Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 19 stycznia 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu wniosku [...]" Spółka Jawna L. G. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. Budowa budynku biurowego z częścią usługową na parterze i garażem podziemnym (bud. A), budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym (bud. B), budowa miejsc postojowych, dojść pieszych, dojazdów i infrastruktury technicznej - na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. 2 K. wraz ze zjazdem z ul. [...] - na dz. nr [...] i [...] obr. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia w szczególności opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 12 października 2016 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego i obsługi komunikacyjnej, dwie opinie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK - w zakresie ochrony środowiska (z dnia 21 października 2016 r.) oraz w zakresie oddziaływania na środowisko (z dnia 19 października 2016 r.) oraz opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 18 października 2016 r. w zakresie obszarów objętych nadzorem archeologicznym. Wskazano również na wydaną w sprawie opinię Zespołu Urbanistycznego oraz opinię właściwej Rady Dzielnicy. Podano, że projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Ministrowi Środowiska oraz Marszałkowi Województwa [...], a wobec niezajęcia przez te organy stanowiska w ustawowym terminie, uzgodnienia uznano za milcząco dokonane. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od tej decyzji odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] zarzucając wadliwe ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy. W ocenie strony odwołującej się zastosowanie odstępstwa od ogólnej reguły wynikającej z przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia nie znajduje należytego uzasadnienia w analizie. Ponadto zarzucono wadliwe ustalenie szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Zarzucono naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie. W szczególności w tym kontekście podniesiono, że organ nie zwrócił się do wnioskodawcy o określenie terenu, na jaki przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływać.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 lipca 2018 r. nr [...]:

w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części, w jakiej ustalono warunki zabudowy dla budowy zjazdu z ul. [...] na dz. nr [...] obr [...] i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji;

w pkt 2 uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.4.e i w tym zakresie orzekło w następujący sposób:

- pkt II.4.e załącznika nr 1 otrzymuje brzmienie: "Inne warunki w zakresie komunikacji:

teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej jaką jest ul. [...] poprzez działkę nr [...] obr. [...], zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obsługa komunikacyjna inwestycji od ul. [...] poprzez istniejący zjazd przeznaczony do przebudowy na drogę wewnętrzną przebiegającą po terenie części dz. nr [...] obr. [...], prowadzącą na teren inwestycji, przed uzgodnieniem projektu budowlanego przebudowy zjazdu z ul. [...] na leży uzyskać w ZIKiT zezwolenie na przebudowę zjazdu w formie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 29 ustawy o drogach publicznych, projekt budowlany przebudowy zjazdu z ul. [...] należy uzgodnić w ZIKiT, ww. projekt budowlany należy opracować zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

z uwagi na obowiązującą organizację ruchu oraz parametry techniczne dróg w obszarze przedmiotowej inwestycji nie dopuszcza się obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji przez pojazdy o masie całkowitej powyżej 8 t, inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji. W bilansie miejsc postojowych należy uwzględnić ogólnodostępne miejsca postojowe;

