II GSK 2222/23 - Wyrok

Data orzeczenia	2024-06-28	
Data wpływu	2023-11-27	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas
Grzegorz Dudar /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Sygn. powiązane	III SA/Gd 11/23	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 2000; 157 oraz 28 , art. 61a , art. 105 § 2 , art. 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 1 , , art. 107 § 3 , art. 8; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 450; art. 73, art. 79  ust. 1; Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej O. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 11/23 w sprawie ze skargi O. Sp. z o.o. w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 25 października 2022 r. nr SKO Gd/4803/22 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie rejestracji pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku na rzecz skarżącej O. Sp. z o.o. w B. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 20 lipca 2023 r. sygn. akt III SA/Gd 11/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę O. Sp. z o.o. w B. (dalej powoływana także jako skarżąca spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej powoływany także jako SKO, organ) z dnia 25 października 2022 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie rejestracji pojazdu.

Sąd pierwszej instancji orzekł w następującym stanie sprawy.

Wnioskiem z dnia 27 października 2017 r. P. L. Spółka z o.o. w W. Oddział w G. złożyła wniosek o rejestrację pojazdu marki R.M. nr identyfikacyjny VIN (...), rok produkcji 2017. Decyzją z 27 października 2017 r. Prezydent Miasta Gdyni orzekł o czasowej rejestracji ww. pojazdu, wydając pozwolenie czasowe serii (...)nr (...), znaki legalizacyjne serii (...)nr (...), nalepkę kontrolną nr (...) oraz tablice rejestracyjne stałe o wyróżniku (...).

W dniu 16 lutego 2020 r. P. L. Spółka. z o.o. zbyła przedmiotowy pojazd na rzecz Z. (...) Spółki Cywilnej z K.. Następnie, w dniu 12 maja 2021 r. P. L. Spółka z o.o. wystąpiła o umorzenie postępowania w sprawie rejestracji przedmiotowego pojazdu, które było wszczęte na jej żądanie w 2017 r. Do wniosku załączyła fakturę potwierdzającą opisaną wyżej sprzedaż samochodu.

Prezydent Miasta Gdyni decyzją z dnia 13 maja 2021 r. po rozpoznaniu wniosku P. L.Spółki z o.o., na podstawie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022, poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie rejestracji samochodu ciężarowego marki R.M. nr identyfikacyjny nr identyfikacyjny VIN (...), rok produkcji 2017 o nr rej. (...).

W dniu 1 października 2021 r. opisany samochód ciężarowy został zbyty przez Z (...)Spółkę Cywilną z K. na rzecz skarżącej spółki.

W dniu 16 listopada 2021 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 13 maja 2021 r. Konieczność stwierdzenia nieważności decyzji motywowano naruszeniem:

1) art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie,

2) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego,

3) art. 73 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2021 r. poz. 450. ze zm.) powoływanej dalej p.r.d., ponieważ brak było podstaw by decyzję wydał Prezydent Miasta Gdyni, skoro na dzień wydania decyzji właścicielem pojazdu był Z (...)S.C. z K.,

4) art. 79 p.r.d. w związku z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu wskazano, że na dzień złożenia wniosku o wydanie decyzji umorzeniowej jak i na dzień jej podjęcia, właścicielem samochodu był już Z (...) Spółka Cywilna z K.. Tym samym P. L. Spółka z o.o. nie posiadała już statusu strony, aby móc wystąpić z wnioskiem o umorzenie postępowania o rejestrację pojazdu, którego to pojazdu nie była już właścicielem.

