IV SA/Gl 1074/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-01-20	
Data wpływu	2013-10-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Beata Kozicka /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 1609/14	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony akt	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 217;  art. 69-82; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej - tekst jednolity
Dz.U. 2013 nr 0 poz 596;  art. 18 pkt 19 lit. i, i pkt 20; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Andrzej Matan Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Rogowska-Bil po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej A w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.	
Uzasadnienie
Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Nr [...] wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm., dalej także: "u.s.w.") Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia[...] . w sprawie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Obwodu Lecznictwa Kolejowego w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa [...] w całości, jako niezgodnej z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 217 ze zm., dalej także: "ustawa" lub "u.d.l.").

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda wskazał, że Sejmik Województwa[...], uchwałą podjętą na sesji w dniu [...] wyraził zgodę na przekształcenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Obwodu Lecznictwa Kolejowego w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa [...] w trybie i na zasadach określonych w ustawie o działalności leczniczej. Uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 8 lipca 2013 r. W podstawie prawnej uchwały, na co zwrócił uwagę, przywołano art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 69 i n. ustawy o działalności leczniczej. Zauważył także, że zgodnie z art. 75 u.d.l. organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem Wojewody ustawodawca, dokonując regulacji procesu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wprost wskazał, który organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy w całym procesie. W działaniach tych, w jego ocenie, nie przewidział udziału organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

W motywach rozstrzygnięcie wskazał, że zgodnie z art. 69 ustawy przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową odbywa się na zasadach określonych w jej art. 70 - 82. Stwierdził przy tym, że ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstępstw od tych zasad, a przywołane przepisy stanowią Iex specialis w stosunku do przepisów innych ustaw, w tym również do przepisów ustawy o samorządzie województwa. Jego zdaniem nie sposób uznać, że powołane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisy, tj. art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 u.s.w. stanowiący m.in. o tworzeniu, przekształcaniu i likwidowaniu wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażaniu ich w majątek (art. 18 pkt 19 lit. f) oraz o podejmowaniu uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa (art. 18 pkt 20), mogłyby stanowić samodzielną podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepisy te, jak stwierdził, stanowią wyłącznie normę kompetencyjną, określającą właściwość przedmiotową sejmiku województwa, nie stwarzając tym samym samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały

Jednocześnie zauważył, że przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej zgodnie z art. 70 - 82 ustawy o działalności leczniczej, składa się z pewnych czynności, które winien dokonać organ dokonujący przekształcenia, mianowicie:

po pierwsze – czynności przygotowawczych, w tym w szczególności podjęcie decyzji o realizacji tego przedsięwzięcia, ustalenie wskaźnika zadłużenia, określenie wartości rynkowej nieruchomości, zgromadzenie niezbędnej dokumentacji,

po drugie – sporządzenia aktu przekształcenia.

Zdaniem organu nadzoru na żadnym z tych etapów przekształcenia ustawodawca nie przewidział roli organu stanowiącego w tym procesie, zaś zdecydowana większość czynności niezbędnych do dokonania przekształcenia, w tym przykładowo m.in. ustalenie wskaźnika zadłużenia (art. 70 u.d.l.) oraz określenie wartości rynkowej nieruchomości (art. 82 tej ustawy) ma charakter jedynie techniczny, gdzie – jak stwierdził – "trudno dostrzec kompetencje organu stanowiącego do podjęcia uchwały w tym zakresie".

Tym samym uznał, że Sejmik Województwa [...]"wkroczył w kompetencje organu wykonawczego", czyli Zarządu Województwa [...]. Czynności te należą do sfery wykonawczej i podjęcie przez Sejmik uchwały w tej materii stanowi – jak zaznaczył – naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Na poparcie wyrażonego stanowiska wskazał na wyrok NSA o/z w Krakowie z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt ISA/Ka 1628/99.

Podsumowując wyraził pogląd, że przypadku, gdy przepis ustawy przyznaje kompetencję do działania organowi wykonawczemu, podjęcie przez organ stanowiący w tej sprawie uchwały jest działaniem z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze wywiódł, że stwierdzenie nieważności uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] w sprawie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Obwodu Lecznictwa Kolejowego w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa[...] w całości, jest konieczne i w pełni uzasadnione.