w pkt 3 w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z aktualnym brzmieniem przepisu art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r.) budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu), nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stąd też objęta wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie przebudowa zjazdu z drogi publicznej (gminnej) - ul. [...] na drogę wewnętrzną biegnącą po terenie działki nr [...] obr. [...], nie może stanowić przedmiotu orzekania o ustaleniu warunków zabudowy. Mając to na uwadze Kolegium uchyliło w tym zakresie kwestionowaną decyzję i umorzyło postępowanie przed organem I instancji w tej części. Kolegium uznało, że dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, konieczne jest spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust l u.p.z.p. Z owego przepisu jednoznacznie wynika, że wszystkie wymienione tam warunki powinny być spełnione łącznie, tzn. brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. A. P., datowanej na lipiec 2017 r. (analiza karty 341 - 376). Analiza obejmuje część tekstową i graficzną, tabelaryczne zestawienie poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego, obszerną dokumentację fotograficzną oraz zestawienie przekrojów przez poszczególne budynki z obszaru analizowanego obrazujące ich parametry. W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach objętych wnioskiem, położonych przy ul. [...] w K. wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego południową krawędź, o szerokości ok. 70 m. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości 210 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń Kolegium. Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w północno - zachodniej części K., w terenie intensywnej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej, z pojedynczymi budynkami jednorodzinnymi (po południowej strome ul. [...]) oraz przeważającej zabudowy jednorodzinnej z pojedynczymi budynkami wielorodzinnymi i usługowymi po północnej stronie ul. [...]. Teren inwestycji znajduje się przy ul. [...], po jej pomocnej stronie i sąsiaduje z zespołem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] na dz. nr [...] i [...], błędnie wskazanych w analizie jako dz. nr [...]. Po przeciwnej stronie ul. [...], na wysokości terenu inwestycji znajduje się zespół wysokiej zabudowy usługowej i wielorodzinnej położonej między ul. [...] i ul. [...]. W obszarze analizowanym występuje zabudowa wysoka i niska, wolnostojąca i pierzejowa. Zabudowa terenu jest intensywna. Jeśli chodzi o sam teren inwestycji wskazano, że jest on zabudowany budynkiem jednorodzinnym oraz dużym pawilonem usługowym przeznaczonymi zgodnie z wnioskiem do rozbiórki. Znajduje się tu też budynek biurowy. Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna, usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako budowa budynku biurowo -usługowego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od drogi publicznej - ul. [...] jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa mieszkaniowa, w szczególności wielorodzinna (np. dz. nr [...] i [...], [...], [...], [...], [...]), a także zabudowa usługowa (np. dz. nr [...] i [...] ,dz. nr [...] , dz. nr [...], a także stanowiąca część terenu inwestycji dz. nr [...]) z czego wynika że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Następnie weryfikacji poddać należy sposób ustalenia poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji. Zgodnie z § 4 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok; wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust 1. W przedmiotowej sprawie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy od strony ul. [...] w odległości ok. 11 m od krawędzi jezdni ul. [...], w nawiązaniu do linii zabudowy istniejącego na terenie inwestycji budynku na nr [...]. Jako podstawę prawną przyjętego ustalenia podano przepisy § 4 ust. 1 i 4 Rozporządzenia. Uzasadniając powyższe wskazano, że linia zabudowy po północnej stronie ul. [...], gdzie znajduje się teren inwestycji przebiega uskokowe, w odległości od ok. 6m od granicy działki drogowej na dz. nr [...] i [...] poprzez ok. 10 m na dz. nr [...] i [...] do ok. 18 m na dz. nr [...]. Budynek biurowy na terenie inwestycji znajduje się w odległości l Im, natomiast przeznaczony do rozbiórki budynek usługowy ok. 8 m. Stąd też za właściwe uznano w tej sytuacji nawiązanie do linii zabudowy budynku, który będzie położony najbliżej budynków wnioskowanych, tj. budynku centrum fitness znajdującego się na terenie inwestycji. Jak wynika z analizy to z nim przedmiotowa inwestycja będzie tworzyła najbardziej czytelne relacje przestrzenne. Jednocześnie podkreślono, że usytuowanie przedmiotowych budynków w minimalnej odległości 11 m od krawędzi działki drogowej ul. [...] stanowi nawiązanie do średniej odległości budynków po tej samej co teren inwestycji stronie ul. [...]. Ustalenia powyższe uznać należy za prawidłowe. W ocenie Kolegium z uzasadnienia przyjętych ustaleń wynika, że przyjęte rozwiązania pozwolą wpisać planowane budynki w ład przestrzenny w rejonie inwestycji, co przesądza o tym, że linia zabudowy została w przedmiotowej sprawie ustalona prawidłowo. Należy jedynie wskazać, że podanie jako podstawy prawnej przyjętych ustaleń jednocześnie przepisu § 4 ust. 1 i ust. 4 Rozporządzenia nie jest działaniem prawidłowym. Pierwszy z tych przepisów formułuje bowiem regułę podstawową wyznaczania linii zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy, drugi natomiast stanowi podstawę odstąpienia od stosowania tejże reguły. Zakresy stosowania tych przepisów są zatem rozłączne. Jednocześnie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie podstawą ustalenia linii zabudowy winien być przepis § 4 ust. 4. Budynek przy ul. [...], do którego ustalając tę linię nawiązano, nie znajduje się bowiem na działce sąsiedniej, co stanowi przesłankę zawartą w § 4 ust. 1 Rozparzenia, a na terenie inwestycji. Jest to zatem ustalenie odmienne od reguły ogólnej, dla którego podstawę stanowi § 4 ust. 4 Rozporządzenia. Jednocześnie jak wskazano wyżej uzasadnienie przyjętych ustaleń wynika z analizy, przy czym Kolegium uznaje je za wystarczające i przekonujące. Stosownie do § 5 Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wskaźnik ten ustalono w przedziale od 38% do 40% dla zabudowy planowanej i istniejącej łącznie. W analizie przedstawiono szczegółowe dane z obszaru analizowanego w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy generowanego przez poszczególne budynki. Z zestawienia 120 budynków znajdujących się w obszarze analizowanym wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi ok. 38%. Obliczono również średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej (zbieżnej z funkcją