Spółka wskazała, że posiada interes prawny pozwalający na uznanie jej za stronę postępowania o charakterze nadzwyczajnym, zmierzającego do wyeliminowania decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, w którym spółka nie brała udziału. Natomiast na skutek niezależnych od niej działań doszło de facto do sytuacji, w której ww. pojazd pomimo, że był wcześniej zarejestrowany, pozostaje obecnie niezarejestrowany. W sprawie nie zaszły zaś przesłanki wyrejestrowania pojazdu enumeratywnie określone w art. 79 ust. 1 p.r.d. W zakresie naruszenia ar. 73 cyt. ustawy wskazano, że zgodnie z tym przepisem, rejestracji pojazdu dokonuje na wniosek właściciela starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania. Wobec faktu, że przed wydaniem decyzji o umorzeniu rejestracji właścicielem był już inny podmiot, właściwym do ewentualnego rozpoznania sprawy był zatem Starosta Słupski.

Postanowieniem z dnia 25 października 2022 r. nr SKO Gd/4803/22 SKO w Gdańsku, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 13 maja 2021 r. Jako podstawę prawną wydania postanowienia powołano art. 61a w zw. z 157 oraz 28 k.p.a. i art. 73 ust. 1 p.r.d.

W uzasadnieniu wskazano, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na zasadach określonych przepisami art. 156 i art. 157 k.p.a. wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Tym samym zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał na definicję strony wynikającą z art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy zatem odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, stanowiącymi podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Organ wskazał, że przepis art. 28 k.p.a., w powiązaniu z określonym przepisem prawa materialnego, determinuje krąg osób będących stronami danego postępowania. W przypadku rejestracji pojazdu krąg podmiotów posiadających przymiot strony tego postępowania ogranicza się tylko do właściciela pojazdu. Rejestracji pojazdu dokonuje bowiem na wniosek właściciela, starosta właściwy ze względu na miejsce jego zamieszkania (siedzibę), wydając dowód rejestracyjny i zalegalizowane tablice (tablicę) rejestracyjne oraz nalepkę kontrolną jeżeli jest wymagana. Niewątpliwie zaś skarżąca spółka ani w dacie wszczęcia postępowania w sprawie rejestracji samochodu ciężarowego marki R. M. jak i wydania decyzji o jego umorzeniu, nie była właścicielką przedmiotowego pojazdu.

Organ podkreślił, że samo nabycie pojazdu, który nie został zarejestrowany nie daje spółce interesu prawnego do tego, aby brać udział w postępowaniu wszczętym na wniosek P. L.Spółki z o.o. i na jej wniosek umorzonego. Nie ma żadnego przepisu prawa, z którego można by wyprowadzić interes prawny kolejnego nabywcy pojazdu w postępowaniu o rejestrację pojazdu wszczętym na wniosek jego ówczesnego właściciela. W ocenie organu, źródłem tego interesu nie mogą być przepisy o ochronie prawa własności. Nie mogą one znaleźć zastosowania w tej sprawie, ponieważ organ administracji nie jest uprawniony do realizacji zawartych w nich dyrektyw. Przepisy te są źródłem określonych roszczeń, które mają charakter nie administracyjnoprawny, ale cywilnoprawny.

W ocenie SKO, tego rodzaju sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Opaliński Spółka z o.o. może być zainteresowana wydaniem dowodu rejestracyjnego dopuszczającego pojazd do ruchu. Jednakże jest to jedynie interes faktyczny, wynikający z nabycia przedmiotowego samochodu od Z (...)Spółki Cywilnej z K.. Interes faktyczny nie jest jednak podstawą do wszczynania nadzwyczajnych postępowań administracyjnych.

W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że podmiotowi wnoszącemu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z 13 maja 2021 r. Złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności przez osobę nie będącą stroną oznacza zaś, że z przyczyn podmiotowych wszczęcie postępowania w tej sprawie było niedopuszczalne.

Wskazanym na wstępie wyrokiem WSA w Gdańsku oddalił skargę spółki na ww. postanowienie SKO, uznając, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogłoby uzasadniać uchylenie zaskarżonego postanowienia, którym organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z 61a § 1 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, organ dokonał prawidłowej interpretacji normy art. 28 k.p.a. Interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym. Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz ów interes nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego.

