Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z dnia [...] maja 2010r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. /-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz

Starosta [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] 2009 r., na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. [...]39, poz. 2019 ze zm.) i art. 104 kpa, ograniczył z urzędu bez odszkodowania udzielone G. M. pozwolenie wodnoprawne nr [...] z dnia [...] 2003 r. w zakresie dotyczącym stawu "[...]" i stawu nr [...] z powodu wykonania urządzeń wodnych na tych stawach niezgodnie z warunkami ustalonymi w tym pozwoleniu. Jednocześnie w związku z prawidłowym realizowaniem pozwolenia i zamontowaniem znaków wodnych na stawie nr [...], pozwolenie wodnoprawne nr [...] z dnia [...] 2003 r. w zakresie dotyczącym tego stawu nie ulega zmianie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. M. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu, na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta [...] - w oparciu o przeprowadzoną kontrolę w terenie w dniach [...] lutego 2009 r. w sprawie sprawdzenia wykonania orzeczeń zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym znak: [...] z dnia [...] 2003 r. dotyczących stawów [...], [...] i "[...]" w miejscowości [...], oraz kontroli w terenie z dnia [...] lipca 2009 r. przeprowadzonej, jako element sprawdzający wykonanie trwałych znaków zgłoszonych przez G. M. w dniu 30 czerwca.2009 r. - decyzją z dnia [...] 2009 r. w pkt I ograniczył z urzędu bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne nr "[...]" z dnia [...] 2003 r. poprzez usunięcie z treści tego pozwolenia zapisów dotyczących stawu "[...]" z powodu wykonania urządzenia wodnego niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym. W pkt II powyższej decyzji organ I instancji wskazał, iż wydał decyzję na podstawie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w wyniku którego stwierdzono wykonanie stawu "[...]" na powierzchni czterech działek o nr: [...], [...], [...] i [...], natomiast w pozwoleniu wodnoprawnym znak: "[...]" z dnia [...] 2003 r. są podane działki o nr [...] i [...]. Wykonanie urządzenia wodnego na czterech działkach zamiast na dwóch wymienionych w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym jest naruszeniem zapisów ustawy Prawo wodne, co uzasadnia podjęte przez organ rozstrzygnięcie. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł G. M..

Rozpatrując odwołanie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu na podstawie art. 85 kpa przeprowadził w dniu [...] września 2009 r. oględziny stawów w miejscowości [...], w trakcie których stwierdził między innymi, iż:

* nie występuje piętrzenie wody na stawie "[...]",

* wykonano budowlę na cieku [...] (rów [...]),

* zasilanie stawów nr [...] i [...] odbywa się ze stawu nr [...].

Ponadto organ odwoławczy stwierdził istnienie zastawki na rowie [...], w rejonie mnicha spustowego ze stawu [...] do rowu [...], co umożliwia piętrzenie [wód] rowu [...] na tej zastawce i zasilanie stawu [...] w sposób nieokreślony w pozwoleniu wodnoprawnym.

Jako kwestię sporną pomiędzy stronami postępowania (W. K. i G. M.) organ wskazał poziom piętrzenia wód na rowie [...] i cieku [...]; strony nie doszły do porozumienia w tym zakresie, gdyż W. K. warunkuje zawarcie ugody od prowadzenia piętrzeń przez G. M. w taki sposób, by nie powodowało to cofki na jego użytkach. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej po rozpatrzeniu decyzją z dnia [...] października 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia - jednego z elementów decyzji, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa.

Starosta [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia strawy decyzją z dnia 24 listopada 2009 r. na podstawie art. 136 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego oraz art. 104 kpa, ograniczył z urzędu bez odszkodowania pozwolenie wodnoprawne nr "[...]" z [...] 2003 r. w zakresie dotyczącym stawu "[...]" i stawu [...] z powodu wykonania urządzeń wodnych na tych stawach niezgodnie z warunkami ustalonymi w tym pozwoleniu. Rozstrzygnięcie takie podjął w oparciu o przeprowadzoną kontrolę w terenie w dniach 25-27 lutego 2009 r. w sprawie sprawdzenia wykonania warunków zawartych w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym, dotyczących stawów nr 1, [...] i "[...]" w miejscowości [...], w związku z ustaleniami wyżej opisanej kontroli z dnia [...] lipca 2009 r. i protokołu oględzin z dnia [...] września 2009 r. przeprowadzonych przez przedstawicieli Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Poznaniu. Organ wskazał, iż wobec stwierdzenia prawidłowego realizowania pozwolenia i zamontowania znaków wodnych na stawie nr [...] pozwolenie wodnoprawne w zakresie dotyczącym tego stawu nie uległo zmianie.

