II OSK 1513/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-25	
Data wpływu	2024-07-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak
Jan Szuma /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 14/24	
Skarżony organ	Rada Miasta~Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono, w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 977; art. 17 pkt 5,  art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1,  art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 2; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587; § 10; Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1360; art. 140; Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 21 ust. 1 i art. 64, art. 32 ust. 1;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Kraków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 14/24 w sprawie ze skargi A.P. na uchwałę Nr CXIII/3049/23 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I. w zakresie w jakim dotyczy on działki nr [...] w obrębie symbolu [...] i w tym zakresie oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 14/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi A.P., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa (zwanej dalej "Radą") z dnia 28 czerwca 2023 r., nr CXIII/3049/23 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap D – w części tekstowej i graficznej, w zakresie w jakim dotyczy działki nr [...] obręb [...].

Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

A.P. zaskarżył uchwałę nr CXIII/3049/23 w zakresie dotyczącym ustalenia w obrębie jego działki nr [...] kategorii przeznaczenia oznaczonej symbolem [...], to jest co do § 1 ust. 2 pkt 4, § 5 pkt 4 lit. i oraz § 25 ust. 1-3 uchwały. Zarzucił przy tym naruszenie:

1. art. 17 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej "u.p.z.p.") w zw. z § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.MI") poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która nie uwzględnia konsekwencji finansowych związanych z wyłączeniem możliwości zabudowy działki nr [...], w tym szczególności w zakresie roszczenia skarżącego o odszkodowanie w związku z utratą jej wartości;

2. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (na datę zaskarżonej uchwały tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 z późn. zm., dalej "K.c."), art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy i naruszenie prawa własności skarżącego, na skutek ustalenia dla jego działki kategorii przeznaczenia [...] i wyłączenia jej z zabudowy, podczas gdy nie istnieje interes publiczny uzasadniający zachowanie tej działki jako niezabudowanej;

3. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 oraz 9 u.p.z.p. poprzez naruszenie zakresu władztwa planistycznego i ustalenie, iż działka skarżącego znajduje się na obszarze oznaczonym jako [...] – [...], podczas gdy uwarunkowania terenowe i lokalizacja działki wskazują, że nie będzie mogła ona pełnić funkcji ochronnych;

4. art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa oraz nadmierne i nieuzasadnione ograniczenie prawa własności skarżącego, polegające na wyłączeniu jego działki z zabudowy w sytuacji, gdy działki otaczające zostały lub będą mogły zostać w przyszłości zabudowane, natomiast rozważana nieruchomość ma pozostać niezabudowana, pomimo, iż nie istnieje interes publiczny za tym przemawiający.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.

Stwierdzając, w zaskarżonym wyroku, nieważność uchwały nr CXIII/3049/23 w części tekstowej i graficznej, w zakresie, w jakim dotyczy działki nr [...] obręb [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że interes prawny A.P. został niewątpliwie naruszony z uwagi na przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jego własność pod [...], z czym związany jest zakaz zabudowy budynkami (§ 25 zaskarżonej uchwały).

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zaskarżona uchwała została podjęta w związku z uprzednim stwierdzeniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20 nieważności uchwały Rady z dnia 12 września 2018 r., nr CIX/2894/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A w części, między innymi w zakresie nieruchomości skarżącego. Powodem wyeliminowania z obrotu prawnego części wymienionej uchwały Rady było zakwestionowanie sposobu sporządzenia dokumentu prognozy skutków finansowych, której treść została przez Naczelny Sąd Administracyjny uznana za niewystarczającą. Po stwierdzeniu nieważności części powyższej uchwały, Rada podjęła dwie kolejne uchwały o zmianie uchwały z dnia 26 października 2016 r., nr LV/1124/16 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Dla Wybranych Obszarów Przyrodniczych Miasta Krakowa", w celu wyodrębnienia nowego etapu oznaczonego literą D i włączenie do niego nieruchomości, których dotyczyła unieważniona część uchwały z dnia 12 września 2018 r. Po dokonaniu przez Prezydenta Miasta Krakowa wybranych czynności w ramach procedury planistycznej projekt nowej uchwały został skierowany do Rady celem jej uchwalenia. Ostatecznie została ona przyjęta w dniu 28 czerwca 2023 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wywodził dalej, że poza sporem jest, że zaskarżona uchwała pozostaje w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20. Sąd pierwszej instancji podkreślił jednak, że ponownie uchwalając plan miejscowy dla terenów, co do których Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uprzedniej uchwały, organ planistyczny oraz Sąd rozpoznający niniejszą skargę, formalnie nie są związani na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") oceną prawną wyrażoną w tym wyroku, co nie zmienia faktu, że ponownie przeprowadzając procedurę planistyczną organ powinien uwzględnić ocenę prawną w tym wyroku wyrażoną, a Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien ją uwzględnić rozpoznając skargę wniesioną na tę uchwałę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji brak formalnego związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika z tego, że zarówno organ uchwalając kolejną uchwałę w przedmiocie planu miejscowego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny jej zgodności z prawem, nie orzekają ponownie w tej samej sprawie, jak to ma miejsce na przykład w przypadku uchylenia decyzji administracyjnej.

