III SA/Łd 404/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-07-21	
Data wpływu	2016-06-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Janusz Nowacki /przewodniczący/
Krzysztof Szczygielski
Teresa Rutkowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6037 Transport drogowy i przewozy	
Hasła tematyczne	Transport	
Sygn. powiązane	II GSK 5567/16	
Skarżony organ	Inspektor Transportu Drogowego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit.. c ,art .135, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 1414; art. 92a; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 77 par. 1 , art. 80. art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 21 lipca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Trella po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów transportu drogowego. 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymuje ona w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] nr [...] nakładającą karę pieniężną za naruszenie przepisów transportu drogowego oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] nr [...] w części w jakiej nakłada karę pieniężną za naruszenie przepisów transportu drogowego; 2. w pozostałej części oddala skargę; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. P. kwotę 400,- (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. R.T.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 pkt 7 i 9, art. 4 pkt 22, art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 18b ust. 1 pkt 4, art. 87 ust. 1, 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie (tekst jedn. Dz. U z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 listopada 1985 r. Prawo przewozowe (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 50, poz. 601 ze zm.) oraz lp. 2.1 i 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 10 000 złotych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wskazał organ, w dniu 16 kwietnia 2015 r. w miejscowości G., przy ul. A, koło Dworca został zatrzymany do kontroli autobus marki MERCEDES - BENZ o numerze rej. [...]. Kontrolowanym pojazdem w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy - A. P. kierował J. W. Kontrola ww. autobusu odbyła się przy udziale nieumundurowanego Inspektora Transportu Drogowego, który wsiadł do niego o godz. 14:06 na przystanku mieszczącym się przy ul. B w P. W momencie wejścia nieumundurowanego inspektora do kontrolowanego pojazdu za przednią szybą znajdowała się tablica kierunkowa informująca, że przewóz będzie realizowany do G. przez R. i N., która świadczyła, że pojazd będzie poruszał się po tej trasie. Inspektor uiścił opłatę za przejazd z P. do G. w wysokości 3 złotych, a kierowca nie wydał mu potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu. Kierowca w toku kontroli okazał wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wypis nr 003 z zezwolenia nr [...] na przewóz regularny specjalny na trasie [...], wypis nr 002 z zezwolenia nr [...]na przewóz regularny na trasie P.[...] oraz rozkład jazdy na linii komunikacyjnej. Ustalenia z kontroli zostały zawarte w protokole nr [...].

Pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu.

Następnie pismem z dnia 21 kwietnia 2015 r. organ I instancji zawiadomił stronę o dodatkowo stwierdzonym naruszeniu polegającym na wykonywaniu przewozu regularnego osób na linii P.– G. z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących wyznaczonych przystanków. W rozkładzie jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia jako pierwszy uwzględniony jest bowiem przystanek w P. T. – dworzec autobusowy i kolejowy - ul. R. Natomiast kontrolowany kierowca rozpoczął przewóz o godz. 14:06 z przystanku ul D.

W piśmie z dnia 21 kwietnia 2015 r. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w P. T. poinformował organ I instancji, że na dzień 16 kwietnia 2015r. przedsiębiorca A.P. posiadał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na niżej wymienionych liniach:

- G1 P.Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. – R. -

G. W. (zezwolenie nr [...]);

- R 2 P.- M. - G. (zezwolenie nr [...]);

- R 13 P.- G. - G. (zezwolenie nr [...]).

Zgodnie z udzielonymi zezwoleniami na obsługę linii komunikacyjnych P. T. - G. (przez N., M. lub G.) przewoźnik nie ma możliwości korzystania z przystanków D. w P. T..

Równocześnie w piśmie poinformowano, że na dzień 16 kwietnia 2015 r. ww. przedsiębiorca posiadał zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii komunikacyjnej Dworzec Autobusowy i Kolejowy/R. - D./P. – D.(zezwolenie nr [...]).