Przybliżając treść złożonego przez G. M. odwołania organ odwoławczy wskazał, iż strona domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wadliwej prawnie i umorzenia postępowania, gdyż nie zostały wyczerpane wszystkie możliwe rozwiązania pozwalającego na wypracowanie rozwiązania opartego na porozumieniu wszystkich użytkowników stawów w miejscowości [...] w sprawie wspólnej i racjonalnej gospodarki wodnej na wymienionym kompleksie stawowym; rozstrzygnięcie organu I instancji jest z tego powodu sprzeczne między innymi z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego. "Jednocześnie strona wnioskowała o utrzymanie w mocy posiadanej decyzji wodnoprawnej i umożliwienie uzupełnienia jej zgodnie z punktem VI decyzji i Prawem wodnym, jeżeli będą w tym kierunku uzasadnione przesłanki pozwalające na rozwiązanie problemów ciągnących się od lat oraz wyszukiwanych brakujących zapisów ww. decyzji przez Pracowników Starostwa lub innych uzasadnionych problemów wskazywanych przez uczestników postępowania."

Organ II instancji wskazał również na okoliczności dotyczące zawieszenia w dniu 19 stycznia 2010 r. i podjęcia w dniu 31 marca 2010 r. postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie.

Omawiając przebieg postępowania odwoławczego organ II instancji wyjaśnił, iż wystąpił do Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z zapytaniem, czy wszczął z urzędu bądź na wniosek postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2003 r. znak: [...], a w pisemnej odpowiedzi z dnia [...] maja 2010 r. został poinformowany, iż nie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto organ II instancji wskazał na dokumenty, jakie wpłynęły do akt postępowania odwoławczego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji stwierdził, iż materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowi art. 136 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne zgodnie, z którym pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, jeżeli urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane. Ponadto powołał się na regulacje zawarte w art. 136 ust. w pkt 1, 3-7 powołanej ustawy. Zdaniem organu odwoławczego w art. 136 ustawy wymienione zostały przez ustawodawcę taksatywnie przypadki, które mogą stanowić podstawę do cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, a generalną przyczynę cofnięcia lub ograniczenia pozwolenia stanowi naruszenie warunków pozwolenia przez uprawnionego (pkt 1-3) albo też zmiana sytuacji w stanie wód lub przepisów (pkt 4-5) albo też niekorzystanie z pozwolenia. Wobec tego wystąpienie któregokolwiek z tych enumeratywnie wymienionych przypadków uzasadniać może podjęcie przez organ decyzji o cofnięciu pozwolenia wodnoprawnego lub jego ograniczeniu.

Przybliżając treść decyzji Starosty [...] z dnia [...]2003 r., organ II instancji wskazał na następujące jej zapisy:

- w pkt I udzielono stronie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie stawu "[...]" o pow. [...] ha na działkach nr [...] i [...] oraz grobli i rowu opaskowego przy tym stawie, piętrzenie wody w stawach do rzędnych: a. w stawie nr 1 - [...] m npm na mnichu betonowym, b. w stawie [...] - [...] m npm na mnichu betonowym, c. w stawie "[...]" - do rzędnej [...] m npm na zastawce betonowej typu [...]

w km [...] rowu [...], oraz na piętrzenie wody w rowie [...] na przepuście z piętrzeniem do rzędnej [...] m npm w celu skierowania jej rowem [...] do stawu "[...]" i pobór wody z rowu [...] dla potrzeb stawów rybnych nr 1 i 2 (za pośrednictwem stawów nr 6 - właściciel A [...] i nr [...] - właściciel W. K. oraz pobór wody z rowu [...] dla stawu "[...]" w [...], o łącznej powierzchni lustra wody [...] ha w następujących ilościach: do napełnienia stawów w marcu - [...] m3/s, to jest [...] m³/dobę; do podtrzymania zalewu w okresie od kwietnia do listopada - [...] m³/s, to jest [...] m³/dobę przy zachowaniu przepływu nienaruszalnego w rowie [...] w ilości [...] m³/s oraz do odprowadzenia wody ze stawów do rowu [...];

- w pkt II zobowiązano uprawnionego do: oznakowania w sposób trwały na urządzeniach piętrzących w stawach dozwolonych rzędnych piętrzenia, nieprzekraczania dozwolonych rzędnych piętrzenia na stawach, prowadzenia gospodarki wodnej na obiekcie zgodnie z instrukcją eksploatacji, utrzymywania w pełnej sprawności technicznej urządzeń służących do poboru i zrzutu wody, zawiadamiania organu d/s gospodarki wodnej o ewentualnej zmianie użytkowania, konserwacji bieżącej rowu [...] na odcinku cofki z piętrzenia na zastawce w km [...] tj. na długości [...] (do km [...] rowu [...]), konserwacji bieżącej rowu [...], będącego jednocześnie rowem opaskowym na odcinku przylegającym do stawu [...], konserwacji bieżącej rowu opaskowego, przylegającego do stawu "[...]", udziału w konserwacji doprowadzalnika do stawów na długości [...] m i ponoszenia wszelkich kosztów w stosunku do osób trzecich z tytułu wykonywania pozwolenia wodnoprawnego;

- w pkt III określono termin obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego do dnia

[...] grudnia 2018 r.;

- w pkt V zawarto zapis co do tego, że integralną część niniejszej decyzji stanowi: Operat wodnoprawny na piętrzenie i pobór wody z rowów [...] i [...] dla potrzeb stawów rybnych w miejscowości [...];

- w pkt VI zastrzeżono prawo do zmiany lub uzupełnienia warunków pozwolenia, jeżeli tego będzie wymagał interes społeczny lub ważny interes osób trzecich po uprzednim wysłuchaniu stron.