Poza tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nadmienił, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20 nie wyraził poglądu co do konkretnego przeznaczenia działki skarżącego i to przez pryzmat nadużycia władztwa planistycznego. W wyroku z 2022 r. wyrażono tylko ocenę w granicach zarzutów podniesionych w skargach kasacyjnych. Poza tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczył formalnie innej uchwały, niż uchwała oceniana w niniejszym postępowaniu. Każda z tych uchwał została natomiast podjęta w innych okolicznościach faktycznych, w zakresie zainwestowania terenów, których dotyczy oraz częściowo w innym stanie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny dodał wreszcie, że wyrok o sygn. akt II OSK 2258/20 zawierał rozstrzygnięcie o skargach kasacyjnych kilkunastu podmiotów, a rozstrzygnięcie to dotyczyło prawie 30 działek ewidencyjnych, położonych w różnych miejscach Krakowa. Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał konkretnych okoliczności, odnośnie do każdej z tych działek z osobna, które uzasadniałyby przeznaczenie tych działek pod [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, uwagi przedstawione na ostatniej stronie uzasadnienia wyroku z 2022 r. należy więc odczytywać jako generalny pogląd, że gminie przysługuje władztwo planistyczne, dające prawo do przeznaczenia określonych terenów na obszary nieinwestycyjne.

Przechodząc do meritum Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty A.P. dotyczące naruszenia przez organ władztwa planistycznego, uznać należy za oczywiście uzasadnione. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja, wnikliwie i wyczerpująco odnosi się zarówno do stanu faktycznego sprawy, jak i sposobu zagospodarowania i usytuowania zarówno działki skarżącego, jak i terenów sąsiednich.

Sąd pierwszej instancji odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 i stwierdził, że objęcie określonym nieruchomości A.P. przeznaczeniem pod [...] nastąpiło z naruszeniem zasady proporcjonalności. W zakresie oceny, czy wprowadzona w planie regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków należy uwzględnić usytuowanie działki nr [...] oraz aktualne, w okresie uchwalania planu, zagospodarowanie terenów sąsiednich. Analiza w powyższym zakresie części graficznej zaskarżonej uchwały, a w szczególności mapy geoportalu, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że zarówno działka skarżącego, jak i zresztą cały teren o symbolu [...], nie jest w stanie pełnić funkcji izolacyjnej, czyli funkcji ochronnej przed pyłami, spalinami, hałasem lub też funkcji maskujących (§ 4 ust. 1 pkt 16 zaskarżonej uchwały). Teren ten, o łącznej powierzchni około [...] arów, w tym działka skarżącego o powierzchni około [...] arów, znajduje się w otoczeniu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, a sposób tej zabudowy prowadzi do konkluzji, że w ogóle nie wiadomo od czego i jaki teren działka skarżącego miałaby izolować. Działka ta usytuowana jest bowiem w miejscu gdzie nie ma zagrożeń w formie pyłów, spalin i hałasu. Ulica [...] stanowi drogę dojazdową do usytuowanych przy niej budynków mieszkalnych jednorodzinnych i jest ulicą o nieznacznym natężeniu ruchu. Generująca hałas, pył i spaliny, posiadająca wiele pasów ruchu ul. [...], znajduje się natomiast w odległości około 280 metrów od działki skarżącego i to działka skarżącego oraz zabudowa jednorodzinna w jej pobliżu, izolowana jest od immisji z tej drogi poprzez obszar zieleni i zabudowę, znajdujące się pomiędzy tą ulicą, a działkami usytuowanymi przy ul. [...]. Co istotne, teren graniczący z działką skarżącego, oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego: "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa" – etap A symbolem [...], jest już zabudowany. Zabudowa istnieje także po drugiej strony ul. [...]. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nawet w potencjalnym przypadku wybudowania w przyszłości [...], czy [...] (przy założeniu, że nie będą one przebiegać w tunelu), niewielkie parametry działki skarżącego (a nawet całego terenu o symbolu [...]) i jej usytuowanie wśród istniejącej aktualnie zabudowy jednorodzinnej, prowadzi do konkluzji, że teren ten, a w szczególności około [...] arowa działka skarżącego, nie jest w stanie pełnić funkcji izolacyjnej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższa ocena prowadzi do konkluzji, że wprowadzona w planie regulacja nie jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jakoby ma być powiązana, ponieważ zamierzonego interesu publicznego nie jest w stanie chronić.

