uwzględniając specyfikę badań powierzchniowych nie może być zaistniałej sytuacji mowy o jakimkolwiek konflikcie natury metodycznej na tak rozległym stanowisku jak osada w [...] w sytuacji pracy nawet kilku archeologów.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podniósł, że w toku postępowania administracyjnego o pozwolenie na przeprowadzenie archeologicznych badań powierzchniowych z wniosku Instytutu [...] [...] [...] funkcjonowała już w obrocie prawnym decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] pozwalająca M. B. z Instytutu [...] [...] [...] na prowadzenie prac archeologicznych na stanowisku nr [...] w [...], w terminie od [...].07.2009 do [...].09.2009 r. W zakresie terminu powyższa decyzja została zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...].08.2009 r., w której wyznaczono termin zakończenia badań przez M. B. na dzień [...].11.2009 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno M. R. jak i M. B. posiadają wymagane kwalifikacje do prowadzenia i kierowania badaniami archeologicznymi, czego dowodzi również fakt, że obaj prowadzili wcześniej wspólnie badania na stanowisku nr 4 w [...]. Organ wskazał jednak, że wyłącznie M. B. prowadził badania w sposób ciągły, tj. kierował badaniami w latach 2007 i 2008. Rok 2009 był więc trzecim sezonem prowadzonego przez niego projektu badawczego. Natomiast M. R. współkierował badaniami jedynie w roku 2008 (pozwolenie nr [...] z dn. [...].11.2007 r.). Wniosek M. R. o wydanie pozwolenia na badania w roku 2009 dotyczył tego samego stanowiska i tych samych działek. M. R. planował przeprowadzenie prospekcji powierzchniowej z użyciem wykrywacza metalu, w wyniku której pozyskane miały być zabytki zalegające w warstwie humusu. Wszystkie znaleziska miały być lokalizowane trójwymiarowo za pomocą tachimetru. Zdaniem organu tego typu badania były już prowadzone na stanowisku nr [...] w [...] w roku 2008 ze środków Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako część zadania finansowanego w ramach Programu Operacyjnego "Dziedzictwo Kulturowe" - priorytet Ochrona Zabytków Archeologicznych. Organ odwoławczy podniósł również, że przeprowadzenie prospekcji z użyciem wykrywaczy metalu stanowiło część programu badawczego realizowanego w roku 2009 przez M. B., a zatem badania M. R., na których przeprowadzenie nie wyraził zgody [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, dublowałyby działania M. B.

W ocenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oczywistym zagrożeniem dla zabytku archeologicznego byłoby prowadzenie prac przez dwa niezależne zespoły badawcze. Badania archeologiczne nie sprowadzają się zdaniem organu jedynie do pozyskania zabytków metalowych. Zabytki ruchome pochodzące ze stanowiska badanego w sposób systematyczny - tak jak w przypadku [...] - stanowią w ocenie Ministra wraz z dokumentacją podstawę do sformułowania wniosków badawczych i naukowych. Powstanie osobnej dokumentacji zabytków z tego samego stanowiska wydobytych w jednym sezonie badawczym z dokładnie tego samego obszaru doprowadziłoby zdaniem organu odwoławczego do zubożenia wyników badań rozpoczętych przez M. B. Ponadto, organ ustosunkowując się do zarzutu M. R. o naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasad etycznych przez odmowę pozwolenia przeprowadzenia wnioskowych prac podniósł za [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, że zgodnie ze "Zbiorem zasad postępowania i norm etycznych środowiska archeologów w Polsce "- archeolog nie może rozpoczynać działalności badawczej w terenie bez upewnienia się, czy na tym terenie (stanowisku) ktoś inny nie prowadzi lub nie prowadził działalności badawczej.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Instytut [...] [...] [...] reprezentowany przez M. R. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 z poz. 1568 z póź. zm.) poprzez ich błędne zastosowanie. W obszernym uzasadnieniu skargi podniesiono, że teren osady, na którym skarżący chciał przeprowadzić badania powierzchniowe podlega pod regulacje zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w węższym zakresie, niż zabytki archeologiczne (nieruchome) wpisane do rejestru zabytków. Badania powierzchniowe, które skarżący chciał i nadal chce przeprowadzić miały za zadanie poszukiwanie ewentualnych znalezisk, które dopiero mogłyby być uznane za zabytki, gdyby okazało się, że mają one znaczenie kulturowe. Wnioskowane działania skarżącego miały zatem dążyć - stosownie do treści art. 4 w/w ustawy do ochrony zabytków, a nie stanowić dla nich zagrożenia. Zdaniem skarżącego, nie można przyjąć, że w realiach przedmiotowej sprawy można mówić o zagrożeniu dla zabytku archeologicznego w rozumieniu przedstawionym w zaskarżonej decyzji przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, ze względu na wymieniony wyżej cel badań, którym miało być poszukiwanie znalezisk. Skarżący podniósł również, że teren osady w [...] stan. [...] nie spełnia kryteriów zabytku archeologicznego w rozumieniu art. 3 ust. 4 ustawy - nie ma tam bowiem nawarstwień kulturowych będących podziemną pozostałością egzystencji człowieka, a jedynie zabytki ruchome znajdujące się pierwotnie w tych warstwach. Same nawarstwienia kulturowe zostały już jednak nieodwracalnie zniszczone w trakcie procesu badawczego, a w ziemi pozostały jedynie drobne przedmioty, które zostały przeoczone ze względu na zastosowane metody eksploracji. WKZ w [...]. zapewne zdawał sobie z tego sprawę i z tego względu nie wpisał terenu stanowiska do rejestru zabytków. Nie zmienia to jednak faktu, że w dalszym ciągu teren ten nie jest objęty jakąkolwiek ochroną ze strony właściwych organów, a jednocześnie takim podmiotom jak Instytut [...] [...] [...] uniemożliwia się prowadzenie działań zmierzających do wydobycia wszystkich wartościowych przedmiotów i przekazanie ich, zgodnie ze stosownymi przepisami do instytucji kultury, gdzie dostęp do nich będzie miało całe społeczeństwo. Co więcej, w ocenie skarżącego, przeprowadzenie badań powierzchniowych, o które wnioskował Instytut [...] [...] nie tylko nie byłoby sprzeczne z zasadami metodyki, ale przeciwnie - wręcz wskazane. Jeżeli wszystkie zabytki zalegające w powierzchniowej warstwie humusu zostałyby podjęte w trakcie poszukiwań archeologa B., wnioskowane badania M. R. po prostu zakończyłyby się bez rezultatów. Jeśli jednak ich efektem byłyby kolejne znaleziska - oznaczałoby to zabezpieczenie dalszych zabytków przed zniszczeniem i grabieżą. Uwzględniając specyfikę badań powierzchniowych nie ma mowy o jakimkolwiek konflikcie natury metodycznej, nawet jeśli na tak rozległym stanowisku, jak osada w [...] będzie obecnych kilku archeologów. Ponadto zdaniem skarżącego, nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy twierdzenie, że w przypadku wydania zezwolenia zaistniałaby kolizja pomiędzy działaniami dwóch archeologów. Fakt wydania M. B.i zezwolenia na badania w [...] ważnego do [...] listopada 2009 r. nie oznacza wcale, że te badania faktycznie trwały do tego terminu począwszy od daty wydania zezwolenia to jest od [...].04.2009 r. (czyli przez 8 miesięcy). Praktyką jest bowiem wystawianie zezwoleń, które ważne są dłużej niż przewidywany czas samych badań, a sytuację taką przewiduje rozporządzenie Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. (Dz. U. z dnia 30.06.2004 r.).

W konkluzji tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2009 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skarżący pismem z dnia [...].08.2009 r. wnioskował o przeprowadzenie badań archeologicznych, a nie o pozwolenie na prowadzenie poszukiwań. Zatem powoływanie się skarżącego na przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (§ 1 ust. 1 pkt 4) dotyczące poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych jest nieadekwatne do przedmiotowej sprawy która, jak wskazano powyżej, dotyczy pozwolenia w przedmiocie prowadzenia badań archeologicznych. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi, dotyczącego braku podstaw prawnych do wydania decyzji odmownej, organ powołał się na pismo z dnia [...] stycznia 2010 r. A. O.-R. z P. A. R., że odmowa wydania pozwolenia "na kierowanie badaniami na jednym stanowisku drugiemu badaczowi jest uzasadniona ze względu na ochronę dziedzictwa archeologicznego" oraz na "Zbiór zasad postępowania i norm etycznych środowiska archeologów w Polsce" w którym stwierdzono, że "Archeolog nie może rozpoczynać działalności badawczej w terenie bez upewnienia się, czy na tym terenie (stanowisku) ktoś inny nie prowadzi lub nie prowadził działalności badawczej. W takiej sytuacji nieodzowne jest obopólne porozumienie". Ponadto organ wskazał, że poza sporem jest, że przedmiotowe stanowisko nr [...] (osada datowana na okres lateński w [...], gm. K.) nie jest wprawdzie wpisane do rejestru zabytków, lecz na tym terenie znajdują się zabytki ruchome. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zabytkiem archeologicznym jest także "zabytek ruchomy, będący wytworem egzystencji i działalności człowieka". Mając natomiast na uwadze, iż zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji działań zapobiegającym zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego mógł odmówić pozwolenia na prowadzenie prac archeologicznych w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracji - w toku rozpoznawania sprawy – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny ocenia wydany akt zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym jak i zgodności z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w rozpatrywanej sprawie jest prawidłowe ustalenie przez organy obu instancji stron tego postępowania.

Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie archeologicznych badań powierzchniowych na terenie osady kultury lateńskiej (stanowisko [...]) w miejscowości [...] gm. K. powiat g. w terminie od [...] września do [...] października 2009 r. wystąpił w dniu [...] września 2009 r. do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Instytut [...] [...] [...]. Wniosek ten został podpisany przez pracownika instytutu M. R.

Tymczasem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu [...].09.2009 r. decyzję odmowną na prowadzenie powyższych prac po rozpoznaniu wniosku podpisanego przez M. R. pracownika Instytutu [...] [...] [...] i to do niego skierowano i doręczono tę decyzję.

Odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego złożył Instytut [...] [...] [...]. W wyniku rozpoznania tego odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...].02.2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji kierując tę decyzję zarówno do Dyrektora Instytutu [...] [...] [...] jak i M. R. oraz [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Natomiast skargę do sądu administracyjnego złożył Instytut [...] [...], który dopiero na wezwanie Sądu (uzupełniając braki formalne) udzielił pełnomocnictwa do występowania w jego imieniu M. R.

Tymczasem z § 3 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich i architektonicznych, a także innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych (Dz. U. z 2004 r., Nr 150, poz. 1579) wynika wprost, że z wnioskiem o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych lub poszukiwań ukrytych lub porzuconych zabytków ruchomych, do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków występuje osoba fizyczna albo jednostka organizacyjna zamierzająca prowadzić te badania lub poszukiwania.

Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162,poz. 1568 ze zm.) oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

Z żadnych powyższych przepisów nie wynika zakaz prowadzenia badań czy poszukiwań zabytków archeologicznych na tym samym terenie przez kilku archeologów czy instytutów badawczych, zwłaszcza w sytuacji, gdy teren ten nie jest objęty ochroną konserwatorską jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie może być mowy o zagrożeniu dla zabytku archeologicznego w rozumieniu przedstawionym w zaskarżonej decyzji co słusznie podnosi skarżący. Tym bardziej, że zarówno Instytut [...] w [...] jak i M. R. posiadają niezbędne kwalifikacje umożliwiające prowadzenie takich badań, co potwierdziły organy obu instancji w swoich decyzjach.

Natomiast twierdzenia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tego typu badania były już prowadzone na tym samym stanowisku ze środków Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jako część zadania finansowego w ramach programu operacyjnego "Dziedzictwo Kulturowe" – priorytet ochrona zabytków archeologicznych, czy też, że przeprowadzenie prospekcji z użyciem wykrywacza metalu, stanowiło część programu badawczego M. B. z Instytutu [...] [...] [...], a powstanie osobnej dokumentacji zabytków z tego samego stanowiska doprowadziłoby do zubożenia wyników badań M. B. są argumentami wyłącznie pozaprawnymi.

Takimi samymi argumentami pozaprawnymi jest powoływanie się przez organ na "zbiór zasad postępowania i norm etycznych środowiska archeologów w Polsce" dokument opracowany przez Komitet Nauk Pra- i Protohistorycznych Wydziału I PAN z dnia [...].10.2003 r., czy notatkę służbową sporządzoną przez A. O.-R. z P. A. R. Normy postępowania czy wymóg uzgodnień zakresu i terenu prac wynikający z powyższych zasad są bowiem dobrowolne i zależą od woli stron, ale nie wynikają w żaden sposób z obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawione wyżej stanowisko Sądu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (?)ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.