zabudowy wnioskowanej), który wynosi 40%. Ustalenia przedmiotowego parametru dokonano w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według podstawowej zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru v analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Uzasadniając zastosowane odstępstwo, wyjaśniono, iż co do zasady właściwe jest nawiązanie w przypadku przedmiotowej inwestycji do wartości średnich z obszaru analizowanego. Uwzględniając jednak z jednej strony wniosek inwestora, zgodnie z którym planowana zabudowa łącznie z istniejącym na terenie inwestycji budynkiem, który nie jest przeznaczony do rozbiórki, miałaby generować wskaźnik na poziomie 41%, z drugiej natomiast okoliczność, że zabudowa w obszarze analizowanym jest bardzo intensywną a jednocześnie zróżnicowana pod względem gabarytów i funkcji, uznano, że dopuszczenie podwyższenia wskaźnika o 2%, do granicy średniej z obszaru analizowanego obliczonej dla zabudowy o funkcji tożsamej z wnioskowaną, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny zastany w sąsiedztwie. Podkreślono, że zabudowa wielorodzinna i usługowa ma inną specyfikę niż zabudowa jednorodzinna i to przede wszystkim ona powinna stanowić punkt odniesienia dla kształtowania parametrów przyszłej inwestycji. Ze względu na wymogi ładu przestrzennego właściwe jest bowiem przyjęcie, że budynki o tej samej funkcji powinny co do zasady cechować się podobnymi parametrami. W efekcie wykazano, że nie ma uwarunkowanych względami ładu przestrzennego przeszkód, aby dopuścić ukształtowanie wskaźnika w podanym wyżej przedziale. W ocenie Kolegium nie ma na gruncie analizy wątpliwości, że przyjęte ustalenie z jednej strony nawiązuje do zabudowy sąsiadującej z terenem inwestycji, pozwalając wpisać nową zabudowę w zastany ład przestrzenny, z drugiej nie doprowadzi do nadmiernej intensyfikacji zabudowy na tym terenie, nawiązując co do zasady do średniej omawianego parametru z obszaru analizy. Ustalenie to stanowi również odpowiedź na wniosek inwestora, a wprowadzona tolerancja znajduje uzasadnienie w analizie. Ustalone w tym zakresie warunki uznać zatem należy za prawidłowe. Z przeprowadzonej analizy wynika dlaczego zastosowanie odstępstw od ogólnej reguły ustanowionej rozporządzeniem jest w przedmiotowej sprawie właściwe. Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jednak dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie ustalono szerokość elewacji frontowej na poziomie 28 m, dopuszczając tolerancję wynoszącą 10%, liczoną w górę i w dół. W załączniku nr 3 do zaskarżonej decyzji wskazano, że średnia szerokość budynków w obszarze analizowanym wynosi 16 m (średnia liczona dla wszystkich budynków łączni z budynkami gospodarczymi). Z kolei średnia szerokość elewacji frontowej budynków o funkcji zbieżnej z wnioskowaną wynosi 28 m. Ustalenie poczyniono na podstawie § 6 ust. 2 Rozporządzenia. Uzasadniając przyjęte odstępstwo od reguły ogólnej wskazano, że zabudowa obszaru analizowanego jest bardzo zróżnicowana i liczna, przy czym przy obliczaniu średniej uwzględniono także budynki gospodarcze o niewielkich gabarytach, które zaniżyły uzyskany wynik. Wskazano, że obliczona średnia nie stanowi wartości miarodajnej z punktu widzenia utrzymania ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wskazano, że część budynków jednorodzinnych znajduje się w zwartych pierzejach, zatem szerokości elewacji frontowych każdego z nich nie są tak istotne z punktu widzenia ładu przestrzennego, jak szerokości całych ciągów zabudowy. Jednocześnie drobna zabudowa usługowa i gospodarcza w ogóle nie stanowi właściwego kontekstu przestrzennego dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz biurowej. Dla wpisania takiego obiektu w zastany ład przestrzenny konieczne jest uwzględnienie specyfiki tego rodzaju budynków w obszarze analizowanym, o czym była już mowa wyżej. Stąd też dokonano obliczenia średniej szerokości elewacji frontowych budynków o takiej właśnie funkcji i to tę wartość wskazano jako właściwą z punktu widzenia kształtowania wnioskowanej zabudowy. Dopuszczono przy tym 10 -procentową tolerancję, którą jak wskazano, nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny w obszarze analizy, pozwoli natomiast uwzględnić uwarunkowania technologiczne na etapie projektowania budynków. Powyższe ustalenia nie budzą zastrzeżeń Kolegium. Należy wskazać, że przyjęta szerokość elewacji frontowej została wyczerpująco uzasadniona w analizie i z niej wynika. Podkreślić również należy, że to do architekta/urbanisty sporządzającego projekt warunków zabudowy należy ocena, jakie parametry przyszłej zabudowy będą najwłaściwsze z punktu widzenia kształtowania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Jeśli wskazał on, że właściwe jest zastosowanie odstępstwa od reguły ogólnej, to nie ma podstaw do kwestionowania takiego twierdzenia przez organ odwoławczy, pod warunkiem przedstawienia przekonującego uzasadnienia przyjętego stanowiska. Ponieważ w sporządzonej w sprawie analizie i jej wynikach przedstawiono argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania szerokości przedmiotowych budynków, a argumentacja ta jest w ocenie Kolegium wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu, Kolegium nie znajduje podstaw do kwestionowania przyjętych ustaleń. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się inny sposób wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokość do attyki dachu płaskiego) ustalono w przedziale od 14 m do 15 m. Ustalenia poczyniono na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia. Z analizy wynika, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane i wynoszą od 4 m do 43 m. Średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wszystkich budynków z obszaru analizowanego (do attyki dachu płaskiego lub do gzymsu/okapu) obliczono na 10 m. W analizie wyjaśniono, że z powyższego wynika, że linie tworzone przez górne krawędzi elewacji frontowych poszczególnych budynków z obszaru analizy przebiegają uskokowe. Jak wskazano oznacza to co do zasady potrzebę zastosowania przepisu § 7 ust. 3 Rozporządzenia i oparcie się na średniej wysokości budynków z całego obszaru analizowanego. Wskazano jednak, że również zastosowanie tej zasady nie byłoby z punktu widzenia ładu przestrzennego zastanego w sąsiedztwie inwestycji właściwe, obliczona średnia stanowi bowiem wartość przypadkową, co wynika z ilości i różnorodności budynków w obszarze analizowanym. Stąd też właściwe dla kształtowania parametrów wysokościowych jest uwzględnienie kontekstu całego obszaru analizowanego, jednak z uwzględnieniem funkcji i charakteru planowanej zabudowy. Jak podkreślono w analizie, nie jest prawidłowe w świetle wymogów ładu przestrzennego nawiązywanie przy kształtowaniu zabudowy