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że efekty wprowadzonej w planie regulacji pozostają w istotnej dysproporcji do ciężarów nałożonych na skarżącego. Ten, który będąc właścicielem działki usytuowanej w terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi, w części Krakowa, gdzie ceny nieruchomości są istotnie wyższe niż w innych terenach, w praktyce pozostaje jedynym w tym rejonie podmiotem, który nie może zabudować swojej działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się więc ze skarżącym, że w okolicznościach sprawy, przyjęte rozwiązanie planistyczne w sposób jaskrawy i bez popartego faktami uzasadnienia, zaburza proporcję pomiędzy ograniczeniem przysługującego skarżącemu prawa własności a efektem przyjętego przez Gminę celu. I nie zmienia tej oceny okoliczność, że przyjęte w planie przeznaczenie jego działki jest zgodne ze studium. Ocena o nadużyciu przez organ władztwa planistycznego może zostać wyrażona niezależnie od okoliczności, że przyjęte w planie przeznaczenie terenu jest ze studium zgodne.

W powyższym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że zaskarżona uchwała dotyczy uchwalenia planu miejscowego zatytułowanego: "Dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa". Tymczasem z dokumentacji planistycznej oraz stanowiska organu nie sposób wywnioskować, z jakich przyczyn dwie działki o łącznej powierzchni około [...] arów, położone wśród zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, miałyby w aktualnych okolicznościach stanowić obszar przyrodniczy miasta Krakowa, który wymagałby ochrony przed zabudową o małej intensywności, jaką jest zabudowa jednorodzinna.

Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że organ planistyczny naruszył art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, co skutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w części wskazanej w punkcie I. wyroku.

Pozostałych zarzutów skargi Sąd pierwszej instancji nie uznał za zasadne, w szczególności tych, które dotyczyły wadliwości sporządzonej na potrzeby zaskarżonej uchwały prognozy skutków finansowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miejska Kraków (zwana dalej "Gminą"), zarzucając naruszenie:

1. art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1550 z późn. zm., dalej "K.p.c.") w zw. z art 106 § 5 P.p.s.a. poprzez wadliwą oceną materiału dowodowego: akt planistycznych, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 147 § 1 oraz art. 200 P.p.s.a. i stwierdzenia częściowej nieważności zaskarżonej uchwały. Zdaniem Gminy usprawiedliwiona i prawidłowa ocena materiału dowodowego stanowiłaby podstawę do uznania, że plan miejscowy został uchwalony zgodnie z prawem;

2. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez częściowe stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu, pomimo nienaruszenia przez Radę w sposób istotny zasad sporządzania planu oraz sporządzenia planu zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa, co w konsekwencji prowadziłoby do zastosowania art. 151 P.p.s.a. i oddalenia skargi;

3. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na stwierdzeniu nieważności skarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej ze względu na stwierdzenie przekroczenia granic władztwa planistycznego w zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżącego, to jest w zakresie [...] oraz [...], pomimo iż przekroczenie granic władztwa planistycznego stwierdzono wyłącznie w zakresie terenu [...], a nie stwierdzono tego w zakresie terenu [...];

4. art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") oraz w zw. z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej "u.s.g.") poprzez przyjęcie kryterium celowości jako podstawy częściowego stwierdzenia nieważności uchwały z dnia 28 czerwca 2023 r., gdy jedynym kryterium sprawowania kontroli nad samorządem terytorialnym jest kryterium legalności;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyczyn, z powodu których ustalenia planistyczne w zakresie terenu oznaczonego symbolem [...] (to jest teren drogi publicznej, o podstawowym przeznaczeniu pod drogę publiczną klasy lokalnej) w części tekstowej i graficznej działki nr [...] naruszają w sposób istotny zasady sporządzania planu miejscowego;

6. art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a. i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady związania organów i sądów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu, ze względu na uznanie, iż ustalenia planistyczne nieruchomości skarżącego, stanowiące wynik procedury planistycznej zainicjowanej uchwałą Rady z dnia 26 października 2016 r., nr LV/1124/l6, zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego, co skutkowało stwierdzeniem istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz nieważnością skarżonej uchwały w części. Tymczasem sprawa stanowiła już przedmiot oceny prawnej sądów administracyjnych obu instancji, które nie stwierdziły w tym zakresie przekroczenia granic władztwa planistycznego;

7. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 K.c., art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że ustalenia planistyczne zgodne ze studium dla nieruchomości skarżącego zostały dokonane z przekroczeniem władztwa planistycznego, podczas gdy prawidłowa wykładnia wymienionych norm prawnych doprowadziłoby Sąd do uznania, że organy gminy dokonały prawidłowego wyważenia interesów, a ustalenia planu stanowią rezultat analiz wynikających z treści dokumentacji planistycznej, w tym studium, oraz nie prowadzą do naruszenia prawa własności. Wprowadzone natomiast ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie są nieproporcjonalnie do celu i nie stanowią przekroczenia władztwa planistycznego;

8. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 zd. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, względnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie w planie miejscowym przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w studium dla danego obszaru funkcją dopuszczalną (zarówno [...] jak i [...]), podczas gdy nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego ustalenie przeznaczenia terenu zgodnego z przewidzianą w studium funkcją dopuszczalną.