Skarżąca spółka nie wykazała tak definiowanego interesu prawnego w kwestionowaniu wydanej decyzji o umorzeniu postępowania, w szczególności nie wykazała ona, że jej, wynikające z przepisu prawa uprawnienie, zostało przez wydanie tej decyzji naruszone. Organ prawidłowo stwierdził, że skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa uzasadniającego jego interes prawny we wzruszeniu wydanej decyzji o charakterze procesowym – decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie rejestracji pojazdu. Skarżąca spółka niewątpliwie nie była i nie powinna być stroną prowadzonego poprzednio postępowania. Skarżąca nie wykazała także by legitymacja taka przysługiwała jej w związku z następczym nabyciem własności pojazdu.

WSA w Gdańsku zaznaczył, że skarżąca nie może opierać swojej argumentacji na okolicznościach związanych z ewentualnym wszczęciem postępowania wznowieniowego, bowiem sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie. Wydana decyzja, której nieważność zarzuca skarżąca była decyzją umarzającą postępowanie w związku z cofnięciem wniosku przez wnioskodawcę. W decyzji tej nie orzeczono o żadnych uprawnieniach poprzedniego właściciela pojazdu, nie wyznaczono zatem zakresu jego uprawnień ani uprawnień skarżącej.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że decyzja umarzająca postępowanie nie stanowiła podstawy wyrejestrowania pojazdu. Pojazd bezpośrednio po złożeniu wniosku w 2017 r. został zarejestrowany jedynie czasowo. W prawidłowym toku postępowania, w dalszej kolejności – po spełnieniu określonych wymogów – dokonywana jest rejestracja pojazdu na podstawie art. 73 ust. 1 tej ustawy (tzw. "bezterminowa"), co wiąże się z wydaniem dowodu rejestracyjnego oraz tablic rejestracyjnych. Decyzja o rejestracji czasowej nie przekształcała się natomiast z mocy prawa w decyzję o rejestracji bezterminowej lecz wygasała po upływie okres, na jaki mogła zostać wydana, czyli 30 dni, lub w razie wydania w tym czasie decyzji "bezterminowej". Decyzja o czasowej rejestracji pojazdu utraciła moc prawną nie w związku z wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, co nastąpiło w 2021 r., lecz w związku z upływem czasu, na jaki została wydana w 2017 r. Decyzja o umorzeniu postępowania nie wywarła zatem wypływu na zakres uprawnień właściciela pojazdu ani poprzedniego ani obecnego.

Mając powyższe na względzie, sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracji publicznej obydwu instancji nie naruszyły prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) ani nie naruszyły przepisów postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca spółka, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259, z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 73 ust. 1 p.r.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Prezydent Miasta Gdyni był właściwy do wydania zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy na dzień jej wydania właścicielem pojazdu był Z (...) s.c. z siedzibą w K.;

2. art. 79 p.r.d. poprzez jego błędną wykładnię w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych, przez niewłaściwe zastosowanie i wyrejestrowanie pojazdu na innej podstawie niż wskazana w ww. rozporządzeniu, podczas gdy zgodnie z dyspozycją zawartą w ww. rozporządzeniu katalog podstaw do żądania wyrejestrowania pojazdu, jest katalogiem zamkniętym.

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

3. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez nierozważenie całości materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym nie odniesienia się do argumentacji skarżącej, co w konsekwencji doprowadziło organ I i II instancji do nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i wydania wadliwego rozstrzygnięcia;

4. art. 145 ust 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że spółce nie przysługuje przymiot strony, w sytuacji, gdy podmiot będący uprzednim właścicielem pojazdu tj. P. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W., nie posiadał legitymacji do złożenia wniosku, a legitymację do wznowienia postępowania posiadał ówczesny właściciel, który na podstawie umowy sprzedaży nabył pojazd marki R. M.;

5. art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie posiadała interesu prawnego, a jedynie interes faktyczny, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, że wydana decyzji umarzająca nie determinowała żadnych uprawnień poprzedniego i przyszłego właściciela pojazdu.

Wskazując na powyższe, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt. 2 p.p.s.a. kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Pismem z dnia 11 października 2023 r. skarżąca spółka wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40).