wielorodzinnej, a tym bardziej biurowej .do budynków jednorodzinnych, zwłaszcza drobnych, jakie licznie występują w obszarze analizowanym. Uwzględnienia wymaga także, że w obszarze tym i to w pobliżu terenu inwestycji znajduje się bardzo wysoka zabudowy usytuowana pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. Również ona stanowi kontekst przestrzenny dla terenu inwestycji. Mając to na uwadze, jak również ustalenie, że przedmiotowy budynek będzie kryty dachem płaskim, ustalono jego wysokość w przedziale od 14 m, co stanowi średnią wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych z obszaru analizy, do 15 m, co stanowi średnią wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obliczoną dla budynków wielorodzinnych i usługowych łącznie. W sporządzonej w sprawie analizie i jej wynikach przedstawiono zatem argumenty przemawiające za wskazanym sposobem ukształtowania parametrów wysokościowych przedmiotowego budynku, a argumentacja ta jest w ocenie Kolegium wystarczająca i odnosi się do wymogów ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji i do konkretnych uwarunkowań tego terenu. Kolegium nie znajduje w tej sytuacji podstaw do kwestionowania przyjętych ustaleń. Należy podkreślić, mając w tym względzie na uwadze zarzuty odwołania, że ustalona wysokość budynku wpisuje go w ład przestrzenny w rejonie terenu inwestycji. Wysokość budynku nie będzie przekraczała wysokości zabudowy o zbieżnej z wnioskowaną funkcji położonej w sąsiedztwie ani nad nią dominowała. Z drugiej strony z analizy wprost wynika, że nie byłoby działaniem właściwym kształtowanie wnioskowanej zabudowy w oparciu o parametry budynków jednorodzinnych, co w ocenie Kolegium zostało wywiedzione w sposób przekonujący i kompletny. Zarzuty podnoszone w tym zakresie nie są zatem zasadne. W świetle § 8 Rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie ustalono krycie dachem płaskim o wysokości attyki na poziomie 14 m - 15 m. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie, jak i dachy połaciowe. Należy przy tym zauważyć, że na budynkach wielorodzinnych i usługowych, o funkcji zbieżnej z wnioskowaną, dachy takie dominują, a przypadku zabudowy usługowej są jedyną występująca formą dachu. Stąd też w analizie wskazano, że uwzględniając funkcję planowanych budynków ustalenie dachu płaskiego jest najwłaściwsze z punktu widzenia ładu przestrzennego. Wskazano przy tym konkretne działki z obszaru analizowanego, na których znajdują się budynki kryte dachami płaskimi. Powyższe przesądza, że przesłanka ujęta w § 8 Rozporządzenia została w niniejszej sprawie spełniona. Podsumowując, sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jak wykazano, wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej. zabudowy ustalone zostały prawidłowo. Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc w przeliczeniu na jedno mieszkanie, w stosunku do; powierzchni sprzedaży, powierzchni biur a także w przeliczeniu na 100 osób zatrudnionych. W ocenie Kolegium takie ustalenie liczby miejsc postojowych jest prawidłowe i spełnia wymogi, jakie wynikają z przepisów § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U Nr 164, poz. 1589), art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p. oraz § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 960 ze zm.). Jest to ustalenie jednoznaczne, poddające się weryfikacji i stanowcze. Nie ma również podstaw aby kwestionować oparcie się w tym zakresie na zasadach określonych w Uchwale Rady Miasta K. z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 "Program obsługi parkingowej dla Miasta K.". Przepisy u.p.z.p. ani ww. aktów wykonawczych nie precyzują, w jaki sposób ma być ustala liczba miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Wynika z nich jedynie, że liczba ta powinna być ustalona w sposób wiążący i konkretny. W ocenie Kolegium oparcie się na ustaleniach ww. uchwały jest działaniem racjonalnym i uzasadnionym. Pozwala to prowadzić spójną i przejrzystą politykę Miasta w tej kwestii, a wobec faktu, że ww. zasady stosowane są w stosunku do wszystkich inwestorów, organ nie naraża się na zarzut czynienia ustaleń arbitralnych czy dowolnych. Jednocześnie, odnosząc się do treści wniosku inwestora, dopuszczono realizację garaży podziemnych pod budynkami. Ustalenia te pozwalają na realizację zawartego w decyzji wymogu, aby inwestor zapewnił wymaganą ilość miejsc parkingowych w obrębie terenu inwestycji. Organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych, aby na etapie ustalania warunków zabudowy szczegółowo przesądzać konkretną ilość i dokładne miejsce realizacji miejsc postojowych. Nie ma również podstaw do precyzyjnego określenia ile miejsc ma mieć charakter ogólnodostępny. Kwestie te mogą być bowiem rozstrzygane dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, kiedy znany już będzie konkretny kształt inwestycji określony w projekcie budowlanym. W kwestionowanej decyzji ustalono, że inwestor ma zapewnić odpowiednią liczbę miejsc postojowych wg wskazanych w decyzji przeliczników. Z wydanej w przedmiotowej sprawie opinii ZIKiT z dnia 21 października 2016 r. wynika jednak również, że wymogiem zarządcy drogi jest, aby inwestor zapewnił realizację miejsc postojowych ogólnodostępnych w ramach terenu inwestycji, poza pasami drogowymi dróg publicznych. Ponieważ pomimo transponowania treści wydanej w sprawie opinii ZIKiT do decyzji kończącej postępowanie to właśnie ustalenie ww. opinii pominięto, Kolegium uchyliło w tym zakresie kwestionowaną decyzję i uzupełniło ustalenia co do obsługi komunikacyjnej inwestycji na podstawie opinii zarządcy drogi o wymóg zapewnienia ogólnodostępnych miejsc postojowych. Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma pośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną na działce nr [...] obr[...], objętej terenem inwestycji. Powyższe wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 12 października 2016 r. (karta 243). Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W aktach sprawy znajduje się aktualna informacja techniczna MPWiK S.A. dotyczącą zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków (karta 21). W toku postępowania odwoławczego, na wezwanie Kolegium, akta sprawy zostały uzupełnione przez inwestora o aktualną informację techniczną potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja T. D. S.A. z dnia 5 czerwca 2018 r.) oraz energię ciepną (informacja techniczna MPEC S.A. z dnia 29 maja 2018 r.). Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, a tym zabrania materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, a zwłaszcza oparcie wydanego przez siebie rozstrzygnięcia na nieaktualnej kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przestarzałej opinii ZIKIT (datowanej na dzień 12 października 2016 r.);