Dalej organ odwoławczy zauważył, iż obecnie "rów [...]" (działka nr [...]) jest ciekiem naturalnym o nazwie "[...]", w stosunku do którego prawa właścicielskie, zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, pełni Marszałek Województwa Śląskiego.

Organ odwoławczy podniósł, iż pozwolenie wodnoprawne z dnia [...]2003 r. składa się z wielu elementów, tym samym powstają wątpliwości, w jakim zakresie zostało ono ograniczone zaskarżoną decyzją, a mianowicie: w jaki sposób zostało ograniczone pozwolenie na wykonanie stawu "[...]", grobli i rowu opaskowego przy tym stawie - pkt I.1, oraz piętrzenia wody w stawie [...] i w stawie "[...]" - pkt 1.2 lit. b i c; w jaki sposób został ograniczony pkt. 1.4 mówiący o poborze wody z rowu [...] dla potrzeb stawów rybnych 1 i 2 oraz z rowu [...] dla stawu "[...]" (o ile zmniejszy się powierzchnia lustra wody ([...] ha) a także o ile zmniejszy się pobór wody do napełnienia stawów); czy zakład jest zobowiązany do wykonywania konserwacji bieżącej: rowu [...] na odcinku cofki z piętrzenia na zastawce w km [...], rowu [...], będącego jednocześnie rowem opaskowym na odcinku przylegającym do stawu [...], rowu opaskowego, przylegającego do stawu "[...]", a także do udziału w konserwacji doprowadzalnika do stawów [na długości [...] m].

W uzasadnieniu prawnym decyzji organ odwoławczy wskazał, iż cofnięcie lub ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, przewidziane w art. 136 ust. 1 powołanej ustawy, ma charakter fakultatywny. Skoro bowiem decyzja jest pozostawiona uznaniu organu administracyjnego, to wprawdzie organ może ją podjąć w ramach swobodnej oceny, lecz ocena ta nie może być dowolna. W związku z tym organ ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy. Powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które winno być sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa, a stosownie do treści tego przepisu decyzja powinna zawierać między innymi uzasadnienie faktyczne i prawne. Nadto zgodnie z orzecznictwem rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowana w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. Rozstrzygnięcie powinno być zatem sformułowane precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W ocenie organu II instancji rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji mówiące w sposób ogólny o ograniczeniu z urzędu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie dotyczącym stawu [...] i stawu [...], nie jest precyzyjne i jednoznaczne. Organ wydając decyzję na podstawie art. 136 ust. 1 Prawa wodnego musi uwzględniać obowiązek dokonania analizy poszczególnych środków pod kątem ich proporcjonalności, skuteczności, celowości i słuszności w relacji do chronionego dobra, ale również z uwzględnieniem zasady wyważania słusznych interesów strony, co oznacza również konieczność uwzględniania interesów ekonomicznych strony (art. 7 kpa). Decydując się zatem na cofnięcie, czy też ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego organ musi rozważyć celowość takiego działania z punktu widzenia ochrony wód, a w szczególności czy cofnięcie lub ograniczenie jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. Musi także rozważyć, z punktu widzenia ochrony wód i słusznych interesów uprawnionego, jaka forma ograniczenia praw uprawnionego jest właściwa (w tym zakresie organ powołał się na wyrok WSA w Opolu z dnia 1 sierpnia 2005 r. sygn. akt II SA/Op 405/04).