Skarżąca kasacyjnie spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie, zaś organ w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, powołane orzeczenie oraz wszystkie inne przytoczone w tym uzasadnieniu dostępne w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie zarówno przepisów postępowania, w stopniu mającym mieć wpływ na wynik sprawy, jak również naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez odmowę ich zastosowania, względnie błędną wykładnię.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08).

Przed przystąpieniem do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, na wstępie niniejszych rozważań zaznaczyć należy, że przedmiotem oceny sądu pierwszej instancji, realizowanej pod kątem legalności, było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku odmawiające, na podstawie art. 61a w zw. z 157 oraz 28 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 13 maja 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rejestracji samochodu ciężarowego marki R. M.. Postawą wydania zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania było stwierdzenie przez SKO, że skarżąca spółka nie ma legitymacji do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności ww. decyzji, bowiem zarówno w chwili wszczęcia postępowania o rejestrację pojazdu jak i wydania decyzji o umorzeniu toczącego się postępowania w tym przedmiocie, nie była właścicielem spornego pojazdu. Kontrolowane postanowienie miało zatem charakter czysto formalny – odmawiający wszczęcia postępowania – a jest to o tyle istotne, że w postawionych zarzutach kasacyjnych naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów art. 73 ust. 1 p.r.d. oraz art. 79 p.r.d. w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych, które to przepisy nie były stosowane w sprawie przez SKO. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji ostatecznej (postanowieniu) oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie podstawą wydania kwestionowanego postanowienia był art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a., tym samym wskazane zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za nieskuteczne, bowiem nie można naruszyć przepisów, które nie były stosowane i co do których nie było prawnej możliwości ich stosowania w sprawie.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazać należy że istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżąca spółka – będąca właścicielem pojazdu, posiada interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie jego rejestracji. SKO a wraz z nim sąd pierwszej instancji stwierdziły, że skarżąca spółka nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w kwestionowaniu wydanej decyzji o umorzeniu postępowania. Sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca spółka niewątpliwie nie była i nie powinna być stroną prowadzonego poprzednio postępowania, bowiem wówczas nie była właścicielem pojazdu, zaś nie wykazała aby legitymacja taka przysługiwała jej w związku z następczym nabyciem własności pojazdu.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza treści normatywnej tego przepisu wskazuje, że pojęcie strony postępowania administracyjnego funkcjonuje w dwóch płaszczyznach: procesowej, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawnej, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności wynikających z przepisów prawa materialnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., może być wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Wyrażane jest w tym zakresie jednolite stanowisko, że interes prawny to osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. O istnieniu tego interesu można mówić, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym (por. wyroki NSA: z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06, z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 935/14). Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 28 k.p.a. nie wymaga dla oceny istnienia interesu prawnego, będącego przesłanką wzięcia udziału w postępowaniu, wykazania zaistnienia naruszenia tego interesu, a więc wykazania sprzeczności działań wnioskodawcy z przepisami prawa.

W świetle art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika zatem, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego jest możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Na jego podstawie organ ma także obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2229/13). Zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego. W tym zakresie stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest jednolite. Naczelny Sąd Administracyjny już wielokrotnie wypowiadał się, kiedy organy administracyjne mogą odmówić wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, tj. wtedy gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (por. wyroki NSA: z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13; z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2271/12).

Wskazać również należy, że w realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z wnioskiem skarżącej spółki o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej umarzającej postępowanie w sprawie rejestracji samochodu ciężarowego. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa wyznaczających przymiot strony. W sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji legitymację do żądania wszczęcia postępowania ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por.: wyrok NSA z 23 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 2185/21).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sąd pierwszej instancji zbyt pochopnie zaaprobował stanowisko SKO, że w realiach niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do wydania postanowienia o odmowie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 13 maja 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie rejestracji samochodu ciężarowego marki R M.. Analiza uzasadnienia zaskarżonego do sądu pierwszej instancji postanowienia SKO prowadzi do wniosku, że organ przyjął, że skoro wnioskodawcą postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu może być wyłącznie właściciel pojazdu, zaś skarżąca spółka tym właścicielem nie była zarówno w chwili wszczęcia pierwotnego postępowania w sprawie rejestracji pojazdu jak i w dniu wydania decyzji o umorzeniu tegoż postępowania, to nie przysługuje jej status strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., a w konsekwencji nie może ona skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu. Zdaniem SKO źródłem interesu prawnego nie mogą być przepisy o ochronie prawa własności.

