II SA/Ke 431/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-07-26	
Data wpływu	2012-06-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Beata Ziomek
Jacek Kuza /przewodniczący/
Teresa Kobylecka /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Sygn. powiązane	I OSK 2590/12	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 139 poz 992; art. 2 pkt 2 , 16 ust. 2 i 3; Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 77 § 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Tezy
Ustalenie, czy wystąpiła ustawowa przesłanka przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, przewidziana w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 z zm.), tj. powstanie niepełnosprawności o umiarkowanym stopniu w wieku do ukończenia 21 roku życia, nie następuje wyłącznie na podstawie zapisu zawartego w orzeczeniu o niepełnosprawności; może nastąpić na podstawie innych dokumentów i oświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej Sposób i tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2011 r., Nr  298, poz.1769).	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2012r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J.S. kwotę 20 (dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
II SA/Ke 431/12

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji wydanej z up. Burmistrza Gminy z dnia [...] odmawiającej przyznania J. S. prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. S. wystąpiła w dniu 20 marca 2012r. do organu samorządu ds. świadczeń rodzinnych we o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego na podstawie orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania Niepełnosprawności z dnia 25 stycznia 2012r.

Po rozpatrzeniu tego wniosku organ samorządu ds. świadczeń rodzinnych decyzją z dnia [...] odmówił J. S. przyznania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu organ powołał treść art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia. Brak możliwości ustalenia, że umiarkowany stopień niepełnosprawności powstał u J. S. przed ukończeniem 21 roku życia stanowił podstawę do odmowy przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego.

Odwołanie od tej decyzji wniosła w ustawowym terminie J. S. , która podniosła w nim, że od czwartej klasy szkoły podstawowej choruje na kręgosłup. Po raz pierwszy została przyjęta na leczenie na Oddział Neurologiczny Szpitala już 28 marca 1967r., a następnie od 23 października do 22 września 1971r. W 2009r została poddana operacji stawu biodrowego, a obecnie oczekuje na kolejną operację, poruszając się o kulach. Z przedstawionych względów oraz z uwagi na wysokie koszty leczenia wniosła o pozytywne rozpatrzenie prośby o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego.

Rozpatrując, w trybie art.138 k.p.a. odwołanie J. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zasiłek pielęgnacyjny przysługuje: niepełnosprawnemu dziecku; osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; osobie, która ukończyła 75 lat. Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przysługuje także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia .

Przedłożone przez J. S. do wniosku orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie znak: [...] z dnia 25 stycznia 2012r. zalicza J. S. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. W orzeczeniu tym, w punkcie IV, wskazującym od kiedy istnieje niepełnosprawność widnieje zapis "nie da się ustalić". Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 29 listopada 2010r.

J. S. urodzona 10 czerwca 1949r. 21 lat ukończyła w 1970r. i nie mieści się w przedziale wiekowym, określonym powołanym przepisem art. 16 ust. 3 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 576/08 z dnia 17 czerwca 2009r. stwierdzającego, że brak w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności, nie pozwala na przyznanie świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego. Uprawnionym organem, który może poddać ocenie dokumenty w celu poczynienia ustaleń, co do momentu powstania niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności, jest zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, albowiem to ten organ wydaje orzeczenia o niepełnosprawności, o których mowa w przepisie art. 16 u.ś.r. A zatem stosowne orzeczenie nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.ś.r. mogła powstać przed ukończeniem przez stronę 21 roku życia.

Ustawodawca wymaga, by w orzeczeniu właściwej jednostki - powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności lub wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 101/10 z dnia 2 marca 2010r.). Ocena orzeczeń zespołów ds. orzekania o niepełnosprawności nie należy do kompetencji organu administracji, w tym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Organ odwoławczy uznał, że gdy z orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nie wynika data powstania niepełnosprawności u J. S., to należało odmówić przyznania jej zasiłku pielęgnacyjnego, jak zasadnie orzekł organ I instancji.

Organ podniósł także, że decyzja nie zamyka J. S. drogi do podjęcia starań w powiatowym zespole ds. orzekania o niepełnosprawności do uzyskania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy którym nie występuje limit wieku, jeżeli, jak stwierdza, jej stan zdrowia pogarsza się.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] złożyła J. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła, że w poprzednim okresie zasiłkowym, mając takiej samej treści orzeczenie o niepełnosprawności organ pomocy społecznej przyznał jej zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł miesięcznie. Nadmieniła także, że choruje na kręgosłup od 4 klasy szkoły podstawowej, przebywała w szpitalach, przeszła operację stawu biodrowego, porusza się o kulach, ma niską emeryturę a na leczenie wydaje dużo pieniędzy, w związku z czym popada w zadłużenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi, organ odwoławczy wskazał, że inaczej niż poprzednio, gdy dokonał interpretacji wątpliwości na korzyść skarżącej, obecnie oparł się na utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym brak w orzeczeniu o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności możliwości ustalenia daty powstania niepełnosprawności nie pozwala na przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Uprawnionym organem, który może poddać ocenie dokumenty w celu poczynienia ustaleń co do momentu powstania niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności, jest zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16 u.ś.r. Orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani domniemaniem, że niepełnosprawność mogła powstać przed 21 rokiem życia. Ustawodawca wymaga bowiem, by w orzeczeniu właściwej jednostki - powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności - zostało wprost i bez żadnych wątpliwości ustalone, że niepełnosprawność powstała przed 21 rokiem życia (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2010r. sygn. akt II SA/Bd 101/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, aczkolwiek przyczyny jej uwzględnienia nie są w pełni tożsame z przedstawionymi przez skarżącą. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tzn. ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012r. poz.270).

Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Podkreślenia wymaga, że Sąd nie ocenia zaskarżonej decyzji pod względem słuszności i celowości.

Badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ich ustalania, przyznawania i wypłacania określa ustawa z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwana dalej ustawą.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia opiekuńcze: zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne. Zasiłek pielęgnacyjny, którego domaga się J. S., przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osobie w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji (art. 16 ust. 1 ustawy). Zasiłek ten przysługuje, zgodnie z 16 ust. 2 ustawy:

1) niepełnosprawnemu dziecku;

2) osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) osobie, która ukończyła 75 lat.

Skarżąca, która urodziła się 10 czerwca 1949r., liczyła w dacie orzekania przez organ 62 lata i nie mieściła się w przedziale wiekowym, określonym powołanym przepisem art. 16 ust. 2 ustawy, nie posiadała także orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie dnia 25 stycznia 2012r. (znak: WZON.9531.1.2203.2011) zaliczona została do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Jednak ustawodawca w przepisie art. 16 ust. 3 ustawy przewidział także możliwość przyznania zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, która legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21 roku życia.

Z powołanych regulacji wynika, że w sprawie niniejszej organ miał obowiązek ustalenia, czy u J. S., liczącej 62 lata, niepełnosprawność o umiarkowanym stopniu powstała przed ukończeniem przez nią 21 roku życia, tj. przed 1970r.

Należy zauważyć, że postępowanie dowodowe organu w tym zakresie sprowadziło się jedynie do zapoznania się z Orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie z dnia 25 stycznia 2012r., w którym w punkcie IV, wskazującym od kiedy istnieje niepełnosprawność stwierdzono: "nie da się ustalić", zaś w pkt V dotyczącym daty ustalenia stopnia niepełnosprawności wskazano datę 29 listopada 2010r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uprawnionym organem, który może poddać ocenie dokumenty w celu poczynienia ustaleń, co do momentu powstania niepełnosprawności i stopnia niepełnosprawności, jest zespół ds. orzekania o niepełnosprawności, albowiem to ten organ wydaje orzeczenia o niepełnosprawności, o których mowa w przepisie art. 16 u.ś.r. i orzeczenie to nie może być zastąpione żadnym innym dokumentem, ani tym bardziej domniemaniem, że niepełnosprawność w rozumieniu art. 16 ust. 3 u.ś.r. mogła powstać przed ukończeniem przez stronę 21 roku życia. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na dwa wyroki: WSA w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2010r. (sygn. akt II SA/Bd 101/10) i WSA we Wrocławiu z dnia 17 czerwca 2009r. (sygn. akt IV SA/Wr 576/08).

Zauważyć jednak należy, że orzeczenia te wydane zostały w odmiennym stanie prawnym niż stan obowiązujący w dacie orzekania w niniejszej sprawie, jeżeli chodzi o przepisy wykonawcze do ustawy o świadczenia rodzinne. Zgodnie z rozporządzeniem z dnia 27 grudnia 2011r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej Sposób i tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2011, 298.1769), obowiązującym w dacie orzekania, w § 5 ust. 2 określono jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Jest to:

1) dokument stwierdzający tożsamość osoby ubiegającej się o zasiłek pielęgnacyjny;

2) orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności – w przypadku innych osób niż wymienione w art. 16 ust. 2 pkt 3 ustawy;

3) inne dokumenty i oświadczenia niezbędne do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Poprzednio obowiązujące rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. Sposób i tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U.2005.105.881) w § 6 ust. 2 stanowił, że do wniosku należy dołączyć:

1) orzeczenie o niepełnosprawności albo

2) orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ze wskazaniem

daty powstania niepełnosprawności, albo

3) orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności;

4) uwierzytelnioną kopię dokumentu stwierdzającego tożsamość osoby

ubiegającej się o zasiłek pielęgnacyjny.

Z powyższych zapisów wynika, że nastąpiła zmiana w zakresie rodzaju dokumentów, które powinny być załączone do wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Obecnie obowiązujący przepis rozporządzenia wymaga złożenia orzeczenia o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności, nie wymaga, jak poprzednio, aby orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazywało datę powstania niepełnosprawności. Jednocześnie wymaga się złożenia "innych dokumentów i oświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego".

W ocenie Sądu powyższa zmiana powoduje, że ustalenie, czy wystąpiła ustawowa przesłanka przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, przewidziana w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz.U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 z zm.), tj. powstanie niepełnosprawności o umiarkowanym stopniu w wieku do ukończenia 21 roku życia, nie następuje wyłącznie na podstawie zapisu zawartego w orzeczeniu o niepełnosprawności; może nastąpić na podstawie innych dokumentów i oświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, o których mowa w § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 27 grudnia 2011r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej Sposób i tryb postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. 2011, 298.1769).

Ponieważ wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych wydane zostały w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, gdy przepisy wykonawcze do ustawy wymagały, aby załączane do wniosku orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wskazywało datę powstania niepełnosprawności, co pozwalało na uznanie, że uprawnionym do orzekania o tej dacie była jedynie właściwa jednostka (powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności), to nie mogły one uzasadniać odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w obecnym stanie prawnym. Dlatego Sąd nie podziela argumentacji organu odwoławczego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym powstała u skarżącej w wieku do ukończenia przez nią 21 roku życia. W tym konkretnym przypadku zatem, mając na uwadze ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz cel ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy winien był odebrać od skarżącej wyjaśnienia, zażądać złożenia odpowiednich dokumentów potwierdzających tę okoliczność i w zależności od ich treści rozważyć konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji nie jest uprawniony do dokonywania ustaleń w sprawie. Sąd na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej nie przejmuje sprawy administracyjnej jako takiej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu i z tego względu nie może zastępować organu administracji publicznej. Rolą sądu była zatem kontrola zaskarżonej decyzji i prawidłowość przeprowadzonego przez ten organ postępowania dowodowego.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 270) uwzględnił skargę.