Mając na uwadze powyższe orzecznictwo organ II instancji uznał, iż Starosta [...] nie dokonał własnej analizy wniosków z uzasadnieniem celowości podjętej decyzji z punktu widzenia ochrony wód, a w szczególności nie rozważył czy ograniczenie pozwolenia jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym. W ocenie organu odwoławczego Starosta ograniczając pozwolenie wodnoprawne w zakresie dotyczącym stawu "[...]" i stawu [...] stwierdził, iż czynności wyjaśniające podejmowane przez organ w toku całego postępowania dały jednoznaczne podstawy do uznania, że staw "[...]" wybudowany został także na działkach nieobjętych pozwoleniem wodnoprawnym, a na stawie [...] G. M. wybudował urządzenie wodne w postaci zastawki na rowie [...] w rejonie mnicha spustowego ze stawu [...] do rowu [...]; zastawka ta nie była przewidziana w pozwoleniu wodnoprawnym, tym samym inwestor naruszył warunki pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji podniósł, iż stosownie do art. 9 ust. pkt 19 lit. a Prawa wodnego przedmiotowa zastawka jest urządzeniem wodnym, dlatego też nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, iż wykonanie tej zastawki w ustalonej lokalizacji narusza art. 136 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, a zatem zostało wykonane niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym, skoro sam organ I instancji stwierdził, że powyższa zastawka nie była przewidziana w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ II instancji powołał się na zapis art. 64a Prawa wodnego dotyczący obowiązku rozbiórki urządzenia wodnego samowolnie wykonanego oraz możliwości legalizacji tego rodzaju samowoli, jeżeli wykonane urządzenie wodne nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów art. 63 Prawa wodnego. Ponadto, wskazując na art. 122 ust. 3 Prawa wodnego, powołany przez Starostę [...] w podstawie prawnej decyzji [o pozwoleniu wodnoprawnym], stwierdził, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydawania decyzji pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód było jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. W związku z tym wyjaśnienia wymagałaby kwestia, czy pozwolenie wodnoprawne z dnia [...]2003 r. obejmuje swym zakresem szczególne korzystanie z wód związane z zastawką na rowie [...] w rejonie mnicha spustowego ze stawu [...] do rowu [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, iż we wniosku z dnia 16 stycznia 2003 r. G. M. ubiegał się o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i pobór wody z rowu [...] i [...] dla potrzeb stawów rybnych, zlokalizowanych w miejscowości [...] oraz na wykonanie stawu - zgodnie z wnioskami zawartymi w przedłożonym operacie wodnoprawnym wraz z instrukcją gospodarowania wodą, który został dołączony do wniosku. Oceniając złożony operat organ wskazał na treść art. 131 ust. 2 pkt 1 i art. 132 powołanej ustawy organ uznał, iż część opisowa operatu nie odzwierciedla sytuacji przedstawionej w jego części graficznej, bowiem w z części opisowej operatu wynika, iż staw "[...]" zgodnie z wnioskiem ma zostać wykonany na działkach nr [...] i [...], jednakże z części graficznej operatu wynika, że przedmiotowy staw został zaprojektowany na części działki nr [...] i [...] oraz na części działki oznaczonej nr [...] (znajdującej się pomiędzy działkami nr [...] i [...]), a także na części działki oznaczonej nr [...]. Te okoliczności, w powiązaniu z treścią pkt V pozwolenia wodnoprawnego (wskazujący na przedmiotowy operat, jako integralną część decyzji), zdaniem organu budzą wątpliwości co do tego, czy staw "[...]" został wykonany niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym.

Organ II instancji zasygnalizował także, że Starosta [...] powinien rozważyć czy w rozpatrywanej sprawie w istocie chodzi o wykonanie urządzeń wodnych niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym skutkującym możliwością cofnięcia lub ograniczenia tego pozwolenia wodnoprawnego (art. 136 ust. 1 pkt 1 kpa), czy też może o sprostowanie (w trybie art. 113 § 1 kpa) zawartego w części opisowej operatu błędu jego autora poprzez wskazanie działek [...] i [...] z pominięciem (przeoczeniem) działek oznaczonych nr [...] i [...] (o ile popełnienie błędu okaże się ewidentne), będącego podstawą do wpisania w decyzji z dnia [...]2003 r. tylko działek wskazanych w części opisowej dokumentacji (w tym zakresie organ powoła się na wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Go 763/08).

W wyżej przytoczonym stanie faktycznym i prawnym organ II instancji uznał, iż w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego i wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż uniemożliwia to merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w trybie odwoławczym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył W. K. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji ("zmiany decyzji i uwzględnienia wniosku").

W skardze postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzące do naruszenia interesu prawnego skarżącego poprzez:

a) naruszenie prawa materialnego art. 136 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie jako koniecznej sankcji za niewykonywanie lub nienależyte wykonywanie przez G. M. obowiązków określonych w pozwoleniu, które to uchybienia obowiązkom należytego utrzymania urządzeń wodnych i zmiany zakresu korzystania z wody oraz naruszenia prawa dotyczące ochrony środowiska ten sam organ stwierdził uprzednio w decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz w kolejnych decyzjach, "gdzie powodem decyzji" z dnia [..] lipca 2009 r. oraz z dnia [...] listopada 2009 r. było wykonanie przez G. M. urządzenia wodnego - stawu "[...]" niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym poprzez nieprzedłożenie organowi decyzji administracyjnej - pozwolenie na budowę stawu "[...]" (samowola budowlana) wraz z urządzeniami piętrzącymi na mieniu Skarbu Państwa, (rowy [...] i [...] przeznaczone do użytku ogólnego), które to działki nie zostały uwzględnione w pozwoleniu wodnoprawnym, a zatem wbrew decyzji administracyjnej, co skutkowało zabagnieniem tego rowu oraz zalewaniem przyległych łąk, terenów i zaburzeniami gospodarki wodnej rozlewiska [...];