Okoliczność, że skarżąca spółka na dzień wszczęcia postępowania w przedmiocie rejestracji pojazdu – 27 października 2017 r. oraz wydania decyzji o umorzeniu tegoż postępowania na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. – 13 maja 2021 r. nie była właścicielem spornego pojazdu nie była sporna w sprawie. Skarżąca spółka nabyła jego własność w dniu 1 października 2021 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe, bezsporne okoliczności były niewystarczające do kategorycznego stwierdzenia, że skarżąca spółka jako obecny właściciel spornego pojazdu, nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., w ubieganiu się o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 maja 2021 r. umarzającej postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu. Jak wskazano powyżej, w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji legitymację do żądania wszczęcia postępowania ma nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, której ma dotyczyć stwierdzenie jej nieważności, lecz także każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku albo którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Oznacza to, że istnienie interesu prawnego w ubieganiu się o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien zbadać na dzień złożenia takiego wniosku a nie na dzień wydania kwestionowanej decyzji. Takiej oceny, zarówno SKO jak i sąd pierwszej instancji nie przeprowadziły. Przyjąć zatem należy, że sam fakt, że skarżąca spółka nie była właścicielem spornego pojazdu zarówno w dniu 27 października 2017 r. jak i 13 maja 2021 r. był niewystarczający do przyjęcia, że nie ma ona interesu prawnego w ubieganiu się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z 13 maja 2021 r. Obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności decyzji z 13 maja 2021 r. było dokonanie oceny, czy wskazana we wniosku decyzja dotyczy interesu prawnego lub obowiązku odnoszącego się do skarżącej spółki, bądź też czy ewentualne stwierdzenie nieważności takiej decyzji będzie wywierało skutki prawne w interesie prawnym skarżącej spółki.

Skarżąca spółka w złożonym wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołała się w sposób ogólny na przysługujące jej prawo własności pojazdu, zupełnie pomijając kwestie administracyjnoprawne związane z obowiązkiem rejestracji pojazdu jaki ciąży na jego właścicielu. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu wiadomym jest (sprawa pod sygn. akt II GSK 925/23), że skarżąca spółka ubiegała się o zarejestrowanie nabytego samochodu ciężarowego marki R. M., jednakże powyższe okazało się nieskuteczne. Ostateczną i prawomocną decyzją z 10 grudnia 2021 r. SKO w Słupsku odmówiło zarejestrowania ww. pojazdu. Powyższa okoliczność powinna być wzięta pod uwagę również przez SKO rozpoznające wniosek skarżącej spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia 13 maja 2021 r. umarzającej postępowanie w sprawie rejestracji pojazdu, bowiem nie można wykluczyć, że decyzja ta może mieć wpływ na interes prawny bądź obowiązki ciążące na skarżącej spółce w związku z koniecznością zarejestrowania posiadanego samochodu ciężarowego. Obowiązek oceny przesłanek wynikających z art. 28 k.p.a. ciąży na organie rozpoznającym wniosek wszczynający postępowanie, dlatego też jeżeli z treści samego wniosku nie można jednoznacznie i kategorycznie wyprowadzić braku istnienia interesu prawnego uprawnionego do uczestniczenia w postępowaniu nieważnościom w konkretnej sprawie, obowiązkiem organu powinno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Organ powinien zatem wystąpić do skarżącej spółki o doprecyzowanie jaki wpływ na jego sytuację prawną będzie miało ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie rejestracji pojazdu, którego obecnie jest właścicielem. Powyższe powinno nastąpić w ramach toczącego się postępowania, bowiem pamiętać należy, że postanowienie z art. 61a § 1 k.p.a. może być wydane jedynie w sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, a tym samym nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. W niniejszej sprawie, pomiędzy datą złożenia wniosku przez spółkę – 16 listopada 2021 r. a datą wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – 25 października 2022 r. minęło ponad 11 miesięcy, trudno zatem przyjąć, jakoby już z treści samego wniosku wynikało, że brak istnienia po stronie skarżącej spółki interesu prawnego był jasny i oczywisty. Negatywny wynik weryfikacji statusu wnioskującego o stwierdzenie nieważności jako strony postępowania w sprawie rejestracji pojazdu będzie obligował organ do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania administracyjnego jest bowiem niezbędne, gdy postępowanie to zostało wszczęte, a z jakiejkolwiek przyczyny okazało się ono od początku bezprzedmiotowe (bezprzedmiotowość pierwotną), lub też stało się bezprzedmiotowe w jego trakcie (bezprzedmiotowość następcza) (zob. wyrok NSA z 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3648/18). Inną rzeczą jest natomiast możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego z urzędu, z której to kompetencji właściwy organ może skorzystać, gdy np. podzieli negatywną ocenę spornej decyzji przedstawioną przez podmiot nieposiadający przymiotu strony. To jednak, czy organ z takiej możliwości skorzysta, pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, w szczególności w sprawie sądowej, której przedmiotem jest skarga na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wszczynanego na wniosek.