2/ art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak dostatecznego rozpoznania sprawy i lakoniczne sformułowanie przez organ II instancji uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia odnośnie zarzutu wydania decyzji w oparciu o wniosek, w którym nie wskazano granic obszaru oddziaływania, czym naruszono również art. 52 ust. 1i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

3/ art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. poprzez niezbadanie całości zgromadzonego w sprawie materiału i nie odniesienie się w wydanej przez siebie decyzji do zarzutu naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. (w związku z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), dotyczącego wydania przez Prezydenta Miasta K. decyzji administracyjnej o treści niezgodnej z wnioskiem strony wszczynającej postępowanie; zarzutu oparcia rozstrzygnięcie organu I instancji na nieaktualnej kopii mapy, pomimo, ze kwestie te podniesione zostały przez skarżącą w odwołaniu;

4/ art. 61 K.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji administracyjnej o treści niezgodnej z wnioskiem strony wszczynającej postepowanie, w wyniku czego opisane w decyzji określającej warunki zabudowy ostateczne parametry inwestycji różnią się od parametrów określonych we wniosku złożonym przez inwestora, przez co naruszona została nie tylko tzw. zasada przekonywania ale i zasada pogłębiania zaufania uczestników postepowania do władzy publicznej;

5/ art. 10 K.p.a. § 1 i 3 w związku z art. 40 § 4 i 5 K.p.a. i art. 81 K.p.a. poprzez brak pouczenia strony zamieszkałej za granicą o konieczności ustanowienia w Polsce pełnomocnika do doręczeń oraz możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie;

6/ § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowalnego poprzez brak ustalenia konieczności zorganizowania miejsc postojowych dla samochodów z których korzystają osoby niepełnosprawne;

7/ § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni planowanej zabudowy na poziomie odbiegającym od średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, bez dostatecznego rozważenia w załączonej analizie możliwości zastosowania zasady, według której wartość ta powinna odpowiadać średniemu wskaźnikowi tej wielkości dla obszaru analizowanego;

8/ § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez nieprawidłowe ustalenie wskaźnika szerokości elewacji frontowej i ustanowienie bezzasadnego odstępstwa od średniej szerokości elewacji frontowych zabudowy zastanej na działkach w obszarze analizowanym, co nie zostało w żaden sposób poparte wynikami przeprowadzonej analizy;

9/ § 7 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 6 ustawy poprzez ustalenie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie odbiegającym od jego średniej wielkości w obszarze analizowanym, w sytuacji w której działanie to nie znalazło jakiegokolwiek oparcia w wynikach przeprowadzonej analizy;

10/ § 13 rozporządzenia i § 60 rozporządzenia w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez zezwolenie na budowę budynków o znacznej wysokości, przy braku chociażby wstępnej analizy weryfikującej czy budowa tak wysokich obiektów nie spowoduje zacienienia lub przesłonienia budynków na działkach sąsiednich;