b) sprzeczność ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu, polegającą na postawieniu przeciwnych wniosków na podstawie tego samego materiału dowodowego, który to materiał stanowił podstawę wydania kolejnych decyzji o ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego bez odszkodowania, z dnia: [...] stycznia 2006 r., [...] lipca 2009 r. i [..] listopada 2009 r.,

c) brak weryfikacji operatu wodnoprawnego pod względem merytorycznym i prawnym, celem zbadania zasadności zarzutów postawionych przez skarżącego, które służyły wykazaniu wadliwości decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, wobec okoliczności faktycznych występujących w terenie przy stosowaniu wartości wskazanych w operacie wodnoprawnym, a które to zarzuty uzasadniają decyzję organu I instancji i przemawiają za utrzymaniem jej w mocy.

d) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 107 kpa,

e) brak analizy poszczególnych przepisów prawa wskazanych przez skarżącego, co skutkuje całkowitym zignorowaniem wymogów art. 136 ustawy Prawo wodne, poprzez co organ wydał decyzję w oparciu o własne kryteria, a nie kryteria ustawowe; to zaś w powiązaniu z błędnymi sugestiami dla inwestora o sprostowaniu decyzji w myśl art. 113 kpa i uzyskaniu decyzji w myśl art. 9 Prawa wodnego skutkuje stronniczością organu II instancji, celowym przewlekaniem postępowania w interesie G. M. na szkodę skarżącego,

f) rażące naruszenie art. 7 i 8 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Ponadto zauważył, iż jakkolwiek strony (W. K., G. M.) od kilku lat toczą spór przed organami administracji państwowej, to funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli konkretnej decyzji organu I instancji, a sprawa, w której orzeka organ odwoławczy, jest tą sama sprawą, którą rozstrzygnął organ pierwszej instancji, dlatego też organ odwoławczy może tylko wytknąć organowi pierwszej instancji wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego i nakazać rozstrzygnięcie wniosku skarżącego bez wskazania sposobu załatwienia tej sprawy.

Postanowieniem z dnia 23 września 2010 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie z uwagi na wszczęcie przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]2003 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego. Po otrzymaniu informacji o wydaniu ostatecznej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności w/w decyzji z dnia [...]2003r., postanowieniem z dnia 23 grudnia 2010 r. Sąd z urzędu podjął postępowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, jak również brak przesłanek, które pozwoliłyby na wzruszenie zaskarżonej decyzji przez Sąd z urzędu.

Sąd uwzględnia skargę i uchyla zaskarżoną decyzję jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b powołanej ustawy).

Odnosząc powyższe ogólne uwagi do realiów niniejszej sprawy Sąd uznał, iż żadna z przesłanek pozwalających na wzruszenie zaskarżonego aktu nie występuje.

Zarzuty skargi w istocie zmierzają do zakwestionowania zasadności zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 136 § 2 kpa.. Stanowisko skarżącego jest w tym zakresie nietrafne.

Powołany przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną - bo taką jest decyzja wydana w omawianym trybie - i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego.

Organ odwoławczy rozpatruje (tę samą) sprawę ponownie i w związku z tym ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. Niemniej jednak podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości czy w istotnej części, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy (art. 15 kpa). W takim wypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne i aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie z postanowieniami art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe względem zasadniczego postępowania dowodowego (wyjaśniającego), które przeprowadzić powinien organ I instancji. Treść art. 136 i art. 138 kpa w powiązaniu z zasadą ogólną z art. 15 kpa nie prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy jest obowiązany i zarazem uprawniony do zastępowania organu I instancji w przeprowadzeniu postępowania dowodowego i może dokonywać ustaleń faktycznych w sprawie na podstawie autonomicznie prowadzonego postępowania dowodowego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy niniejszej stwierdzić trzeba, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zastosowanie w odniesieniu do decyzji wydanej w I instancji przez organ odwoławczy trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa.

Decyzja organu pierwszej instancji jest wadliwa w istotnym zakresie, a do uzupełnienia jej braków organ II instancji nie był uprawniony w postępowaniu odwoławczym. W części uzasadnienia odnoszącej się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy organ I instancji ograniczył się jedynie do odnotowania faktu wpłynięcia do organu w dniu 13 listopada 2009 r. wniosku G. M. o uzupełnienie pozwolenia wodnoprawnego o brakujące działki, na których położony jest staw "[...]" i zmianę wysokości piętrzenia wód. Starosta [...] uznał, iż pismo to nie wskazuje żadnych nowych okoliczności w sprawie i z tego powodu organ uznał sprawę za wyjaśnioną w stopniu wystarczającym do jej rozstrzygnięcia. W ocenie organu I instancji czynności wyjaśniające, podjęte w całym postępowaniu, dały jednoznaczne podstawy do uznania, że staw "[...]" wybudowany w całości, także na działkach nieobjętych pozwoleniem wodnoprawnym, a na stawie [...] inwestor wybudował urządzenie wodne w postaci zastawki w rowie [...] w rejonie mnicha spustowego stawu [...] do rowu [...], która nie była przewidziana w pozwoleniu wodnoprawnym, czym naruszył warunki pozwolenia wodnoprawnego nr "[...]" z dnia [...]2003 r.

