III OSK 2071/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-02-13	
Data wpływu	2024-07-30	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Hanna Knysiak - Sudyka /sprawozdawca/
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Olga Żurawska - Matusiak	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III SAB/Gl 429/23	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3, art 2 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 7, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 1 i 2;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1914; art. 3a; Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (t. j.)
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 149 § 1 i § 1a, art. 151, art. 134, art. 3 § 2 pkt 8; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 1993 nr 61 poz 284; art. 10 ust. 1; Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 429/23 w sprawie ze skargi J. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. W. na rzecz Prezydenta Miasta Katowice kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 marca 2024 r. sygn. akt III SAB/Gl 429/23 oddalił skargę J. W. na bezczynność Prezydenta Miasta Katowice w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 10 października 2023 r. J. W. (dalej: "skarżąca", "wnioskodawca"), zwróciła się do Prezydenta Miasta Katowice (dalej: "organ"), w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o umożliwienie jej "dostępu do dokumentów z przebiegu negocjacji w sprawie zakupu nieruchomości przy ul. Wita Stwosza 41 w Katowicach (Szpital GeoMedical)".

W odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 10 października 2023 r. organ, pismem z dnia 24 października 2023 r., udzielił odpowiedzi, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, zwana dalej: "u.d.i.p."). W treści pisma organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym materiały wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, nie mogą mieć one zatem waloru informacji publicznej.

W dniu 24 listopada 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga nie była zasadna i nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd pierwszej instancji wskazał, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca zdefiniował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wskazano tylko przykładowy katalog informacji publicznych. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Podstawowe bowiem znaczenie ma fakt, że dokumenty te służą realizacji zadań publicznych przez określone organy i dotyczą go bezpośrednio.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że materiały wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk nie posiadają waloru ostateczności co do skutku składanego oświadczenia woli, zatem nie mogą mieć one waloru informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że pismem z dnia 24 października 2023 r. Prezydent Miasta Katowice udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 10 października 2023 r. wskazując, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zdaniem Sądu organ nie był w bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że dokumenty z negocjacji nie są ostateczne (finalne), czyli są elementem toczących się czynności i nie są informacją publiczną, a organ udzielił skarżącej odpowiedzi i w związku z tym nie wystąpiła w tej sytuacji bezczynność organu. Nadto w ocenie Sądu pierwszej instancji argumentem przemawiającym za trafnością stanowiska organu w przedmiotowej sprawie może być też fakt, iż wobec odmowy udostępnienia dokumentów z negocjacji skarżąca w dniu 29 października złożyła kolejny wniosek w trybie dostępu do informacji publicznej, lecz tym razem o udostępnienie wycen zakupionej na rzecz Skarbu Państwa przez Prezydenta Katowic nieruchomości, uzasadniając go "troską o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego i jawność administracji", co niejako potwierdza wątpliwości samej strony, czy jej wniosek rzeczywiście dotyczy informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji treść dokumentów z negocjacji jest wytworzona przez podmioty uczestniczące w kontrakcie cywilnoprawnym i stanowi dokumenty prywatne. Nie zostały one bowiem wytworzone przez organ, jeszcze nie służą realizacji zadań publicznych, nie odnoszą się do organów, które takich dokumentów w żaden sposób nie wykorzystują przy realizacji zadań publicznych ani nie wydatkują w związku z nimi żadnych środków publicznych, co nie oznacza, że nie utracą tego prywatnego charakteru, lecz dopiero wówczas, gdy zostaną wybrane do realizacji zamówienia. W związku z czym stanowisko organu co do tego, że zapytanie skarżącej nie dotyczyło informacji publicznej, jest zasadne. W takim zaś razie organ nie dopuścił się bezczynności, odpowiadając w zwykłej formie pisemnej na zapytanie skarżącej, i uczynił to w 14 dniu od wpływu wniosku. Jak słusznie podniósł organ, obowiązek wydania decyzji administracyjnej odnosi się bowiem do sytuacji, gdy organ nie udostępnia informacji, która jest informacją publiczną, a tak nie było w badanej sprawie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji wysoce prawdopodobne jest, że skarżąca występując z żądaniem udzielenia informacji dotyczącej udostepnienia dokumentów z negocjacji w sprawie zakupu nieruchomości przy ul. Wita Stwosza 41 w Katowicach (Szpital GeoMedical) kierowała się interesem partykularnym, a nie interesem publicznym, gdyż była osobiście zainteresowana informacjami zawartymi w dokumentach z negocjacji, ponieważ jak sama wskazała, jako dziennikarka napisała i pisze artykuły prasowe dotyczące ww. Szpitala. Z powyższego wynika, że skarżącej może chodzić o realizację interesu własnego, a nie publicznego. Taki cel uzyskania informacji jest zaś sprzeczny z celem ustawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła J. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że nie ma podstaw do udzielenia informacji, albowiem złożony przez skarżącą wniosek nie dotyczy informacji publicznej,

b) art. 2 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu przez WSA w Gliwicach oceny intencji skarżącej oraz planowanego wykorzystania informacji publicznej, podczas gdy żaden przepis nie uprawnia organu do badania intencji w pozyskaniu informacji publicznej,

c) art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie skarżącej prawa do informacji, pomimo braku wyraźnej podstawy do jego wyłączenia, albowiem obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "dokumentu wewnętrznego", czy "nadużycia prawa do informacji" i "działania w interesie własnym" jako podstawy do odmowy udostępnienia informacji,

d) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego błędne zastosowanie i ograniczenie wnioskodawczyni prawa do pozyskiwania informacji, w tym do dostępu do dokumentacji, pomimo braku ustawowej przesłanki do takiego wyłączenia,

e) art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zw. z art. 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 1914, zwana dalej: "Prawo prasowe") i art. 2 ust. 2 u.d.i.p., poprzez ich pominięcie i doprowadzenie do sytuacji, w jakiej w wyniku dochodzenia celu uzyskania informacji doszło do naruszenia prawa do wiedzy społeczeństwa oraz możliwości prowadzenia debaty w oparciu o informacje gromadzone przez władze publiczne.