W piśmie z dnia 11 maja 2015 r. skarżący wyjaśnił, że kierowca przez nieuwagę, po zakończeniu poprzedniego przewozu regularnego nie zmienił tablic kierunkowych. Kurs regularny specjalny na opisanej trasie realizowany jest 2 razy dziennie, między kursami regularnymi i jest tylko dla uprawnionych pasażerów. Informacja o tych przewozach, podana jest na przystanku przy ul. D.. Taka organizacja przewozu regularnego specjalnego realizowana jest od momentu uzyskania zezwolenia. Zgodnie z umową pasażerowie uiszczają za ww. przejazd opłatę w wysokości 3 złotych każdorazowo za pośrednictwem kasy fiskalnej. Tak też było w przypadku inspektora, który zapłacił 3 zł za bilet na trasę D. – R.. Bilet został mu wydrukowany i położony przez kierowcę na podszybiu. Inspektor nie zabrał go jednak, tylko zajął miejsce siedzące. Kierowca nigdy nie sprzedaje biletu na linię regularną ( realizowaną od dworca ), do czasu zakończenia przewozu regularnego specjalnego (kończącego się na przystanku początkowym linii regularnej). Skarżący zaznaczył, że na przystanku autobusowym przy ul. D., na którym wsiadł kontrolujący, nie ma rozkładu jazdy dla przewozów regularnych realizowanych przez jego firmę. Z tego przystanku realizowany jest pojedynczy kurs regularny specjalny do dworca autobusowego. Kurs linii regularnej rozpoczyna się 3 min. Po zakończeniu przewozu specjalnego. Kontrolujący uiścił opłatę za przewóz regularny specjalny, a nie uiścił opłaty za linię regularną.

Zawiadomieniem z dnia 13 maja 2015 r. organ I instancji zawiadomił stronę o

dodatkowo stwierdzonym naruszeniu polegającym na wykonywaniu przewozu regularnego osób bez wymaganego zezwolenia.

Decyzją wydaną w dniu [...] r. [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Ł. umorzył postępowanie w zakresie wykonywania przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków oraz nałożył na skarżącego na podstawie art. 92a ust. 1,2, 6, 7 ustawy o transporcie drogowym karę pieniężną za naruszenie przepisów transportu drogowego w wysokości 10 000 złotych tj. 2000 zł za niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu ( zał. nr 3 lp 2.7.) i 8000 zł za wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia ( zał nr 3 lp 2.1.)

W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie ogólnych zasad Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 8 i 9, a nadto naruszenia art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, nietrafny jest zarzut organu I instancji co do niewydania pasażerowi potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed jego rozpoczęciem jak i zarzut wykonania przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia. Strona podtrzymała swoje obszerne wyjaśnienia złożone w dniu 11 maja 2015 r. i wskazała na określone okoliczności podważające kwalifikację naruszeń. Strona stanęła na stanowisku, że przedstawiony na dowód bilet na kwotę 3 złotych z godziny 14:00 został sprzedany kontrolującemu, lecz nie został mu wydany do ręki, a umieszczony na desce rozdzielczej. Kontrolujący w chwili kontroli nie zażądał raportu z kasy fiskalnej, z którego wynikałby przebieg i czas sprzedaży biletów. Skarżący nadmienił, że gdyby kierowca traktował przejazd z ul. D. w P. T. do miejscowości G. jako jednorodny to zgodnie z cennikiem umieszonym w autobusie musiałby przyjąć 5 zł za przewóz regularny lub 3 zł za przejazd regularny specjalny i dodatkowo 5 zł za przejazd regularny. Kierowca natomiast przyjął tylko opłatę w wysokości 3 złotych za przewóz regularny specjalny. Kontroler natomiast przejechał "na gapę" całą trasę przewozu regularnego. W ocenie strony, gdyby kierujący zmienił tablicę kierunkową na właściwą nie byłoby żadnych wątpliwości, co do charakteru przewozu. Wątpliwości powstały natomiast z powodu błędnego zachowania kierowcy co do zmiany tablicy na właściwą. Jednakże zdaniem strony to nie tablica kierunkowa decyduje o charakterze przewozu. Kierowca realizował przejazdy zgodnie z warunkami dotyczącymi czasu i trasy obu zezwoleń, pobierając właściwą dla oddzielnych przewozów opłatę. Bilety na trasie przewozu regularnego specjalnego są wydawane pasażerom do ręki, zaś na trasie przewozu regularnego specjalnego tylko na żądanie. Strona uznaje, iż wszystkie ww. wyjaśnienia przedstawiła organowi I instancji w przytoczonym powyżej piśmie, a organ mimo to nie odniósł się w decyzji do jej zastrzeżeń. Według skarżącego nie wszystkie okoliczności zostały jednoznacznie i bezspornie udowodnione, a tym bardziej dogłębnie i wszechstronnie wyjaśnione. Stan faktyczny sprawy w ocenie strony został przez organ I instancji opisany nieprecyzyjnie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazując na treść art. 4 pkt 7, pkt 9 ustawy o transporcie drogowym wyjaśnił pojęcie przewozu regularnego i przewozu regularnego specjalnego. Wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia oraz powołał zasady obowiązujące przy wykonywaniu przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym uregulowane w art. 18b ust. 1 pkt 1-4. ustawy. Odwołał się także do przepisów ustawy Prawo przewozowe - art. 16 ust. 1 i 2, który stanowi, że umowę przewozu zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży lub spełnienia innych określonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym .

Wskazał też na treść załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym lp. 2.1 i 2.7.

Organ odwoławczy wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie bezsprzecznie wynika, że podczas kontroli drogowej w dniu 16 kwietnia 2015 r. przeprowadzonej przy udziale kontrolującego inspektora miał miejsce regularny przewóz osób na trasie z P.do G.. Kontrolowany autobus oznakowany był tablicą kierunkową z informacją o trasie przejazdu: G. przez R. i N.. W tracie czynności kontrolnych kierowca okazał m.in.: wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, wypis nr 003 z zezwolenia nr [...]na przewóz regularny specjalny na trasie [...], wypis nr 002 z zezwolenia nr [...]na przewóz regularny na trasie P.[...] oraz rozkład jazdy na linii komunikacyjnej. Do kontroli kierujący nie okazał natomiast ważnego zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób na trasie P.([...]) - G..

Na podstawie okazanych przez kierowcę dokumentów, inspektorzy ustalili, że

kontrolowany przewóz osób odbywał się przy połączeniu dwóch różnych zezwoleń. Mianowicie przejazd z przystanku przy ul. B. przystanku przy ul. G w P przewoźnik realizował na podstawie wypisu nr 003 z zezwolenia nr [...]na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych w krajowym transporcie drogowym osób w ramach linii regularnej specjalnej: Dworzec Autobusowy i Kolejowy [...] – [...] [...] wraz z obowiązującym rozkładem jazdy, natomiast dalszą część przewozu przewoźnik wykonał na podstawie okazanego do kontroli zezwolenia nr [...]na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej G 1 P.[...].

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 9 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny specjalny, to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie z powyższą definicją w przypadku wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewoźnik wykonuje przewóz określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób, na określonej trasie. W omawianym przypadku z przewozu na linii regularnej specjalnej skorzystał nieumundurowany inspektor, który wniósł opłatę w wysokości 3 złotych i przejechał trasę z przystanku oznaczonego w rozkładzie jazdy jako [...] w P do G. Organ podkreślił, że kontrolowany inspektor nie był pasażerem należącym do grupy osób uprawnionych do skorzystania z ww. przejazdu, co tym samym oznacza, że wykonywany przez stronę przewóz regularny specjalny nie spełniał warunków przewidzianych dla tego rodzaju przewozu i jako taki nie mógł zostać zakwalifikowany. Skoro inspektor jako zwykły pasażer skorzystał z przewozu w ramach linii regularnej specjalnej która była skierowana do pracowników, to nie mógł być to przewóz regularny specjalny, tylko zwykły regularny, który jest publicznie dostępny dla wszystkich, a na taką trasę strona nie legitymowała się odpowiednim zezwoleniem.

