Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym R. S. i M. S. solidarnie ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego.

Prezydent Miasta decyzją z dnia 31 października 2001 r. nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i M. G. pozwolenia na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania dla inwestycji polegającej na przystosowaniu części poddasza nieużytkowego na mieszkalne w budynku przy ul. [...] nad mieszkaniem nr [...]w S. W uzasadnieniu stwierdza się, że inwestor przedstawił wymaganą uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] w S. z dnia 4 października 2001 r., wyrażającą zgodę większości współwłaścicieli na wnioskowane zamierzenie.

Rozpatrując odwołanie R. i M. S., Wojewoda, decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2011 r. Organ odwoławczy ustalił, że A. i M. G. wnieśli o pozwolenie na adaptację na cele mieszkalne części poddasza nieużytkowego położonego bezpośrednio nad będącym ich własnością mieszkaniem nr 11. W aktach sprawy znajduje się uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 4 października 2001 r. udzielająca zgody na wnioskowaną zmianę większością głosów (73 % udziałów). W aktach znajduje się również uchwała nr 10 Wspólnoty Mieszkaniowej podjęta w dniu 30 października 2001 r. anulująca poprzednią uchwałę nr 9 i wprowadzająca zasadę, że na każdego właściciela przypada jeden głos. Organ stwierdził, że uchwała nr 10 została podpisana przez właścicieli lokali posiadających razem 42 % udziałów, w związku z czym nie jest prawomocna. Ponieważ inwestor przedłożył wymaganą przepisami prawa uchwałę nr 9 wyrażającą zgodę na planowane zamierzenie, kompletny projekt budowlany przystosowania poddasza nieużytkowego na mieszkalne opracowany przez projektanta posiadającego uprawnienia budowlane spełniający wymogi art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 35 ust.1 i 2, organ odwoławczy uznał, że stanowi to podstawę do udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...] R. i M. S. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku skargę, domagając się jej uchylenia, jako naruszającej prawo w sposób stanowiący podstawę do wznowienia postępowania. Skarżący wskazali, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane na podstawie uchwały nr 9 Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] i uchwała ta została uchylona wyrokiem Sądu Okręgowego w G. z dnia 7 lutego 2002 r. sygn. akt I C 1651/01. Skarżący wskazali również, że w dniu 31 grudnia 2001 r. Wspólnota Mieszkaniowa podjęła uchwałę nr 12 potwierdzającą wolę Wspólnoty zawartą w zaginionej uchwale nr 8 z dnia 14 sierpnia 2001 r. o podziale spornej części poddasza pomiędzy M. i R. S. oraz A. i M. G.

Wojewoda autokontrolną decyzją z dnia 26 kwietnia 2002 r. nr [...]: 1) uwzględnił w całości skargę Państwa S. do NSA OZ w Gdańsku wniesioną dnia 27 lutego 2002 r.; 2) uchylił decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...] oraz 3) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania M. i A. G. pozwolenia na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania części poddasza nieużytkowego na mieszkanie w budynku przy ul. [...] w S. Organ uznał, że w związku z uchyleniem uchwały nr 9 inwestor nie dysponuje dowodem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co przesądza o niemożności udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, postanowieniem z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA/Gd 519/02 umorzył postępowanie w sprawie ze skargi R. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...], z uwagi na cofnięcie skargi.

A. i M. G. wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 26 kwietnia 2002 r., domagając się jej uchylenia. Skarżący zakwestionowali żądanie od nich uchwały wspólnoty, twierdząc, że przedmiotowa część strychu stanowi integralną część ich lokalu mieszkalnego.

W toku postępowania zmarł skarżący M. G. a w jego miejsce wstąpili jego następcy prawni A. G., A. M. C. oraz M. M. G.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 106/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku: 1) uchylił decyzję Wojewody z dnia 26 kwietnia 2002 r. nr [...]; 2) stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia 28 stycznia 2002 r. Nr [...]; 3) określił, że decyzja wymieniona w punkcie drugim nie może być wykonana oraz 4) zasądził od Wojewody solidarnie na rzecz A. G., A. M. C. i M. M. G. kwotę 10 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 420/10, uchylił pkt 2 i 3 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Gd 106/09. Wskazano w uzasadnieniu, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia 28 stycznia 2002 r., tak jak to rozstrzygnął w pkt 2 zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. NSA nie zgodził się z poglądem, że organ odwoławczy w decyzji z dnia 28 stycznia 2002 r. dokonał oceny legalności uchwały nr 10 Wspólnoty Mieszkaniowej, co zostało zakwalifikowane przez Sąd jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w powyższej decyzji zostały przez organ odwoławczy omówione, jako elementy stanu faktycznego sprawy, co jest zgodne z wymogami art. 107 § 3 kpa i co nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

NSA wytyczył, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...] Wojewoda powinien z urzędu wznowić postępowanie administracyjne, gdyż wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 7 lutego 2002 r., sygn. akt I C 1651/01 uchylający uchwałę Wspólnoty Mieszkaniowej nr 9 z dnia 4 października 2001 r. może stanowić przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 7 i 8 kpa, co byłoby zgodne z tym, o co wnosili M. i R. S. w skardze z dnia 26 lutego 2002 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wojewoda, postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2011 r. nr [...], wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 i 8 kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 26 września 2011 r. nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażaleń wniesionych na to postanowienie przez A. C., A. G. i M. G.

Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Wojewoda, decyzją z dnia 6 lutego 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa, odmówił uchylenia swojej decyzji dotychczasowej z dnia 28 stycznia 2002 r. nr [...]. W decyzji zawarto pouczenie o przysługującej od niej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Na decyzję Wojewody z dnia 6 lutego 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnieśli R. i M. S., domagając się ponownego rozpatrzenia sprawy z uwagi na nową okoliczność zaistniałą po 28 stycznia 2002 r., którą stanowi wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 7 lutego 2002 r. w sprawie I C 1651/01/B..

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (§ 2).

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana przez Wojewodę na skutek wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z dnia 28 stycznia 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. i M. G. pozwolenia na budowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania dla inwestycji polegającej na przystosowaniu części poddasza nieużytkowego na mieszkalne w budynku przy ul. [...] nad mieszkaniem nr [...] w S.

Postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, decyzja organu wydana w wyniku postępowania w sprawie wznowienia jest decyzją pierwszej instancji i służy od niej odwołanie bądź wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98, Lex nr 48568; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2002 r., sygn. akt IV SA 2759/00, Monitor Prawniczy 2002/20 str. 917; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Wr 20/97, LexPolonica). Decyzja wojewody, uchylająca jego poprzednią decyzję oraz rozstrzygająca na nowo o istocie sprawy w wyniku wznowienia postępowania, nie jest decyzją organu odwoławczego, lecz decyzją wydaną w pierwszej instancji w odrębnym postępowaniu i nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (por. także postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 1983 r., sygn. akt SA/Wr 589/83, LexPolonica).

Na decyzję wydaną w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 151 § 1 kpa przysługuje, zgodnie z wyrażoną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, odwołanie, a nie skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bowiem decyzja uchylająca w tym trybie dotychczasową decyzję ostateczną i rozstrzygająca o istocie sprawy jest decyzją wydaną w pierwszej instancji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, wyd. 6., str. 673-674). Tak więc od decyzji wydanej w trybie wznowienie postępowania na podstawie art. 151 § 1 kpa przysługuje odwołanie (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 1998 r., sygn. akt I SA/Wr 20/97, niepub.).

Zgodnie z treścią art. 127 § 2 kpa właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ wyższego stopnia. Z art. 17 pkt 2 kpa wynika, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są w stosunku do wojewodów - właściwi w sprawie ministrowie. W związku z tym, że art. 5 § 2 pkt 4 kpa przyjmuje szerokie kodeksowe pojęcie ministra, organami wyższego stopnia będą więc zarówno ministrowie kierujący określonym działem (działami) administracji rządowej, jak i organy centralne. O tym, który minister będzie organem wyższego stopnia w danej sprawie rozstrzygają ustawy prawa materialnego. Z uwagi na przedmiot kontrolowanej sprawy administracyjnej, właściwego organu wyższej instancji poszukiwać należy w treści art. 88a ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), będącego przepisem szczególnym w stosunku do art. 17 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wykonuje zadania określone przepisami prawa budowlanego, a w szczególności pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do wojewodów i wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego oraz sprawuje nadzór nad ich działalnością.

Tym samym, od decyzji Wojewody z dnia 6 lutego 2012 r., wydanej w trybie art. 151 § 1 kpa, mniemającej przymiotu decyzji ostatecznej, skarżącym przysługiwało odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie zaś skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący natomiast, na skutek nieprawidłowego pouczenia zawartego w zaskarżonej decyzji, wnieśli skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, przez co nie wyczerpali środków zaskarżenia, o których mowa w cytowanym przepisie art. 52 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Niewypełnienie przez stronę skarżącą warunku określonego w art. 52 § 1 tej ustawy skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. postanowienie Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 25 września 2007 r., sygn. akt II GSK 136/07, Legalis).

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę wniesioną przez R. i M. S. z uwagi na jej niedopuszczalność. Jednocześnie orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tej ustawy.

Sąd wskazuje, że z uwagi na błędne pouczenie zawarte w zaskarżonej decyzji skarżący mają możliwość złożenia wniosku (w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia) o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, przy czym równocześnie należy dopełnić tej czynności, czyli złożyć odwołanie (art. 58 § 1 i 2 oraz art. 59 § 2 kpa).