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, iż organ uwzględnił tym razem wymóg przedstawienia stanu faktycznego sprawy, lecz zarazem - jak trafnie to podniósł organ odwoławczy - ustalenia faktyczne w sprawie były niepełne, przez co czyniły rozstrzygnięcie organu I instancji arbitralnym, pozbawionym dostatecznego oparcia w okolicznościach sprawy i przedstawionej argumentacji. Ponadto uzasadnienie prawne, jak to zostało zobrazowane powyżej, okazało się zbyt pobieżne wobec specyfiki rozstrzygnięcia z art. 136 ustawy Prawo wodne, o czym będzie mowa poniżej. Wprawdzie nie obszerność uzasadnienia świadczy o trafności decyzji, jednakże skwitowanie jednym zdaniem tak istotnych okoliczności jak kwestia lokalizacji stawu "[...]" - pobudowania go częściowo na działkach, które nie zostały wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym, i pobudowania urządzenia wodnego w postaci zastawki na rowie [...], nie mogły świadczyć o należytym wyjaśnieniu i rozważeniu okoliczności sprawy. Dodać należy, iż organ odwoławczy w obszernym uzasadnieniu, które wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza art. 107 oraz art. 7 i 8 kpa, wskazał na istotne kwestie, związane z wyżej stwierdzonymi okolicznościami (wykonanie stawu "[...]" częściowo również na innych działkach, niż wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym oraz wybudowanie zastawki na rowie [...]), które nie zostały przez organ I instancji uwzględnione, a miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Również osnowa decyzji organu I instancji, wobec treści uzasadnienia tej decyzji, budzi poważne wątpliwości co do zakresu ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie stanowisko organu odwoławczego również jest trafne, bowiem podniósł, iż pozwolenie wodnoprawne z dnia [...]2003 r. składa się z wielu elementów (w tym pkt I.1-5 i pkt II) i zachodzi wątpliwość co do tego w jaki sposób zostało ograniczone pozwolenie na wykonanie stawu "[...]", grobli i rowu opaskowego przy tym stawie, skoro użytkowanie tego stawu wiąże się z piętrzeniem wody w stawie [...] i w stawie "[...]", poborem wody z rowu [...] dla potrzeb stawów rybnych 1 i 2 oraz z rowu [...] dla stawu "[...]", jak i czy zakład jest zobowiązany do wykonywania konserwacji bieżącej: rowu [...] na odcinku cofki z piętrzenia na zastawce w km [...], rowu [...], będącego jednocześnie rowem opaskowym na odcinku przylegającym do stawu [...], rowu opaskowego, przylegającego do stawu "[...]", a także do udziału w konserwacji doprowadzalnika do stawów na długości [...] m.

Samo tylko wskazanie w osnowie decyzji organu I instancji, iż ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego następuje "w zakresie dotyczącym stawu "[...]" i stawu [...]" nie jest wystarczające dla ustalenia faktycznego rozmiaru ograniczenia i jednoznacznego określenia aktualnych uprawnień i obowiązków inwestora. Jednym z najistotniejszych elementów decyzji administracyjnej, który został wskazany w art. 107 § 1 kpa, jest jej rozstrzygnięcie (osnowa decyzji), stanowi ono bowiem o ustaleniu prawa, usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Rozstrzygnięcie musi zatem być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 8. wyd., Warszawa 2006, Nb 8, s. 509). Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 1998 r. (sygn. akt I SA/Łd 1478/96, niepubl.) "rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji" (por. wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1987r sygn. akt SA/Gd 1045/87, ONSA 1987/2/94). W niniejszej sprawie nawet w powiązaniu z uzasadnieniem osnowa nie może być uznana za jasną i precyzyjną.

Sąd podziela pogląd organu II instancji, iż Starosta [...] nie dokonał odpowiedniej analizy wniosków wynikających z ustalonego stanu faktycznego, nie wskazał argumentów uzasadniających celowość podjętej decyzji z punktu widzenia ochrony wód. Całkowicie przy tym pominął rozważenie czy ograniczenie pozwolenia jest proporcjonalne do zakresu naruszenia wymogów zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym.

Również ustalenie zakresu naruszenia warunków pozwolenia wodnoprawnego nie zostało jednoznacznie rozstrzygnięte.