Ze stanowiskiem tym nie zgodziło się Województwo [...]reprezentowane przez Zarząd Województwa [...], w imieniu którego działa pełnomocnik.

W skardze skierowanej do WSA w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie, jej autor wniósł o jego uchylenie.

Na wstępie przytoczył prawne regulacje przedmiotu zawarte w art. 69- 82 u.d.l. Podniósł, że ustawa ta w art. 75 pkt 2 stanowi, że organem dokonującym przekształcenia SPZOZ w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego – w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Jego zdaniem wprawdzie ustawa o działalności leczniczej nie przewiduje, by dokonanie przekształcenie w trybie przewidzianym w jej art. 69 – 82 wymagało udziału, a w szczególności zgody, sejmiku województwa, to jednakże przepisy ustawy o samorządzie województwa – w art. 18 pkt 19 lit. e) i f) stanowią, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji, oraz tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Tym samym, jak zauważył że na tle powołanych przepisów różne organy administracji rządowej zajmują odmienne stanowiska, w zakresie udziału organu stanowiącego samorządu województwa w procesie przekształceń SPZOZ w spółki kapitałowe, stosowanie do obowiązujących przepisów prawa.

Wskazując na stanowisko Ministerstwa Zdrowia podał, że przekształcenie SPZOZ w spółkę kapitałową wymaga uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, wywodząc to m.in. w odniesieniu do samorządu województwa z przepisów ustawy o samorządzie województwa – art. 18 pkt 19 lit. e i f. Zaznaczył, że pomimo zgłaszanych przez Urząd Marszałkowski Województwa [...] wątpliwości Ministerstwo Zdrowia podtrzymało swoje stanowisko, co wynika z jego odpowiedzi z dnia 30 października 2012 r. oraz z dnia 23 listopada 2013 r., których kopie dołączono do skargi. Jednocześnie autor skargi zauważył, że koresponduje ono z informacjami przekazywanymi na stronach www. tego ministerstwa – w zakładce "schemat przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową". Mając to na uwadze wyraził pogląd, że "wobec rozbieżnych stanowisk w sprawie zasadne jest rozstrzygnięcie sprawy przez sąd administracyjny, wrażone poprzez ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w stosownym orzeczeniu sądowym".

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "P.p.s.a.") akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego podlegają kognicji sądu administracyjnego. Stosownie do art. 148 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt.

Przywołany art. 148 P.p.s.a., jak również ustawy samorządowe, nie określają podstaw uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonego aktu nadzoru. W piśmiennictwie zarysowały się dwa stanowiska w tej kwestii. Wedle pierwszego z nich, przy ocenie legalności rozstrzygnięć nadzorczych należy stosować art. 145 P.p.s.a. – tak K. Defecińska-Tomczak (w:) W. Chróścielewski, Polskie sądownictwo administracyjne, red. Z. Kmieciak, Warszawa 2006, s. 137–138; R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 929/08 OSP 2010, s. 509–510. Oznaczałoby to, że sąd powinien badać wpływ naruszenia prawa na wynik sprawy. Tym samym aby uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze, sąd musi stwierdzić naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, albo naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając powyższy pogląd, autorzy powołują przepisy ustaw samorządowych w tym art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), które przewidują odpowiednie stosowanie w sprawach skarg na akty nadzoru przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji administracyjnych.

Natomiast zwolennicy drugiego stanowiska wskazują, że podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu – tak T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk., M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 679; A. Kabat, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, wyd. 4, s. 421.

Z kolei stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Spór koncentruje się wokół kwestii, który z organów właściwy jest w sprawie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej (SP ZOZ), w przedmiotowej sprawie – Obwodu Lecznictwa Kolejowego w S. w sp. z ograniczoną odpowiedzialnością ze 100 % udziałem Województwa[...], tj.:

a) czy zarząd, będący organem wykonawczym – jak chce tego Wojewoda,

b) czy sejmik województwa, będący organem stanowiącym i kontrolnym – jak chce tego ten organ.

