II GSK 1701/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-25	
Data wpływu	2022-09-21	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Marcin Kamiński
Patrycja Joanna Suwaj /sprawozdawca/
Wojciech Kręcisz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)	
Hasła tematyczne	Kara administracyjna	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2265/21	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 572; art. 138 § 1 pkt 3, art. 7 i art. 77 § 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 78;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 1467; art. 2991 w zw. z art. 299; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (t. j.)	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Marcin Kamiński Sędzia NSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Cholewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2265/21 w sprawie ze skargi Mariusza Adamczyka na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r. nr KOC/5405/Dr/18 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. A. 880 (osiemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dniu 8 kwietnia 2022 r., (sygn. akt VI SA/Wa 2265/21) oddalił skargę M. A (dalej przywoływany jako: "Skarżący", "Strona"), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2021 r., nr KOC/5405/Dr/18

w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Za podstawę wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął następujące ustalenia faktyczne:

1. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. nr KOC/5405/DR/18., po rozpatrzeniu odwołania N. (...) sp. z o. o. w likwidacji z siedzibą w W. (reprezentowanej przez likwidatora M. A.) od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy

z dnia 23 lipca 2018 r. nr ZDM/GKP/R/1605/2017/K, wymierzającej jej karę pieniężną w wysokości 432 386, 24 zł, za zajęcie pasa drogowego al. J. w rej. nr (...), przez umieszczenie w nim reklamy, w dniach od 6 do 27 grudnia 2016 r., bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi (i umarzającej jedocześnie wspomniane postępowanie administracyjne wobec I(...)Sp. z o. o. w W.), umorzyło postępowanie odwoławcze.

2. Organ odwoławczy podkreślił, że N. (...) sp. z o. o.

w likwidacji w W. (reprezentowana przez likwidatora M. A.) wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 lipca 2018 r.

w dniu 27 sierpnia 2018 r. (data stempla pocztowego). Z kolei, zgodnie z zapisami Krajowego Rejestru Sądowego nr (...) N (...)Sp. z o. o., uchwałą nr 1 Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników rep. (...), została rozwiązana z dniem 9 września 2018 r. i została wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego. W dniu 11 października 2018 r. uprawomocnił się wpis o jej wykreśleniu. SKO podkreśliło, że z chwilą wykreślenia z rejestru sądowego, Spółka utraciła zdolność prawną - nie może od tej chwili być podmiotem praw i obowiązków

z zakresu prawa administracyjnego. W stosunku zaś do osoby prawnej, która zakończyła swój byt prawny, nie można wszcząć ani dalej prowadzić wszczętego już postępowania. Nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. W przypadku wykreślenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością

z Krajowego Rejestru Sądowego nie ma innego podmiotu (następcy prawnego), który mógłby przejąć aktywa i pasywa spółki. Konsekwencją zaistnienia w postępowaniu odwoławczym definitywnego braku następcy prawnego strony jest więc, w ocenie SKO, umorzenie postępowania odwoławczego, jako bezprzedmiotowego.

3. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie

z dnia 8 czerwca 2021 r. nr KOC/5405/DR/18, złożył M. A. (będący jednym z jej adresatów),

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w przywoływanym na wstępie wyroku z dnia 8 kwietnia 2021 r. orzekł na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (obecnie Dz.U.

z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej przywoływana jako: "p.p.s.a.").

Dokonując kontroli Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie jest zasadna. Wbrew zarzutom skargi, w ocenie Sądu, stan faktyczny w sprawie został ustalony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie prawidłowo i zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji uznał, że to art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (a nie wskazany

w rozstrzygnięciu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie

z dnia 8 czerwca 2021 roku przepis art. 138 § 3 k.p.a., na co zwrócił uwagę Skarżący), stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, prawidłowo decyzją z dnia 8 czerwca 2021 r. nr KOC/5405/DR/18, umorzyło postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 lipca 2018 r., wymierzającej N(...)sp. z o. o. w W., karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi. Za bezsporne uznając, że N(...)sp. z o. o. w likwidacji

w W., wniosła ww. odwołanie od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 23 lipca 2018 r. w dniu 27 sierpnia 2018 r. Następnie, w toku postępowania odwoławczego, N(...)sp. z o. o. w likwidacji w W.została rozwiązana z dniem 9 września 2018 r. i wykreślona z Krajowego Rejestru Sądowego, przy czym wpis ten uprawomocnił się w dniu 11 października 2018 r.

Sąd I instancji wskazał, że postępowanie odwoławcze wszczynane jest tylko na wniosek i jeżeli okaże się, że w toku tego postępowania traci byt prawny odwołująca się strona będąca osobą prawną, to wówczas postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu.

W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, rozwiązanie a następnie wykreślenie z Krajowego Rejestru Sądowego, N(...)sp. z o. o.

w likwidacji z siedzibą w W., na etapie postępowania odwoławczego, stanowiło podstawę do umorzenia postępowania tylko przed organem odwoławczym, czyli Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie. Kwestia zaś ewentualnego ponoszenia odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne zlikwidowanej spółki nie jest przedmiotem tej sprawy.

4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Skarżący wnosząc

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1). art. 78 Konstytucji RP poprzez pozbawienie Strony możliwości zaskarżenia decyzji administracyjnej wydanej przez Organ pierwszej instancji,

2). art. 15 k.p.a. poprzez sprzeczne z tym przepisem ujednoinstancyjnienie postępowania administracyjnego,

3). art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. wynikające z nieuwzględnienia art. 2991 w zw. z art. 299 k.s.h.

5. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

6. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

7. Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko Organu odwoławczego, że wykreślenie spółki z Krajowego Rejestru Sądowego w toku postępowania odwoławczego skutkuje bezprzedmiotowością jedynie tego stadium postępowania

w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., co przy zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uzasadniało jego umorzenie. Konstrukcja ta opiera się na założeniu, że utrata bytu prawnego przez adresata decyzji prowadzi wyłącznie do niemożności dalszego procedowania w instancji odwoławczej, przy jednoczesnym pozostawieniu w obrocie decyzji organu pierwszej instancji.

Założenie to nie jest trafne. Utrata bytu prawnego przez stronę postępowania nie stanowi jedynie przeszkody procesowej dotyczącej stadium odwoławczego, lecz dotyka samego rdzenia sprawy administracyjnej. W sytuacji, w której adresat decyzji przestaje istnieć, brak jest podmiotu, wobec którego możliwe jest dalsze kształtowanie sytuacji prawnej, a tym samym znika materialnoprawny substrat rozstrzygnięcia.

8. Bezprzedmiotowość w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. ma miejsce wtedy, gdy postępowanie nie może już doprowadzić do ukształtowania sytuacji prawnej konkretnego podmiotu. Musi ona mieć charakter rzeczywisty i pełny. Nie może być utożsamiana z formalną niedopuszczalnością dalszego prowadzenia instancji odwoławczej, jeśli istota sprawy przestała istnieć.

Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. prowadzi do umorzenia wyłącznie postępowania odwoławczego. W jej następstwie decyzja pierwszoinstancyjna pozostaje w obrocie prawnym i uzyskuje walor ostateczności. Konstrukcja ta zakłada, że przedmiot sprawy nadal istnieje, a jedynie stadium odwoławcze stało się zbędne. Taka decyzja także ma u podstaw bezprzedmiotowość postępowania, tyle że wyłącznie odwoławczego (por. A. Krawczyk komentarz do art. 138 k.p.a., w: W. Chróścielewski, A. Krawczyk (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2025). Taka sytuacja nie zachodzi jednak wówczas, gdy doszło do utraty bytu prawnego przez adresata decyzji.

Przesłanką wydania decyzji z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego, która w zasadzie obejmuje dwie sytuacje: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Jeśli zachodzi konieczność zbadania interesu odwołującego to obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności (por. A. Golęba komentarz do art. 138 k.p.a., w: H. Knysiak-Sudyka (red.), Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023).

9. W realiach rozpoznawanej sprawy decyzja wymierzająca karę pieniężną była skierowana do konkretnej spółki. Kara pieniężna ma charakter publicznoprawny

i może być egzekwowana wyłącznie wobec podmiotu, na który została nałożona.

Z chwilą wykreślenia spółki z rejestru nie istnieje podmiot, wobec którego możliwe jest dalsze utrzymywanie decyzji w obrocie prawnym oraz prowadzenie czynności zmierzających do wykonania obowiązku.

W tej sytuacji nie można mówić jedynie o bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego. Bezprzedmiotowość dotyczy całej sprawy administracyjnej, ponieważ przestał istnieć jej podmiotowy fundament. Pozostawienie w obrocie decyzji organu pierwszej instancji, przy jednoczesnym umorzeniu wyłącznie postępowania odwoławczego, prowadziłoby do utrzymywania decyzji pozbawionej adresata.

Przyjęcie takiej konstrukcji oznaczałoby, że decyzja administracyjna funkcjonuje w obrocie mimo braku podmiotu, wobec którego może wywoływać skutki. Tego rodzaju rozwiązanie nie znajduje oparcia ani w art. 105 § 1 k.p.a., ani w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W przypadku utraty bytu prawnego przez stronę postępowania, która była adresatem decyzji o wymierzeniu kary za zajęcie pasa drogowego, prawidłowym następstwem procesowym jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie ograniczenie się do umorzenia stadium odwoławczego.

10. Rozstrzygnięcie tej sprawy znajduje oparcie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie zachodzi potrzeba odwoływania się do konstrukcji odpowiedzialności osób trzecich ani analizowania możliwości przeniesienia obowiązku wynikającego z decyzji, skoro obowiązujące przepisy nie przewidują w tym zakresie sukcesji odpowiedzialności za administracyjną karę pieniężną tego rodzaju. Tym bardziej uzasadnia to wniosek, że z chwilą utraty bytu prawnego przez spółkę brak jest podmiotu, wobec którego postępowanie mogłoby się toczyć.

11. Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko Organu odwoławczego, nie dostrzegł, że bezprzedmiotowość powstała w toku postępowania dotyczyła samej sprawy administracyjnej, a nie wyłącznie postępowania odwoławczego.

W konsekwencji błędnie uznał, że wystarczające było zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., podczas gdy właściwą podstawą rozstrzygnięcia był art. 105 § 1 k.p.a.,

z konsekwencją w postaci uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

12. Nie bez znaczenia pozostaje także czas trwania postępowania odwoławczego. Odwołanie zostało wniesione przez podmiot istniejący i legitymowany procesowo. Organ odwoławczy nie rozpoznał go przez okres przekraczający trzy lata. Prawie trzy lata po wykreśleniu spółki z rejestru przyjęto, że postępowanie odwoławcze stało się bezprzedmiotowe. Okoliczność ta wzmacnia wniosek, że zastosowanie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. prowadziło do formalistycznego zakończenia sprawy, bez uwzględnienia rzeczywistej sytuacji procesowej.

13. W tych okolicznościach należało uznać, że Organ odwoławczy wadliwie zastosował art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a Sąd pierwszej instancji bezzasadnie to stanowisko zaakceptował. Konieczne było zatem uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, bowiem skutki bezprzedmiotowości były znacznie dalej idące niż dostało to wskazane w decyzji Organu odwoławczego a następnie zaskarżonym wyroku Sądu I instancji.

14. Wobec powyższego, działając na zasadzie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 § 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.