11/ art. 144 ust. 1 i 2 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez naruszenie emisją pyłów i gazów określonych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa standardów jakości środowiska.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję organu I instancji, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie w którym uchyla ona decyzję organu I instancji w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II.4.e i w tym zakresie orzeka co do istoty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest ocena legalności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa budynku biurowego z częścią usługową na parterze z garażami podziemnymi oraz budynku mieszkalnego z garażem. Zdaniem skarżącego decyzja jest wadliwa, ponieważ część tekstowa analizy sporządzona została na mapie opatrzonej datą 2 września 2016 r. tj. na mapie pochodzącej z przed roku od wydania decyzji przez organ I instancji Skarga zarzuca także nieustosunkowanie się przez organ II instancji do zarzutu dotyczącego granic obszaru oddziaływania przyszłej inwestycji, wydania decyzji sprzecznej z wnioskiem inwestora, brak pouczenia strony zamieszkałej za granicą o konieczności ustanowienia w Polsce pełnomocnika do doręczeń, braku ustalenia w decyzji liczby miejsc parkingowych, wadliwe ustalonych wskaźników zabudowy (wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej oraz górnej krawędzi elewacji frontowej), braku zbadania czy nowa zabudowa nie spowoduje zacieniania i przesłaniania zabudowy na działkach sąsiednich oraz czy działalność z wiązana z funkcjonowaniem projektowanego przedsiębiorstwa nie wpłynie na pogorszenie się jakości środowiska. Zdaniem sądu zarzuty te są pozbawione racji.

Tytułem wstępu wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588 (dalej; rozporządzenie) określone zostały zasady ustalania parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno- architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt lub urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia kontroli sporządzonej w sprawie analizy, stanowi ona bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji.

Dokonując oceny postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji a utrzymanego w mocy orzeczeniem organu odwoławczego, sąd nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością eliminacji skarżonej decyzji z obrotu prawnego. Granice obszaru analizowanego, przyjęto w minimalnej, dopuszczonej przepisami wielkości – trzykrotności szerokości elewacji frontowej (210 m.). W obszarze tym są zlokalizowane działki sąsiednie dostępne do tej samej drogi publicznej co planowana inwestycja, które gwarantują zamierzeniu inwestycyjnemu kontynuację funkcji zabudowy usługowej oraz mieszkaniowej wielorodzinnej a także parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Numery tych działek wymienione są na str. 2 załącznika nr [...] decyzji organu I instancji (wyniki analizy). Linia zabudowy wyznaczono, jako przedłużenie zabudowy na działce nr [...] w odległości 11 m. od krawędzi ul. [...]. Odstąpienie od ustalenie tej linii zgodnie z § 4 ust 1 rozporządzenia, urbanista uzasadnił tym, że wyznaczenie linii zabudowy, jako przedłużenie zabudowy na działce nr. [...] uwarunkowane jest geometrią terenu inwestycji – tak wyznaczona linia spowodowała by nadmierne zbliżenie do granic tej (nr [...]) działki. Parametr ten nie jest zresztą kwestionowany przez stronę skarżącą.

Wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki wyznaczono w przedziale od 38% do 40% tj. w przedziale miedzy średnią wartością z obszaru analizy (38%) a średnią jaka w tym obszarze występuje dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej (40%). W ocenie sądu tak ustalony wskaźnik w sposób prawidłowy kształtuje ten parametr. Pogląd o dopuszczalności stosowania tzw. widełek przy ustalaniu parametrów nowej zabudowy jest w orzecznictwie utrwalony. Jak zasadnie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 września 2012 r. II SA/Kr 869/12, co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych według rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (podobnie w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r. IV SA/Po 90/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r. IV SA/Po 751/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2017 r. IV SA/Wa 707/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2015 r. II SA/Łd 959/15. Pogląd prawny wyżej przytoczony oraz mający poparcie w orzecznictwie wskazanym wyżej podziela też sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Określanie parametrów planowanej zabudowy w wielkości stałej, niewątpliwie utrudnia dalszy etap procesu inwestycyjnego, jakim jest przygotowanie projektu budowlanego. Zabieg taki ( oznaczenie parametru nowej zabudowy w przedziale od-do), o ile oczywiście przedział jaki wyznacza organ nie jest nadmienię wielki, nie narusza tak ustawy jak i rozporządzenia, gdyż akty te nie wprowadzają wymogu aby parametry nowej zabudowy były sztywne. Decyzja o warunkach zabudowy ustala ramy urbanistyczne dla zamierzenia inwestycyjnego, nie zastępuje natomiast projektu budowlanego, Ustalenie, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, że powierzchnia przyszłej zabudowy w stosunku do powierzchni działki to wielkość mieszcząca się w przedziale średniej wyliczonej dla zabudowy w obszarze analizy oraz średniej, jaka w tym obszarze występuje tylko dla zabudowy która charakterem odpowiada zabudowie planowanej, przy uwzględnieniu, że obie te wielkości są do siebie zbliżone (różnica miedzy tymi wartościami to 2 %) w ocenie sądu jest prawidłowa.