Gmina wystąpiła jednocześnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi A.P., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A.P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący poparł stanowisko Sądu pierwszej instancji podkreślając, że otoczenie jego działki objęte zostało zabudową. Podał także w wątpliwość spójność celów realizowanych przez plany miejscowe dla wybranych obszarów przyrodniczych miasta Krakowa, jako że etapy A i D w rozważanej okolicy tworzą zakazy lokalizacji budynków na obszarach zabudowanych.

Ustanowiony dla A.P. nowy pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 30 października 2025 r. ponowił wnioski odpowiedzi na skargę kasacyjną i rozwinął argumentację o bezzasadności skargi kasacyjnej gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest częściowo usprawiedliwiona.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a., obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), dlatego należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Istota sporu sprowadza się do tego, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając nieważność uchwały z dnia 28 czerwca 2023 r., nr CXIII/3049/23 w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym działki nr [...] obręb [...], prawidłowo ocenił, że przeznaczenie tej nieruchomości pod teren [...] narusza granice władztwa planistycznego, a równocześnie czy zasadnie objął skutkiem nieważności także fragment działki położony w terenie [...], mimo że wywód Sądu pierwszej instancji koncentrował się na funkcji zieleni izolacyjnej i nie obejmował oceny przeznaczenia drogowego.

Na wstępie należy odnieść się do eksponowanej kwestii związania organu planistycznego i sądu wyrokiem z dnia 9 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2258/20. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Miasto Kraków mogło przeznaczyć określone obszary na tereny nieinwestycyjne. Wypowiedzi tej nie można odczytywać w kategoriach bezwarunkowej aprobaty dla każdego konkretnego rozstrzygnięcia planistycznego odnoszonego do indywidualnych działek, niezależnie od ich położenia, sposobu zagospodarowania otoczenia i aktualnych uwarunkowań terenowych. Ocenę tego fragmentu uzasadnienia wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. jako wypowiedzi generalnej i kierunkowej Sąd pierwszej instancji przedstawił trafnie. Zarazem wymaga korekty pogląd, który Wojewódzki Sąd Administracyjny sformułował w tej sprawie, że art. 153 P.p.s.a. nie wiąże w sytuacji ponownego procedowania po stwierdzeniu nieważności planu miejscowego. Przepis ten nie zawiera ograniczenia, które pozwalałoby wyłączyć jego stosowanie tylko dlatego, że organ po wyeliminowaniu aktu prawa miejscowego nie prowadzi dalszego postępowania w ścisłym sensie administracyjnym, lecz na przykład ponawia czynności planistyczne i podejmuje kolejną uchwałę. W realiach tej sprawy uchwała z dnia 28 czerwca 2023 r. pozostawała bezpośrednim następstwem wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r., a organ planistyczny działał w celu doprowadzenia rozwiązań planistycznych do stanu zgodnego z prawem w trybie odpowiadającym art. 28 ust. 2 u.p.z.p. Wykonywał więc wskazania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. Okoliczność ta nie przesądza jednak o trafności zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie władztwa planistycznego dotyczącego działki A.P., ponieważ wiążące w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. mogły być jedynie te elementy oceny prawnej i wskazań, które w wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. rozstrzygały konkretną kwestię prawną w sposób pozwalający przenieść ją na indywidualne uwarunkowania tej jednej działki. Takiego rozstrzygnięcia, co do proporcjonalności przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń izolacyjną, w realiach zagospodarowania jej bezpośredniego sąsiedztwa, wyrok z dnia 9 czerwca 2022 r. nie zawierał.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej Gminy, za usprawiedliwione należało uznać zarzuty, które odnoszą się do objęcia skutkiem nieważności fragmentu działki nr [...] położonego w terenie oznaczonym symbolem [...], czyli zarzut trzeci oraz pozostający z nim w ścisłym związku zarzut piąty. W zarzucie trzecim skarżąca kasacyjnie wskazywała na naruszenie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały również w zakresie terenu [...], mimo że Sąd pierwszej instancji przekroczenie granic władztwa planistycznego wywiódł wyłącznie w odniesieniu do przeznaczenia [...]. Zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego potwierdza tę okoliczność. Sąd pierwszej instancji oparł rozstrzygnięcie na ocenie, że działka A.P. i cały teren [...] nie są w stanie pełnić funkcji izolacyjnej w rozumieniu planu, i że cel w postaci ochrony przed pyłami, spalinami i hałasem nie pozostaje w racjonalnym związku z realnym położeniem działki oraz ze stanem zainwestowania terenów sąsiednich. Ten tok rozumowania nie obejmuje jednak w żaden sposób przeznaczenia drogowego, które ma inny charakter, inny cel publiczny oraz inne przesłanki dopuszczalności w świetle u.p.z.p. i standardów konstytucyjnych. Skarżąca kasacyjnie Gmina trafnie więc podniosła, że skoro w odniesieniu do symbolu [...] Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził analizy naruszenia władztwa planistycznego, to nie było podstaw do objęcia tego fragmentu działki skutkiem stwierdzenia nieważności w trybie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W realiach sprawy dodatkowo istotne pozostaje, że przeznaczenie drogi publicznej klasy lokalnej obiektywnie służy realizacji celów publicznych i mieści się w typowym zakresie władztwa planistycznego. Również ze skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie wynika, aby A.P. kwestionował sam przebieg tej rezerwy drogowej. Nie sposób w tych okolicznościach przyjąć, że przeznaczenie niewielkiej części działki nr [...] pod teren [...] mogłoby samo przez się stanowić nieproporcjonalną ingerencję w prawo własności, czy też rozwiązanie pozostające poza wymogami ładu przestrzennego. Skoro zatem brak było ustaleń i wywodu, które pozwalałyby przypisać temu fragmentowi działki naruszenie zasad sporządzania planu w stopniu istotnym, a jednocześnie zaskarżony wyrok obejmował go skutkiem nieważności, zarzut trzeci należało uznać za zasadny.