Organ odwoławczy ustosunkowując się do wyjaśnień strony wskazał , że okoliczności w postaci pozostawienia przez kierowcę w autobusie tablicy kierunkowej dla linii regularnej zwykłej, uiszczenie opłaty przez inspektora i podróż autobusem od przystanku [...] w P do G. dowodzą , że w chwili kontroli na ww. linii miał miejsce przewóz regularny bez wymaganego zezwolenia. Na potwierdzenie powyższego organ wskazał na zeznania kierowcy J W, który w chwili kontroli będąc przesłuchiwanym w charakterze świadka oświadczył, że realizuje takie przewozy z polecenia pracodawcy, ponieważ posiada 2 zezwolenia na linii P. ul. D - dworzec PKP i PKS. Kierowca nie pamiętał natomiast od jakiego czasu rozpoczyna trasę na linii P.- G. z ul. D z pętli autobusowej. Organ wskazał także, że jak wynika z zeznań nieumundurowanego inspektora wsiadł on na przystanku przy ul. D [...] w P i przekazał kierowcy opłatę w wysokości 6 złotych za przejazd do G. Kierujący z przekazanych pieniędzy wydał mu 3 złote, lecz nie przekazał potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd. Inspektor zeznał do protokołu przesłuchania go w charakterze świadka, że po zapłaceniu opłaty za przejazd oraz wydaniu reszty pieniędzy nie widział, aby kierowca nabił na kasę fiskalną wniesioną opłatę. Na przystanku przy ul. D wsiadło wraz z kontrolującym jeszcze 3 pasażerów, którzy również zapłacili za przejazd. Nie zasługuje więc, zdaniem organu, na uwzględnienie zarzut strony, iż inspektor w chwili kontroli przejechał "na gapę", bowiem uiścił opłatę taką jaką pobrał od niego kierowca. Strona w chwili kontroli wykonywała przewóz regularny na trasie od ul. D do G, przy czym zezwolenie na przewóz regularny miała tylko na część trasy tj. P Dworzec Autobusowy - G. ul. R. Na pozostałą część trasy tj. D - R strona posiadała tylko zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych specjalnych. Organ podkreślił, że przewóz na części trasy D - R nie miał charakteru przewozu regularnego specjalnego, korzystać z niego mógł każdy, a nie tylko określona grupa osób (pracowników), o czym świadczy okoliczność, że z ww. przewozu skorzystał kontrolujący inspektor. Strona w takim przypadku powinna była legitymować się zezwoleniem na przewóz regularny na całą trasę tj. od ul. D w P do G, a takiego uprawnienia nie posiadała. Ustalenia w Zarządzie Dróg i Utrzymania Miasta P. wskazują, że zgodnie z udzielonymi stronie zezwoleniami na obsługę linii komunikacyjnych P.- G. (przez N., M lub G) strona nie ma możliwości korzystania z przystanku D [...] w P. Nałożona zatem na stronę kara pieniężna w wysokości 8000 zł z tytułu naruszenia lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest w pełni zasadna i słuszna.

Odnośnie naruszenia lp. 2.7 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy stwierdził, że kara pieniężna w wysokości 2000 złotych nałożona przez organ I instancji jest również zasadna. Obowiązkiem przewoźnika wykonującego przewóz drogowy osób jest m.in. przekazanie pasażerowi potwierdzenia uiszczenia przez niego opłaty za przejazd (biletu), który stanowi dowód zawarcia umowy przewozu przez strony. W niniejszej sprawie pasażer (nieumundurowany inspektor) nie otrzymał takiego potwierdzenia, ani w chwili zakupu biletu, ani w trakcie kontroli. Przesłana zatem po kontroli kopia paragonu fiskalnego, potwierdzająca zakup biletu przez inspektora nie stanowi wiarygodnego dowodu w sprawie. Wydana decyzja organu I instancji opiera się w szczególności na okolicznościach opisanych i wskazanych w protokole kontroli nr [...], który kierowca podpisał bez wniesienia zastrzeżeń, co tym samym oznacza potwierdzenie okoliczności ustalonych przez kontrolujących.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że możliwość podważania wynikających z protokołu ustaleń, zgodnie z podstawowymi uregulowaniami postępowania dowodowego zawartymi w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, jest niewątpliwie dopuszczalna ale bardzo trudna. Inspektor wskazał, że protokół kontroli ma walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 Kpa. Korzysta więc on z domniemania wiarygodności stwierdzonych ustaleń.