Organ I instancji pominął rozważenie, jaki wpływ na ocenę stopnia naruszenia pozwolenia wodnoprawnego przez inwestora ma fakt, że wprawdzie treść osnowy decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym wskazywała na działki o nr [...] i [...], na których miał być zlokalizowany staw "[...]", zgodnie z częściową opisową operat wodnoprawnego, jednakże w części graficznej operatu zamieszczono mapy (sytuacyjno-wysokościową i ewidencyjną - wyrys), z których wynikało, iż przedmiotowy staw został zaprojektowany częściowo również na części działek nr [...] i [...] (rowy oznaczone [...] i [...]). Ważną okolicznością jest również fakt, iż w operacie wodnoprawnym wyraźnie wskazano, iż w miejscu projektowanego stawu "[...]" istniał wcześniej staw, który uległ zanikowi; inwestor z kolei podnosił wielokrotnie (w odwołaniach i innych pismach), że lokalizacja stawu była od samego początku (od 2003 r.) znana Staroście, zaś kształt i lokalizacja stawu zostały przedstawione na mapach i szkicach operatu wodnoprawnego; staw został też wykonany zgodnie z warunkami pozwolenia wodnoprawnego. Z art. 123 wynika, że istotą pozwolenia wodnego jest tylko zgoda władzy publicznej na podjęcie przez wnioskodawcę określonych działań mających znaczenie z punktu widzenia regulacji Prawa wodnego (art. 122), w oderwaniu jednak od zagadnienia uprawnień (zwłaszcza własności) do przedmiotów (rzeczy) niezbędnych do ich realizacji (tak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 326/10, dostępny w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem dla oceny czy inwestor faktycznie odtworzył staw "[...]" niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym (zlokalizował go częściowo na innych działkach - nr [...] i [...], które nie stanowiły jego własności), niż wskazane w decyzji i części opisowej operatu wodnoprawnego - działki nr [...] i [...]) i ustalenia wagi takiego ewentualnego naruszenia warunków pozwolenia wodnego należy brać pod uwagę okoliczności dotyczące części graficznej operatu (stanowiącego zgodnie z pkt V osnowy decyzji jej integralną część) i wiedzy Starosty już w momencie udzielania pozwolenia wodnoprawnego jaka jest dokładnie lokalizacja projektowanego stawu. Czym innym jest bowiem, w przekonaniu Sądu, samowolna, względem pozwolenia wodnoprawnego, zmiana lokalizacji urządzenia wodnego (przy zachowaniu jego projektowanej powierzchni), a czym innym błędne czy też niepełne wskazanie w części opisowej operatu i w osnowie decyzji na jakich działkach projektowany jest staw, w sytuacji gdy lokalizacja stawu jest jednoznacznie przedstawiona w części graficznej operatu i przedmiotowe urządzenie wodne zostało faktycznie w tej lokalizacji pobudowane. Dodać należy, iż w piśmie z dnia [...] marca 2009 r. inwestor wyjaśnił Staroście, iż odbudował staw "[...]" w miejscu istniejącego już wcześniej zbiornika wodnego, przekształconego później w nieużytek i "miejsce dzikiego gminnego wysypiska śmieci". Te okoliczności nie mogą być pominięte przy ocenie czy zaszły przesłanki do ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego co do stawu "[...]" z uwagi na jego domniemane wykonanie częściowo na innych działkach niż wskazane w pozwoleniu wodnym.

Trzeba także wspomnieć, że art. 122 ust. 3 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji z dnia [...]2003 r. (zmiana brzmienia do dnia 30 lipca 2005 r., Dz.U. z 2005 r. Nr 130, poz. 1087) , stanowił, iż pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód było jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania, a pozwolenie wodnoprawne zostało oparte między innymi na treści art. 122 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, dotyczącym właśnie szczególnego korzystania z wód. W związku z tym rację ma organ odwoławczy wskazując, iż wyjaśnienia wymagałaby kwestia, czy pozwolenie wodnoprawne z dnia [...]2003 r. obejmuje swym zakresem szczególne korzystanie z wód związane z zastawką na rowie [...] w rejonie mnicha spustowego ze stawu [...] do rowu [...].

Zgodnie ze art. 136 ust. 1 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne można cofnąć lub ograniczyć bez odszkodowania, między innymi (przepisy wskazane w zarzucie skargi) jeżeli: zakład zmienia cel i zakres korzystania z wód lub warunki wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu (pkt 1); urządzenia wodne wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane (pkt 2); zakład nie realizuje obowiązków wobec innych zakładów posiadających pozwolenie wodnoprawne, uprawnionych do rybactwa oraz osób narażonych na szkody, albo nie realizuje przedsięwzięć ograniczających negatywne oddziaływanie na środowisko, ustalonych w pozwoleniu (pkt 3). Oznacza to, iż nawet stwierdzenie zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie nie obliguje, a jedynie uprawnia organ do orzeczenia o cofnięciu, bądź ograniczeniu pozwolenia wodnoprawnego. W związku z tym organ winien wskazać, z jakich powodów uznał, iż w niniejszej sprawie pozwolenie należy cofnąć. Skoro bowiem decyzja jest pozostawiona uznaniu organu administracyjnego, to wprawdzie organ może ją podjąć w ramach swobodnej oceny, lecz ocena ta nie może być dowolna i w tym znaczeniu arbitralna (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ol 973/06, dostępny jw.).