Z tych samych przyczyn usprawiedliwiony okazał się zarzut piąty, dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. Skarżąca kasacyjnie wskazywała, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia, dlaczego stwierdzona nieważność obejmuje również teren [...]. Jest to zarzut trafny. Obowiązek z art. 141 § 4 P.p.s.a. polega na przedstawieniu motywów rozstrzygnięcia w sposób umożliwiający zrozumienie toku rozumowania Sądu i kontrolę instancyjną. W zakresie [...] takiej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak. Nie jest to brak bez znaczenia, skoro rozstrzygnięcie dotyczy wprost części aktu prawa miejscowego i ograniczeń w wykonywaniu prawa własności.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierały usprawiedliwionych podstaw, w zakresie w jakim skierowane zostały przeciwko ocenie przeznaczenia działki nr [...] pod przeznaczenie oznaczone symbolem [...]. W szczególności nie zasługuje na uwzględnienie zarzut pierwszy, sformułowany jako naruszenie art. 233 § 1 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. przez wadliwą ocenę materiału dowodowego, w tym akt planistycznych. Skarżąca kasacyjnie zmierzała w istocie do podważenia oceny stanu zagospodarowania otoczenia działki A.P. oraz do zakwestionowania wniosku, że teren [...] nie może spełniać funkcji zieleni izolacyjnej. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny wyprowadził wnioski przede wszystkim z danych wynikających z części graficznej planu oraz z analizy położenia działki w relacji do istniejącej zabudowy i układu komunikacyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał, że działka A.P. ma około [...] arów, a cały teren [...] obejmuje około [...] ary. Podkreślił, że działka znajduje się w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a ul. [...] pełni funkcję ulicy dojazdowej o nieznacznym natężeniu ruchu. Wskazał też, że ul. [...], która mogłaby generować hałas i zanieczyszczenia, leży w odległości około 280 metrów od rozważanej działki i że pomiędzy nią a działką występuje już zieleń i zabudowa stanowiąca barierę. Uzupełniająco, z ustaleń przytoczonych w uzasadnieniu wynikało, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...] położone są działki zabudowane, w tym nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...], a działka nr [...] pozostaje niezabudowana, lecz skarżący wskazywał, że uzyskano dla niej pozwolenie na budowę. W stanowisku odnoszącym się do tej konfiguracji podnoszono także, że działka nr [...] znajduje się pomiędzy istniejącymi już działkami zabudowanymi, w tym nr [...], nr [...] oraz nr [...], i że działka nr [...] objęta jest ostatecznym pozwoleniem na budowę. Tego rodzaju ustalenia, odnoszące się do faktów terenowych, nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone w sposób, który pozwalałby mówić o dowolności oceny. Skarżąca kasacyjnie w znacznej mierze opierała się na hipotezach dotyczących przyszłego przebiegu i parametrów planowanej inwestycji drogowej – [...] (o tym niżej). Hipotezy te nie mogą przesądzać o legalności rozwiązania, które w dacie uchwalenia planu prowadzi do całkowitego zakazu zabudowy działki położonej wśród istniejącej zabudowy jednorodzinnej.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut drugi oraz pozostające z nim w związku zarzuty siódmy i ósmy. W zarzucie drugim skarżąca kasacyjnie wskazała na art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i twierdziła, że skoro ustalenia planu są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to nie było podstaw do stwierdzenia jego nieważności. W zarzucie siódmym skarżąca kasacyjnie wskazywała na błędną wykładnię art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w powiązaniu z art. 140 K.c. i art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, utrzymując, że organy gminy dokonały prawidłowego ważenia interesów, a wprowadzone ograniczenia nie są nieproporcjonalne. W zarzucie ósmym skarżąca kasacyjnie twierdziła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż samo ustalenie przeznaczenia zgodnego z funkcją dopuszczalną studium mogło stanowić istotne naruszenie zasad sporządzania planu.