Tym samym sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 18 pkt 19 lit f i pkt 20 tego artykułu ustawy o samorządzie województwa, czy też art. 69 i n. ustawy o działalności leczniczej.

Przechodząc do merytorycznego badania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności jako następstwa naruszenia przepisu prawa nie określił rodzaju tego naruszenia. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Przykładowo, w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podejmowania uchwał. Chodzi zatem o istotne naruszenia prawa aby móc zastawać ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody[...], mocą którego stwierdzono nieważność uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia

[...] w sprawie przekształcenia SP ZOZ Obwodu Lecznictwa Kolejowego w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa [...] w całości, jako sprzecznej z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej.

Zgodnie z przywołaną regulacją (art. 75 pkt 2 u.d.l.) organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową (zwanym dalej: "organem dokonującym przekształcenia"), jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego.

Z powyższego przepisu nie wynika w sposób oczywisty, nie budzący żadnych wątpliwości czy przed dokonaniem przekształcenia SP ZOZ-u w spółkę organ wykonawczy jednostki samorządu winien uzyskać akceptację, czy poparcie organu stanowiącego (sejmiku), czy wprost przeciwnie. Dlatego w tym miejscu należy odnieść się do treści art. 18 pkt 19 lit e i f ustawy samorządzie województwa, w myśl którego do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących: tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji oraz tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Obowiązująca treść ustawy o działalności leczniczej nie zawiera przepisu całkowicie wyłączającego w tym przypadku podjęcie uchwały przez organ stanowiący.

W ocenie składu orzekającego w obowiązującym stanie prawnym nie może budzić wątpliwości, że organem dokonującym przekształcenia samorządowego SP ZOZ jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Dla celów przekształcenia kierownik SP ZOZ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie określenia wzoru kwestionariusza samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przeznaczonego do przekształcenia w spółkę kapitałową oraz wykazu dokumentów niezbędnych do sporządzenia aktu przekształcenia (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 26) zobowiązany jest przedłożyć temu organowi kwestionariusz i dokumenty. Następnie na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy organ dokonujący przekształcenia sporządza akt przekształcenia SP ZOZ w spółkę, obejmujący akt założycielski spółki, imiona i nazwiska członków organów spółki pierwszej kadencji oraz pierwszy regulamin organizacyjny. Ramowy wzór aktu przekształcenia określa rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2011 r. Ministra Skarbu Państwa w sprawie określenia ramowego wzoru aktu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową (Dz. U. z 2012 r. poz. 44). Akt przekształcenia zastępuje czynności określone w przepisach Kodeksu spółek handlowych, poprzedzające złożenie wniosku o wpisanie spółki do rejestru przedsiębiorców. Po sporządzeniu aktu zarząd spółki składa wniosek o jej wpis do KRS, a po jego uwzględnieniu wniosek o zmianę wpisu w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Dniem przekształcenia SP ZOZ w spółkę jest dzień wpisu tej drugiej do rejestru przedsiębiorców. Następstwem tego wpisu jest wykreślenie z urzędu SP ZOZ z KRS.

Mając powyższe na uwadze podjęcie przez organ stanowiący tej jednostki (radę gminy, powiatu, albo sejmik) uchwały w tym przedmiocie nie jest niezbędne do przekształcenia określonego w ustawie o działalności leczniczej ale też jej podjęcie – w trybie ustawy o samorządzie województwa – nie jest sprzeczne prawem i wadliwe.

Zdaniem Sądu objęta badaniem uchwala – z uwagi zawarte w niej sformułowanie: "wyraża się zgodę" – nie może być oceniona jako uchwalona z naruszeniem prawa. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że w objętej skargą uchwale organ stanowiący nie zadecydował o przekształceniu, nie dokonał przekształcenia li tylko wyraził zgodę na przekształcenie. W § 1 tej uchwały wskazano bowiem, że "wyraża się zgodę na przekształcenie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki ...".

W konsekwencji niewykazania sprzeczności uchwały z prawem, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] było pozbawione podstaw prawnych.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 148 P.p.s.a., postanowił uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.