W przedmiotowej sprawie w ocenie organu odwoławczego nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa wart. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ. Skarżący nie przedłożył w toku postępowania żadnych dowodów na istnienie ww. okoliczności, ograniczając się tylko do przedstawienia w odwołaniu dokumentu i też kwestionujących własną odpowiedzialność.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że brak wpływu i niemożliwość przewidzenia naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy tylko zakwestionować swoją odpowiedzialność. Teoretycznie bowiem przedsiębiorca mógłby powoływać się na okoliczność braku wpływu, czy też niemożności przewidzenia w każdej sytuacji naruszenia przez kierowcę. Podkreślił , że w zdecydowanej większości przypadków kierowca samodzielnie prowadzi pojazd, gdzie trudno jest o osobisty nadzór pracodawcy. Jednakże tej okoliczności nie można kwalifikować w kategoriach "braku wpływu", czy okoliczności "których nie można przewidzieć". W świetle powyższego należy przyjąć, że profesjonalny przewoźnik nie może skutecznie bronić się argumentacją, że tego typu zdarzenie, którego dopuścił się kierujący nie mógł przewidzieć. To sprawą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących. Wymieniony przepis 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywne udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa.

Niedopuszczalne jest przyjęcie stanowiska, zgodnie z którym strona nie powinna

odpowiadać za naruszenia przepisów, których dopuścił się pracownik, gdyż na ich powstanie nie miała wpływu. Wskazać należy, że to strona jako przedsiębiorca jest odpowiedzialna za działania tej osoby i ponosi z tego tytułu ryzyko w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Ponadto powinnością przedsiębiorcy jest nie tylko organizacja pracy kierowców w taki sposób, aby mogli przestrzegać obowiązujących przepisów, ale również bieżąca kontrola powierzonych i wykonanych obowiązków. Organ odwoławczy w pełni zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, iż przywołana przez stronę okoliczność w postaci winy kierowcy, który nie zmienił tablicy kierunkowej, co jednocześnie przyczyniło się do wątpliwości co do charakteru kontrolowanego przewozu nie może stanowić okoliczności obiektywnej dającej podstawę do odstąpienia od nałożenia na stronę kary pieniężnej.

Zdaniem organu odwoławczego postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów i zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ I instancji działał na podstawie przepisów prawa, podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także czyniąc zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Nie do uwzględnienia jest zarzut strony, iż stan faktyczny sprawy został przedstawiony nieprecyzyjnie. W wydanej decyzji organ I instancji wyjaśnił stronie w treści uzasadnienia zasadność swojego stanowiska w sprawie.

W skardze skierowanej do sądu A P wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 6,7 i 8 , a także 77,80 i 107 § 3 k.p.a. i przepisów prawa materialnego. Wnosił też o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że skontrolowany w dniu 16 kwietnia 2015 r. przewóz drogowy osób składał się z dwóch następujących po sobie niezależnych części, przy czym istnieje realna możliwość kontynuowania podróży przez pasażerów korzystających z przewozu regularnego specjalnego, na trasie przewozu regularnego bez opuszczania autobusu, po uiszczeniu opłaty za ten przejazd. Kurs przewozu regularnego specjalnego odbywa się dwa razy w ciągu dnia i jest styczny z kursem regularnym miejscem zakończenia /rozpoczęcia i godzinami zakończenia /rozpoczęcia. Podkreślił, że bilet za przewóz dla nieumundurowanego kontrolera został wydrukowany, lecz kontroler nie zabrał go z deski rozdzielczej. Stwierdzenie kontrolera zawarte w protokole kontroli nie jest równoznaczne z brakiem pokwitowania wniesionej opłaty i niewydaniem biletu, a podnoszony przez organ argument, że kontroler nie widział aby kierowca nabił na kasę fiskalną uiszczoną przez trzech innych pasażerów , nie została udowodniona. Podkreślił, że kontroler nie widział momentu wydawania biletów pozostałym pasażerom, a nie przeprowadził dowodu z raportu z kasy fiskalnej. W ocenie skarżącego kontroler nie potwierdził ewentualnego niewydania biletów poprzez przesłuchanie świadków. W ocenie skarżącego powołany art. 18b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym stanowi o tym, że pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu, co nie jest jednoznaczne z podaniem biletu do ręki. Położenie biletu w miejscu zwyczajowo przyjętym jest zdaniem strony wydaniem takiego biletu. Pokwitowanie zapłaty zostało wydane przez rozpoczęciem kursu czego dowodem jest przedstawiony w toku postępowania bilet. Skarżący podkreślił, że wydanie biletu pasażerowi dotyczy tylko przewozu regularnego, bo tylko takiego przewozu dotyczą zasady opisane w wyżej wymienionym przepisie. Przewóz regularny specjalny jest niepublicznym przewozem regularnym.