Te zarzuty pomijają zasadniczy element rozumowania Sądu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zakwestionował samej tezy, że studium wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sąd pierwszej instancji przyjął nawet, że przeznaczenie działki jest zgodne ze studium. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodność ze studium nie wyłącza oceny, czy w konkretnych uwarunkowaniach doszło do nadużycia władztwa planistycznego i naruszenia standardu proporcjonalności, który wynika z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Taki kierunek wykładni jest prawidłowy. Władztwo planistyczne, choć szerokie, nie ma charakteru absolutnego. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który kształtuje sposób wykonywania prawa własności, a ograniczenia tego prawa muszą pozostawać w racjonalnym związku z chronionym interesem publicznym i spełniać wymóg proporcjonalności.

Sąd pierwszej instancji zastosował w tym zakresie klasyczny test proporcjonalności, odwołując się do kryteriów sformułowanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W tym ujęciu znaczenie ma, czy przyjęta regulacja może doprowadzić do zamierzonego skutku, czy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego oraz czy ciężary nakładane na właściciela pozostają w proporcji do efektów. Ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że w odniesieniu do działki nr [...] odpowiedź na te pytania jest negatywna, znajduje oparcie w ustaleniach faktycznych przedstawionych w uzasadnieniu. Z argumentacji Sądu wynikało, że działka A.P. i cały teren [...], ze względu na niewielką powierzchnię, usytuowanie wśród zabudowy jednorodzinnej oraz brak jednoznacznie identyfikowalnego źródła uciążliwości w bezpośrednim sąsiedztwie, nie są w stanie pełnić funkcji ochronnych przed pyłami, spalinami i hałasem, jakie definiuje plan. W tym kontekście Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że nawet przy założeniu realizacji w przyszłości [...] lub [...], niewielkie parametry terenu [...] i jego położenie pośród istniejącej zabudowy czynią nierealnym uznanie, że teren ten będzie skutecznym pasem izolacyjnym. W stanowisku, które Naczelny Sąd Administracyjny podziela, dodatkowo akcentowano, że rozumowanie organu planistycznego, choć mogło odpowiadać uwarunkowaniom z daty uchwalenia studium z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXI1/1700/14, traci swoją adekwatność w odniesieniu do planu miejscowego uchwalonego w dniu 28 czerwca 2023 r. Od lat obowiązywania studium, przy braku planu miejscowego, rozwój zabudowy mieszkaniowej w tym rejonie postępował i w dacie uchwalania planu działka nr [...] pozostawała niezabudowaną przestrzenią pomiędzy istniejącymi budynkami, przy czym działka nr [...] miała pozostawać możliwa do zabudowy z uwagi na pozwolenie na budowę. Taki układ powoduje, że bezrefleksyjne odtworzenie celu zieleni izolacyjnej, projektowanego w studium jako strefa oddzielająca tereny mieszkaniowe od przyszłych korytarzy komunikacyjnych oznaczonych jako [...], prowadzi do rozwiązania, które nie licuje z realnymi możliwościami osiągnięcia tego celu. Prowadzi też do ciężaru, który w odniesieniu do A.P. ma charakter skrajny, ponieważ przeznaczenie [...] wiąże się z całkowitym zakazem zabudowy budynkami, a zatem z pozbawieniem właściciela podstawowego sposobu wykorzystania działki o charakterze budowlanym, ulokowanej wśród zabudowy jednorodzinnej.