Szerokość oraz wysokość elewacji frontowej zostały ustalone nie jako średnie z obszaru analizy ale jako średnie z tego obszaru dla zabudowy usługowej i mieszkalnej wielorodzinnej. Urbanista uzasadnia to odstępstwo faktem, że zabudowa w obszarze analizy jest bardzo zróżnicowana tak, co do wysokości jak i szerokości elewacji frontowych. W obszarze tym występuje zabudowa jednorodzinna określana w analizie jako drobna, która zaniża te wskaźniki, oraz zabudowa o większych gabarytach (wielorodzinna i usługowa). Wartość średnia tych parametrów (przy uwzględnieniu zabudowy drobnej oraz większej gabarytowo) nie jest w ocenie urbanisty obiektywna. Dlatego też nawiązuje do występującej w tym obszarze zabudowy charakterem odpowiadającej zamierzeniu inwestycyjnemu tj. zabudowy usługowej i wielorodzinnej. Średnia obliczona dla tego typu zabudowy z obszaru analizy jest wzorcem dla ustalenia wskaźników zabudowy planowanej inwestycji tj. szerokość elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Argumentacja ta w ocenie sądu jest racjonalna. Jeżeli w danym obszarze urbanistycznym występuje zabudowa o dużej różnorodności tj. zabudowa drobna jednorodzinna oraz zabudowa obiektami stosunkowo dużymi, ustalenie parametrów planowanej zabudowy, jako wartości średniej pozwoli na realizację obiektu architektonicznie obcego tak zabudowie drobnej jak i tej o dużych parametrach. Zasadnym jest nawiązywanie do obiektów o podobnej funkcji, co zabudowa planowana, jaka w obszarze analizy występują. Jeżeli przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest dom jednorodzinny to czy uprawnionym byłoby dla tego zamierzenia ustalać wartość szerokość elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej z obszaru analizy tj. przy uwzględnieniu zabudowy o znacznych gabarytach – zabudowy wielomieszkaniowej i usługowej. Dla przykładu- parametry te dla hipotetycznego domu jednorodzinnego w obszarze analizy tożsamym z obszarem, jaki w niniejszej sprawie został ustalony to 16 m. szerokości elewacji frontowej i 15 m. wysokości do okapu). Odpowiedź na to pytanie musi być negatywna. Jeżeli zatem przedmiotem wniosku jest obiekt o charakterze wielomieszkaniowymi i usługowym również nielogicznym byłoby ustalanie tych parametrów przy uwzględnieniu zabudowy jednorodzinnej. Wyznaczanie szerokości i wysokości elewacji frontowej, jako wartości średniej wszelkiej zabudowy, jaka w obszarze analizy występuje uzasadnione jest zawsze w obszarach, gdzie zabudowa jest gabarytowo zbliżona. W obszarach o dużym zróżnicowaniu tak gabarytów jak i funkcji zabudowy, zabieg taki zachowaniu ładu przestrzennego nie służy. Obiekt projektowany, o parametrach obliczonych na podstawie średniej z obszaru analizy, może być architektonicznie obcy zabudowie, która w danym obszarze występuje tj. tak zabudowie drobnej jak i tej o znacznych gabarytach. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż urbanista zasadnie odstąpił od wyznaczania tych parametrów, jako wartości średnich z obszaru analizy i odstępstwo to racjonalnie uzasadnił.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, stwierdzić należy, iż brak regulacji dotyczących aktualności map, na których sporządzana jest analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowiąca też załącznik graficzny decyzji. Zgodnie z przepisem art. 52 ust 2 pkt 2 w związku z art. 62 ust 1 ustawy, wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Regułą jest, że mapa ta stanowi materiał, na którym uprawniony urbanista sporządza analizę i mapa taka tj. spełniająca warunek, o którym owa a art. 52 ust 2 pkt 2 ustawy, po naniesieniu na nią przez urbanistę granicy obszaru analizy, linii rozgraniczających teren inwestycji i linię zabudowy, stanowi część graficzną analizy oraz załącznik decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2018 r. kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. przedstawiająca wyniki analizy oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu jest jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jego treść i forma nie może być niejednoznaczna i budzić wątpliwości. Kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. powinna być także aktualna i odzwierciedlać obecny (teraźniejszy) stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 kt 1 u.p.z.p., tak długo pozostaje ona mapą aktualną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 maja 2017 r. II SA/Go 124/17). Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika nie wskazuje, na czym ma polegać nieaktualność mapy poza tym, że została sporządzona rok przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. Skarżący nie wykazuje czy w tym czasie (po wydrukowaniu mapy a przed wydaniem decyzji) zagospodarowanie tego terenu uległo zmianie na tyle, że mapa ta nie odzwierciedla ona stanu faktycznego terenu. Sam fakt wydrukowania mapy rok wcześniej o braku aktualności mapy nie świadczy. Warto zauważyć, że sąd nie ma możliwości weryfikacji stopnia aktualności mapy chyba, że strona stosownym dokumentem (aktualną mapą) wykaże, że załącznik graficzny decyzji jest sporządzony na kopi mapy, która nie obrazuje aktualnego stanu zagospodarowania terenu, jakiego decyzja dotyczący. Jak mowa wyżej, strona skarżąca nawet na takie okoliczności się nie powoływała.

Granice obszaru oddziaływania przyszłej inwestycji na tereny sąsiednie nie są na etapie decyzji o ustalenie warunków zabudowy w ogóle analizowane. To na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę organ kwestie te bada, ustalając krąg stron tego postępowania (art. 28 ust 2, art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane). Na tym też etapie organ bada czy zamierzenie inwestycyjne respektuje poszanowanie słusznych interesów osób trzecich (art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). W zakresie, o którym mowa w art. 54 ust 2d w związku z art. 64 ust 1 ustawy, w sposób ogólny ale też wystarczający, decyzja organu I instancji (str. 6 zał. nr 2), którą utrzymanka w mocy decyzja organu odwoławczego określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Na tym etapie postępowania, wymagania te są z zasady bardzo ogólne. Kontrolowana przez sąd decyzja wymagania określone w/w przepisami spełnia.