2. na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów posumowania, mających wpływ na treść orzeczenia, tj.:

a) art. 149 § 1 i § 1a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach skargi na bezczynność organu, wskutek wadliwego przyjęcia, iż organ nie był zobowiązany do udostępnienia Pani J. W. informacji, ponieważ wniosek został złożony w interesie własnym i dotyczył informacji, które nie posiadały waloru ostateczności

- wskazane uchybienie miało wpływ na treść orzeczenia, albowiem gdyby WSA w Gliwicach w sposób nieuprawniony nie posłużył się niezdefiniowanym pojęciem "ostateczności" i nie badał motywacji skarżącej w pozyskaniu żądanej informacji, mógłby dojść do przekonania, że wnioskowana informacja podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p.,

b) art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., poprzez wykroczenie poza granice danej sprawy i wskazywanie podstaw odmowy udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przedmiotem skargi była bezczynność organu w związku z uznaniem, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną

- wskazane uchybienie miało wpływ na treść orzeczenia, albowiem doprowadziło do formułowania przez WSA w Gliwicach wniosków, które nie powinny być przedmiotem rozważań w sytuacji, gdy organ uznał, iż wnioskowana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną i pozostawał bezczynny w jej udostępnieniu.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, ewentualnie w przypadku określonym w treści art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w całości i rozpoznanie skargi. Jednocześnie wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także oświadczyła, iż zrzeka się rozpoznania skargi na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Katowice wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej "p.p.s.a."), gdyż skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że przepis art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a. Podobnie art. 151 p.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu możliwość podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione we wskazanych zarzutach przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej.

Z kolei zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie został prawidłowo skonstruowany, gdyż art. 134 p.p.s.a. zawiera dwa paragrafy o różnej treści normatywnej. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Nawet jednak gdyby uznać, że powyższy zarzut można rozpoznać merytorycznie, to należy przyjąć, że zarzucane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Nadto w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie hipotetycznie do kwestii ewentualnej oceny dopuszczalności udostępnienia informacji, jeśli by przyjąć, że stanowi ona informację publiczną. Rozważania te nie miały natomiast wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania są zatem bezzasadne.

W związku z postawionymi zarzutami naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, zauważyć należy, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Zakres ten został określony poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji.

Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje, czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją ustrojodawcy było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac (zob. np. art. 112 i art. 124 Konstytucji RP) – zob. wyrok NSA z 3 marca 2017 r., I OSK 1158/15.

Tym samym niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej "u.d.i.p.") – wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne związane są z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z 30 września 2009 r., I OSK 2093/14).

W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

W konsekwencji nie jest błędna taka wykładnia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, zgodnie z którą treść dokumentów z przebiegu negocjacji w sprawie zakupu konkretnej nieruchomości nie jest nośnikiem informacji publicznej, ponieważ służy jedynie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez organ, nie przesądza jednakże kierunków działania organu.

Jak wyżej już wskazywano, zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów wewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122).

Dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., I OSK 2130/11; wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10; wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r., I OSK 2649/15).

Należy dodatkowo wskazać na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego prezentowane w 2013 roku, który w uzasadnieniu prawnym wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

Z powyższych względów nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 7 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Art. 7 Konstytucji statuuje zasadę praworządności, zaś art. 31 ust. 3 stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jak już była mowa, zakres dostępu do informacji publicznej wyznaczają regulacje ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, których analiza prowadzi do wniosku, że nie stanowią informacji publicznej dokumenty o charakterze wewnętrznym, a takich dokumentów dotyczyło żądanie wniosku dostępowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 i 3 u.d.i.p. Należy podnieść, że pkt 2 i 3 art. 6 ust. 1 składają się z mniejszych jednostek redakcyjnych (oznaczonych literami), a skarżący kasacyjnie nie wskazał, naruszenie której konkretnie jednostki redakcyjnej przepisu zarzuca. Powyższy zarzut koncentruje się na definicji informacji publicznej, a jak już wyżej wyjaśniono, w tej kwestii prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 u.d.i.p. należy podnieść, że przepis ten stanowi, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Powyższa regulacja jest jednak irrelewantna w niniejszej sprawie, w której żądanie wniosku dostępowego obejmowało informację nie stanowiącą informacji publicznej. Bez znaczenia jest zatem okoliczność, jakim interesem kierowała się wnioskodawczyni w niniejszej sprawie, a błędna ocena przez Sąd pierwszej instancji konieczności wykazania się takim interesem nie miała wpływu na wynik sprawy.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się bezzasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.