Odnosząc się do kwestii przyszłej budowy [...] oraz wydanych przed wejściem w życie zaskarżonego planu decyzji inwestycyjnych dla otoczenia działki A.P. Gmina podnosiła, że przeznaczenie [...] ma stanowić dodatkową ochronę przed oddziaływaniem istniejących i planowanych terenów komunikacyjnych. Wskazywała w szczególności na przyszłą arterię komunikacyjną. Akcentowała, że przebieg tej inwestycji nie jest jeszcze przesądzony. Powoływała się na to, że prowadzone są starania o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i nie opracowano ostatecznego projektu budowlanego. Z tego wywodziła możliwość zmian w zakresie potrzebnego pasa terenu, także przy realizacji w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Gmina wskazywała też, że zabudowa w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego została zrealizowana wcześniej na podstawie uzyskanych decyzji o warunkach zabudowy. Miało to nastąpić przed wejściem w życie zarówno zaskarżonego planu etap D, jak i wcześniejszego etapu A. Podnosiła, że plan miejscowy miał jedynie uwzględniać istniejące zagospodarowanie, bez możliwości dalszego dogęszczania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju ujęcie – prezentowane przez skarżącą kasacyjnie – może tłumaczyć pierwotny zamysł wyznaczenia w studium pasów zieleni w sąsiedztwie korytarzy komunikacyjnych, gdy otoczenie działki A.P. nie było jeszcze zabudowane. Nie podważa to jednak ustaleń Sądu pierwszej instancji, że w tym konkretnym miejscu zamysł zieleni izolacyjnej uległ wypaczeniu przez następcze i trwałe zagospodarowanie terenu pod zabudowę mieszkalną. Sąd ustalił, że działka nr [...] o powierzchni około [...] arów znajduje się wśród istniejącej zabudowy jednorodzinnej. Ustalił też, że cały teren [...] ma niewielką powierzchnię – około [...] ary. Przy takim położeniu nierealne jest oczekiwanie, że właśnie jedna działka A.P., w odróżnieniu od działek już zabudowanych, stworzy skuteczną barierę izolacyjną w rozumieniu przyjętym w planie. Tym bardziej, gdy w tym samym układzie przestrzennym istnieć ma realna możliwość zabudowy sąsiedniej działki nr [...]. Podkreślić należy, że zmiana uwarunkowań przestrzennych, rzutująca na ocenę planu w niniejszej sprawie, nastąpiła przy długotrwałym braku planu miejscowego. Nastąpiła mimo tego, że w polityce przestrzennej miasta, wyrażonej w studium z dnia 9 lipca 2014 r., nr CXI1/1700/14, przewidziano dla tego rejonu funkcje zieleni. Taki stan umożliwił legalne wydawanie decyzji inwestycyjnych i doprowadził do skutecznego przekształcenia części terenów projektowanych jako tereny zielone w tereny mieszkaniowe – z czym miasto powinno się liczyć uchwalając plan miesjcowy. W tej sytuacji rezerwowanie po latach pojedynczej działki A.P. pod zieleń izolacyjną nie licuje z funkcją tej zieleni. Prowadzi też do nieproporcjonalnego obciążenia jednego właściciela, w rozumieniu art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, odczytywanych w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. Ograniczenie nie zachowuje adekwatności do celu, skoro w realiach ukształtowanej zabudowy nie może go skutecznie osiągnąć. Zaznaczyć przy tym trzeba, że jest to sytuacja wyjątkowa, wynikająca z trwałej zmiany uwarunkowań przestrzennych obszaru, niegdyś projektowanego do zabezpieczenia pod tereny zieleni. Dlatego aprobata dla stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie oznacza deprecjonowania władztwa planistycznego Gminy jako takiego. Wskazuje natomiast, że w konkretnych, ocenianych indywidualnie realiach, przeznaczenie działki nr [...] na cele zieleni izolacyjnej nie pozwala na osiągnięcie założonego celu, a w każdym razie pozostaje nieproporcjonalnie uciążliwe dla właściciela, w stosunku do funkcji izolacyjnej, jaką miałaby pełnić odseparowana działka, otoczona zabudową mieszkaniową (w większości już istniejącą).

W tym świetle zarzut siódmy, sprowadzający się do twierdzenia, że organy gminy dokonały prawidłowego wyważenia interesów, nie może zostać uwzględniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazał, że w konkretnych uwarunkowaniach terenowych brak jest dostatecznie przekonującego uzasadnienia interesu publicznego, który wymagałby pozostawienia tej jednej, niewielkiej działki niezabudowanej w środku ukształtowanej zabudowy jednorodzinnej. Warto wskazać, że nieruchomość A.P. ma niewielką powierzchnię, jest położona prostopadle w relacji do planowanej od wschodu arterii komunikacyjnej (przyszłej [...]) i nie przylega do niej bezpośrednio, co w praktyce prowadzi do wniosku, że przypisanie jej, i realnie tylko jej, funkcji zieleni izolacyjnej jest rozwiązaniem nieracjonalnym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten kierunek rozumowania. Przyszła możliwość przeznaczenia terenów na wschód od działki pod arterię komunikacyjną nie uzasadnia automatycznie i w każdych warunkach całkowitego wyłączenia z zabudowy działki, która stała się elementem zwartej zabudowy mieszkaniowej, ukształtowanej w okresie braku obowiązującego planu. W takim stanie rzeczy nie można przyjąć, że ograniczenie prawa własności pozostaje proporcjonalne do zakładanego celu.