Organ I instancji w podstawie prawnej decyzji wskazał na przesłankę z art. 136 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, dlatego też winien był dokonać wyczerpujących ustaleń co do tego, czy urządzenia wodne (tu: staw "[...]" i zastawka na rowie [...]) rzeczywiście wykonane zostały niezgodnie z warunkami ustalonymi w pozwoleniu wodnoprawnym lub nie są należycie utrzymywane (pkt 2), tak by nie było wątpliwości co do zasadności zastosowania sankcji wobec inwestora w postaci fakultatywnego ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd stwierdza, iż nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni i niezastosowania art. 136 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo wodne przez organ odwoławczy. Organ trafnie wskazał na fakultatywny charakter zastosowania sankcji z przepisu art. 136 ust. 1 tej ustawy. Nie odmówił przy tym zastosowania sankcji w postaci ograniczenia pozwolenia wodnoprawnego, lecz wskazał na uchybienia dotyczące ustalenia i rozważenia stanu faktycznego sprawy, które stały na przeszkodzie do oceny prawidłowości zastosowania tej sankcji przez organ I instancji. Skoro przedmiotem sprawy było ograniczenie pozwolenia wodnoprawnego, a nie weryfikacja przedmiotowego pozwolenia poprzez ocenę zasadności jego wydania, to chybiony jest zarzut dotyczący braku weryfikacji operatu wodnoprawnego pod względem merytorycznym i prawnym w kontekście podnoszonej przez skarżącego wadliwości decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego. Postępowanie dotyczące ograniczenia pozwolenia wodnoprawnwego nie stanowi nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Okoliczności podnoszone przez skarżącego, a dotyczące negatywnych skutków związanych z wykonaniem przez inwestora urządzeń wodnych w postaci stawu "[...]" i zastawki na rowie [...] powinny być uwzględniane w niniejszej sprawie tylko w takim kontekście, który wiąże je z niewłaściwym korzystaniem z pozwolenia wodnoprawnego przez inwestora. Postępowanie to nie służy również ocenie stanu faktycznego na płaszczyźnie przepisów prawa budowlanego i usuwania skutków ewentualnej samowoli budowlanej w tym zakresie.

Nietrafnie skarżący zarzucił przy tym organowi odwoławczemu brak analizy poszczególnych przepisów wskazanych w odwołaniu. Uzasadnienie decyzji organu II instancji wskazuje, iż właśnie miał na uwadze wymogi zawarte w art. 136 ustawy Prawo wodne i fakultatywny charakter nałożenia sankcji za naruszenie warunków pozwolenia wodnoprawnego.

Sąd nie doszukał się także po stronie organu odwoławczego zarzucanej w skardze sprzeczności ustaleń faktycznych. Przeciwnie działanie organu II instancji służy właśnie wszechstronnemu wyjaśnieniu i ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy, gdyż dopiero w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym możliwa będzie jego ocena prawna, w tym dotycząca zasadności zastosowanie określonych przepisów prawa materialnego (art. 136 Prawa wodnego). Zdaniem organu tylko realne i istotne naruszenie warunków wykonywania uprawnień ustalonych w pozwoleniu, w tym zakresu udzielonego pozwolenia jest dostateczną podstawą do cofnięcia pozwolenia. Wskazywanie organowi I instancji przez organ odwoławczy okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak właśnie kwestia czy nastąpiła zmiana lokalizacji stawu "[...]" - wykonanie go na innych działkach niż wskazane w pozwoleniu wodnoprawnym, czy też jedynie błędne opisanie w operacie lokalizacji przedmiotowego stawu, która w rzeczywistości w ogóle nie ulegała zmianie, nie jest faworyzowaniem inwestora, lecz służy wszechstronnemu wyjaśnieniu okoliczności sprawy i jej należytemu załatwieniu. Organ odwoławczy w żaden sposób nie przesądził, iż w sprawie zachodzi oczywista omyłka pisarska czy też inny oczywisty błąd w pozwoleniu wodnoprawnym i operacie co do określenia działek, na których projektowany był staw "[...]", lecz jedynie wskazał również na potrzebę oceny sprawy na tej płaszczyźnie.

Reasumując wyżej przedstawione rozważania Sąd stwierdza, iż zarzuty zawarte w skardze nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest prawidłowa oraz zawiera trafne wskazania dla organu I instancji co do tego w jakim zakresie postępowanie powinno zostać uzupełnione i jakie okoliczności powinien organ uwzględnić w celu należytego rozpatrzenia sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

/-/ E. Podrazik /-/ B. Drzazga /-/ W. Batorowicz