Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) sędzia del. WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 551/22 w sprawie ze skargi W.O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 27 czerwca 2022 r. nr IF-O.7843.26.2022.MDW w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia rozbudowy oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wr 551/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę W.O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z 27 czerwca 2022 r. nr IF-O.7843.26.2022.MWD w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia rozbudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W.O. zarzucając naruszenie prawa materialnego polegające na:

1. niewłaściwym zastosowaniu art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm., dalej: "P.b.") i przyjęciu, że sprzeciw dokonany przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do inwestycji skarżącego był uzasadniony, gdy faktycznie zamierzenie objęte projektem wymagało tylko zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę;

2. błędnej wykładni art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b. poprzez przyjęcie, że inwestycja skarżącego nie mieści się w dyspozycji tej normy prawnej;

3. niewłaściwym zastosowaniu art. 3 pkt 6 i 7 P.b. i przyjęciu, że inwestycja skarżącego stanowi nadbudowę obiektu budowlanego, gdy w rzeczywistości jest to przebudowa.

Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając skargę kasacyjną wskazał, że inwestycja stanowi przebudowę, która opisana jest w art. 3 pkt 7a P.b. W ocenie skarżącego Sąd błędnie przyjął, że rozbudowa w pionie, tj. ponad lokalem mieszkalnym, który stanowi własność skarżącego, nie mieści się w pojęciu przebudowy. Podkreślił, że wbrew stanowisku Sądu nie jest to nadbudowa, gdyż inwestycja zgodnie z projektem, nie wykracza poza obrys budynku, ani jego dotychczasową wysokość. Ulegają zmianie jego przegrody zewnętrzne oraz elementy konstrukcyjne, ale nie prowadzi to do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest posadowiony. Zaznaczył, że powstały w wyniku rozbudowy lokal mieści się bezpośrednio nad stanowiącym własność skarżącego lokalem, który nie spełnia wszelkich wymogów prawa budowlanego, a realizacja inwestycji prowadzi do należytego i racjonalnego zagospodarowania nieruchomości z korzyścią dla wszystkich jej właścicieli. Podsumowując zarzucił, że Sąd pierwszej instancji nie zauważył że organy naruszyły art. 30 ust. 2 P.b. bezprawnie składając sprzeciw wobec inwestycji skarżącego, która wymagała jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie p.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: "P.p.s.a.") uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest klasyfikacja zgłoszonych przez skarżącego robót, które w jego ocenie stanowią rozbudowę, możliwą w oparciu o zgłoszenie. Natomiast zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w poprzedzającym ją rozstrzygnięciu Starosty Świdnickiego przyjęto, że zgłoszone prace należy kwalifikować jako nadbudowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, objętą obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, w tym z opisu zgłoszenia dokonanego przez skarżącego planowane prace obejmowały rozbudowę w pionie lokalu nr [...] mieszczącego się przy ul. [...] nr [...] w Ś. na działce nr [...], obręb [...]. W ramach nadbudowy przewidziano podwyższenie ściany szczytowej budynku wielorodzinnego, tak aby przestrzeń znajdująca się dotychczas ponad dachem została objęta bryłą budynku. Te zmiany miały na celu wykonanie lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej 51,7 m2 i kubaturze lokalu 179,60 m3.

Dla oceny powyższych prac kluczowe znaczenie ma fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już co do charakteru spornej inwestycji w wyroku z

z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt 1917/18 jednoznacznie wskazano, że zamierzenie polegające na nadbudowie kondygnacji naziemnej nad istniejącą częścią dwukondygnacyjnego budynku stanowi nadbudowę, która ingeruje w części wspólne nieruchomości. W sprawie tej Sąd orzekł, że brak zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie planowanej nadbudowy uzasadnia odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Związanie tymi wcześniejszymi ustaleniami powoduje, że skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu nieprawidłowej oceny zgłoszonych prac.

Zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 7a P.b., przebudowę stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Podczas gdy wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej w znaczeniu "zmiany charakterystycznych parametrów danego obiektu" – np. wykonanie nadbudowy nowej kondygnacji lub zwiększenie kubatury obiektu. W przypadku przebudowy, może zmienić się poprzez zmianę np. parametrów technicznych – układ funkcjonalny budynku, ale tylko pod warunkiem, że "parametry charakterystyczne" zachowają wielkość sprzed przebudowy. W przypadku przebudowy zakres ingerencji w istniejącą już substancję budowlaną jest zatem węższy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 932/19).

Przebudowa wyklucza zatem zmianę kubatury i wysokości obiektu, natomiast przedłożony przez skarżącego projekt budowlany przewiduje zabudowę pustej przestrzeni bryły budynku oraz podwyższenie ścian zewnętrznych. Powyższe powoduje, że następuje zmiana parametrów charakterystycznych obiektu co wyklucza uznanie powyższego zamierzenia budowlanego jako przebudowy (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2070/17, wyrok NSA z dnia 10 września 2020 r., sygn. II OSK 1254/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisany w projekcie zakres robót wykracza zatem poza pojęcie przebudowy i należy je traktować jako nadbudowę. Nie ulega wątpliwości, że poprzez podwyższenie ściany szczytowej doszłoby do ingerencji w bryłę budynku poprzez zwiększenie jej objętości i wysokości, a także do ingerencji w geometrię dachu.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko orzekających w sprawie organów co do kwalifikacji zgłoszonych przez skarżącego robót. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 i 7 P.b.

Nie można również zgodzić się z zarzutem dotyczącym naruszenia art. 29 ust. 3 pkt 1 lit. a P.b. opierającym się na błędnym założeniu, że inwestycja może być realizowana na podstawie zgłoszenia jako przebudowa budynku jednorodzinnego. Zgodnie z powołanym przepisem nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany.

Wskazując na ustawową definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartą w art. 3 pkt 2a P.b. należy wyjaśnić, że dopuszczalne jest w takim obiekcie wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W budynku, w którym planowane są prace wydzielono 4 lokale, co zgodnie z art. 3 pkt 2a P.b. wyklucza zaklasyfikowanie go jako budynku jednorodzinnego.

Wobec powyższego przedsięwzięcie skarżącego nie mieści się w katalogu robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, że wobec zamierzonej przez skarżącego inwestycji zastosowanie ma określona w art. 28 ust. 1 P.b. zasada determinująca rozpoczęcie robót budowlanych uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i właściwie ocenił stan faktyczny sprawy, uznając, że planowane przez skarżącego roboty budowlane stanowią nadbudowę, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, wniesienie sprzeciwu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej było zasadne.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.