Zarzut ósmy również nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przyjął, że sam fakt zgodności przeznaczenia z funkcją dopuszczalną studium stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Sąd pierwszej instancji wskazał raczej, że nawet przy tej zgodności może dojść do naruszenia standardów wynikających z u.p.z.p. i Konstytucji, jeżeli przeznaczenie prowadzi do nieuzasadnionej i nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności. Takie stanowisko jest prawidłowe. Studium, zwłaszcza uchwalone wiele lat wcześniej i w innych uwarunkowaniach terenowych, usprawiedliwia wprawdzie zasadnicze kierunki polityki przestrzennej, ale nie wyłącza kontroli sądowej co do wszelkich rozwiązań przyjętych w planach miejscowych z nim zgodnych i w zakresie nadużycia władztwa planistycznego. Jest to szczególnie czytelne w niniejszej sprawie, w której studium z 2014 r. nie wstrzymało rozwoju zabudowy mieszkaniowej w okresie braku planu miejscowego, a uchwalony później plan, choć formalnie nakierowany na realizację studium, przypisał działce cele zieleni izolacyjnej, których działka ta, wobec zabudowy otoczenia, w zasadzie nie może pełnić.

Nieusprawiedliwiony pozostaje także zarzut czwarty, oparty na art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz w zw. z art. 85 u.s.g., w którym skarżąca kasacyjnie twierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł kontrolę uchwały na kryterium celowości. Kontrola legalności w sprawach planistycznych obejmuje badanie zgodności rozwiązań planu z ustawami i zasadami konstytucyjnymi, które wyznaczają granice władztwa planistycznego. W tym sensie weryfikacja proporcjonalności ograniczeń prawa własności nie jest oceną celowości w rozumieniu nadzoru nad samorządem terytorialnym, lecz elementem kontroli legalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zastępował organu w wyborze wariantu polityki przestrzennej. Badał, czy przyjęte rozwiązanie nie narusza art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. oraz standardów konstytucyjnych, a więc czy mieści się w granicach prawa. To, że w uzasadnieniu zwrócono uwagę na dolegliwość ograniczeń w realiach miejskich i na tle sąsiedztwa zabudowy jednorodzinnej, mieści się w analizie proporcjonalności ciężaru nałożonego na właściciela, a nie w ocenie gospodarczej celowości uchwały.

Wreszcie, za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut szósty, oparty na art. 153 w zw. z art. 170 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w którym skarżąca kasacyjnie twierdziła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany wcześniejszą oceną prawną i nie mógł stwierdzić przekroczenia władztwa planistycznego. Jak wyjaśniono na wstępie, art. 153 P.p.s.a. w realiach tej sprawy znajduje zastosowanie. Nie prowadzi to jednak do wniosku prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie. W wyroku z dnia 9 czerwca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność uchwały z dnia 12 września 2018 r., nr CIX/2894/18 co do określonych obszarów z uwagi na uchybienia dotyczące prognozy skutków finansowych i obowiązku zapewnienia radzie wiedzy o konsekwencjach finansowych. Wypowiedź o dopuszczalności przeznaczania terenów na cele nieinwestycyjne miała charakter generalny i nie rozstrzygała w sposób wiążący, że w każdym układzie przestrzennym, również po zmianach zagospodarowania otoczenia, przeznaczenie konkretnej działki pod zieleń izolacyjną będzie pozostawało proporcjonalne. Art. 170 P.p.s.a. nie może być rozumiany jako nakaz mechanicznego powielania wniosków z innych spraw dotyczących innych działek i innych konfiguracji przestrzennych. Ocena proporcjonalności przeznaczenia działki nr [...] pod zieleń izolacyjną wymagała odniesienia do jej indywidualnych uwarunkowań, ustalonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w tym do stanu zabudowy w sąsiedztwie oraz do faktu, że działka A.P. stała się niezabudowaną luką pomiędzy istniejącymi budynkami, a działka sąsiednia nr [...] miała pozostawać możliwa do zabudowy. Z uwagi na te szczególne okoliczności nie można uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 153 i art. 170 P.p.s.a. przez sam fakt przeprowadzenia kontroli władztwa planistycznego w odniesieniu do tej działki i wyprowadzenia wniosku o nieproporcjonalności ograniczenia.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej za częściowo usprawiedliwione, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w punkcie I. w zakresie w jakim dotyczy on działki nr [...] obręb [...] w obrębie symbolu [...] i w tym zakresie oddalił skargę A.P. na podstawie art. 151 P.p.s.a. W pozostałym zakresie oddalił natomiast skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków na postawie art. 184 P.p.s.a.

W punkcie 3 wyroku orzeczono o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., co było podyktowane faktem, że z uwagi na uwzględnienie skargi kasacyjnej Gminy w części, koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez strony znosiłyby się wzajemnie.