Mając powyższe na uwadze za zasadne należało uznać zarzuty kasacyjne wskazane w pkt 3-5 petitum skargi kasacyjnej, bowiem SKO a w raz z nim sąd pierwszej instancji dokonały zawężającej wykładni art. 28 k.p.a. uznając zbyt pochopnie, że skarżąca spółka, jako właściciel samochodu ciężarowego, nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie jego rejestracji. Kwestia istnienia po stronie skarżącej spółki interesu prawnego w powyższym zakresie pozostaje otwarta i powinna zostać wyjaśniona przez organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę. Skoro kwestia ta nie jest oczywista, w tym zakresie powinno zostać przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, z uwzględnieniem faktu, że skarżąca spółka bezskutecznie ubiegała się o rejestrację nabytego pojazdu między innymi z uwagi na nieprzedłożenie wymaganych przy pierwszej rejestracji pojazdu dokumentów.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Sprawę należy przy tym uznać za dostatecznie wyjaśnioną, gdy jest ona wyjaśniona w stopniu, w jakim, uwzględniając charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, sąd ten może prawomocnie zweryfikować dokonaną przez wojewódzki sąd administracyjny kontrolę legalności zaskarżonego aktu.

Taki stan wyjaśnienia sprawy ma miejsce w niniejszym przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że stan faktyczny i prawny sprawy został dostatecznie wyjaśniony i nie pozostawia wątpliwości. Zgodzić się należało ze skarżącą kasacyjnie spółką, że w sprawie zarówno sąd pierwszej instancji jak i uprzednio orzekające SKO dokonały zawężającej wykładni art. 28 k.p.a. uznając zbyt pochopnie, że skarżąca spółka, jako właściciel samochodu ciężarowego, nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie jego rejestracji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez NSA ocenę prawną i dokona szczegółowej oceny powyższej kwestii, pamiętając że kwestia istnienia interesu prawnego wnioskodawcy postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być oceniana na dzień złożenia takiego wniosku, a nie na dzień wydania kwestionowanej decyzji.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za usprawiedliwioną, wobec czego, na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie SKO z 25 października 2022 r. O kosztach postępowania sądowego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, na które złożyły się poniesione przez skarżącą spółkę wydatki na wpis od skargi i skargi kasacyjnej (200 zł), opłatę sądową za sporządzenie uzasadnienia wyroku oddalającego skargę (100 zł) oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika za reprezentowanie skarżącej spółki przed sądami obu instancji (720 zł).