Co do wydania decyzji niezgodnej z wnioskiem inwestora, stwierdzić należy, iż wnioskował on o wydanie decyzji tożsamej w nazwie z inwestycja, jaką określa skarżona decyzja. Różnice dotyczą tylko parametrów. Parametry te jednakże zawsze ustala organ na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Jeżeli organ wydawał by decyzję zgodną z parametrami, jakie życzy sobie inwestor, naraził by się na zarzut działania pozaprawnego chyba, że analiza wykazała by, że parametry jakie określa inwestor to parametry średnie z obszaru analizy, co jednak mało prawdopodobne. Jeżeli inwestor nie akceptuje parametrów ustalonych przez organ dla wnioskowanej przez niego inwestycji, może decyzję taką skarżyć. Organ ustala parametry zamierzenia inwestycyjnego i tylko sytuacja, kiedy parametry te są skaranie różne od wnioskowanych np. inwestor wnioskuje o budynek dużej wysokości w obszarze gdzie występuje zabudowa niska bądź średnia, uprawnia go do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W sytuacji, kiedy parametry ustalone przez organ są inne niż wnioskowane, co jednak nie stanowi o braku tożsamości charakteru planowanej inwestycji a tym bardziej, kiedy inwestor (wnioskodawca) akceptuje ustalone przez organ parametry, organ winien w takim kształcie decyzję ustalającą warunki zabudowy wydać.

Kwestia miejsc postojowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest jednolicie w orzecznictwie postrzegana. Zwłaszcza w starszym orzecznictwie spotkać się można było z poglądem, że nie jest prawnie dopuszczalne ustalanie liczby miejsc postojowych w decyzjach o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r. II OSK 2448/10). Pogląd ten miał swoje źródło w brzmieniu art. 61 i nast. ustawy, w których to przepisach nie ma mowy o kompetencji organu do ustalania poza parametrami przyszłej inwestycji innych wymagań, między innymi dotyczących liczby miejsc postojowych. Jak się wydaje jednakże poglądu tego zaniechano, przez interpretację art. 54 pkt 2c w związku z art. 64 ust 1 ustawy. Przepis ten ma brzmienie - decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy) określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Aktualnie uważa się, że organ może, ale nie musi liczbę miejsc postojowych w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określić a to z uwagi na rodzaj zamierzenia, jego charakter czy przestrzeń gdzie ma być ona realizowana. Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. II OSK 1542/11, że przepis art. 54 pkt 2 lit. c wymaga, by decyzja o warunkach zabudowy określała tylko warunki i zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy, m.in. co do obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Stanowisko wyżej prezentowane najpełniej wyraża Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2016 r. II OSK 3016/14 wskazując, iż dopuszczalne jest określenie w decyzji o warunkach zabudowy, minimalnej ilości miejsc parkingowych. Określenie konkretnej liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych następuje na późniejszym etapie, tj. na etapie tworzenia projektu budowlanego (w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę), z uwzględnieniem zapisów decyzji o warunkach zabudowy oraz uwzględnieniem § 19-21 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 sierpnia 2016 r. II OSK 1871/15, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2017 r. II OSK 449/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 20 września 2016 r. II SA/Bk 264/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2017 r. II SA/Kr 129/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 maja 2017 r. II SA/Łd 220/17). W niemniejszej sprawie organ odwoławczy reformacyjnie orzekł, iż inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania inwestycji. Wydaje się to w pełni wypełnić założenia o których mowa wyżej.

Kwestie badania zacieniania i przesłaniania zabudowy na działkach sąsiednich oraz czy działalność z wiązana z funkcjonowaniem projektowanego przedsiębiorstwa nie wpłynie na pogorszenie się jakości środowiska pozostają całkowicie poza sferą która może być w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przedmiotem regulacji. Badanie oddziaływania inwestycji na środowisko prowadzone jest w postępowaniu o ustalenie uwarunkowań środowiskowych oraz badania oddziaływaniu na środowisko, o ile inwestycja takim przeprowadzeniem takiego postępowania jest objęta) oraz pozwolenia na budowę, (badanie zgodność projektu budowlanego wymaganiami ochrony środowiska - art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Kwestia zacienienia (przesłaniania) budynków sąsiednich przez inwestycje projektowaną jest przedmiotem analizy organu w postępowaniu o pozwolenie na budowę – sprawdzanie zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane).

Podnoszenie zarzutów dotyczących innych podmiotów niż strona, która skarży decyzję, w szczególności zarzutów dotyczących ich udziału w postępowaniu jest niedopuszczalne i nie może być przez sąd uwzględnione. Okoliczności tej nie może też sąd badać z urzędu (por. wyroki NSA: z 5 czerwca 2006 r., I OSK 911/05; z 17 czerwca 2008 r., II OSK 665/07; z 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08; z 26 maja 2009 r., II OSK 832/08; z 21 października 2009 r., II OSK 1628/08; z 18 maja 2010 r., II OSK 796/09; z 16 maja 2012 r., II OSK 362/11; z 20 października 2016 r., II OSK 284/15 - CBOSA).

Mając na uwadze powyższe okoliczności na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.