W zakresie drugiego zarzutu , dotyczącego braku wymaganego zezwolenia skarżący wskazał, że przejazd z ul. D [...] na ul. R /Dworzec Kolejowy i Autobusowy odbywał się według zezwolenia na przewóz regularny specjalny zgodnie z załącznikiem do tego zezwolenia. Na przystanku początkowym znajdowała się informacja o tym kursie z jego oznaczeniem. To samo dotyczy autobusu, gdzie przy wejściu umieszczone są rozkłady jazdy dla kursów regularnych specjalnych i regularnych z cennikami opłat za przejazd. Zdaniem skarżącego kontroler miał pełną świadomość, ze uiścił opłatę za przejazd w ramach sygnalizowanego na przystanku przewozu regularnego specjalnego zgodnie z przyjętym cennikiem. Kontroler nie mógł nie zauważyć informacji zamieszczonej w pojeździe dotyczącej przewozu regularnego specjalnego. Skarżący podkreślił, że organ nie przeprowadził dowodu w zakresie ustalenia uprawnień do przejazdu innych pasażerów odbywających podróż od przystanku początkowego przy ul. D [...] Kierowca w dobrej wierze przyjął, że osoby wsiadające do autobusu są uprawnione do przejazdu specjalnego. Zaznaczył, że organ wydający zezwolenie na przewóz regularny specjalny przyjął określenie grupy uprawnionej jako osoby pracujące w okolicznych zakładach nie wskazując precyzyjniej , kto stanowi tę grupę. Skarżący wskazał na naruszenie ogólnych zasad k.p.a. oraz wniósł o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Skarga została przekazana przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 22 lutego 2016 r. stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę sądowi właściwemu – Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Na rozprawie w dniu 21 lipca 2016 r. skarżący poparł skargę. Wyjaśnił, że na trasę specjalną nie ma biletów miesięcznych, bo w tym zakresie korzysta z dopłat z urzędu marszałkowskiego, są tylko bilety sprzedawane przez kierowcę. Bilety miesięczne są tylko na trasę regularną zwykłą. Ubiegając się o wydanie zezwolenia na prowadzenie przewozów regularnych specjalnych trzeba załączyć informację o grupie osób uprawnionych do przejazdu. Nie jest to informacja imienna, tylko ogólna. Skarżący załączył informację, że przewóz specjalny będzie obsługiwał pracowników zakładów znajdujących się w P przy ul. D, S i P, a Inspekcja Transportu Drogowego jest zlokalizowana na ul. S. Ceny biletu na transport zwykły określa sam. Cennik za przejazd na linii regularnej zwykłej był złożony w Zarządzie Dróg i umieszczony w samochodzie. Skarżący nie potrafił wyjaśnić dlaczego nie złożył kopii raportu dobowego fiskalnego, którego żądał organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 t.j.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). W myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 t.j.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego;

c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach;

3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z przytoczonych przepisów wynika, że sąd administracyjny rozpoznając sprawę bada, czy postępowanie, w wyniku którego wydany został zaskarżony akt przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami je regulującymi, czy ustalenia faktyczne mają oparcie w zebranym w sprawie materiale i czy ustalony stan faktyczny wyczerpuje dyspozycję przepisu powołanego przez organ jako podstawa prawna rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach sprawy; nie będąc jednak, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...]utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Ł z dnia [...] r. nakładającą na skarżącego karę pieniężną za dwa naruszenia przepisów transportu drogowego w łącznej wysokości 10.000 złotych. Skarżący kwestionuje ustalenia przyjęte przez organy obu instancji za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia wskazując, że miał zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób oraz regularnego specjalnego przewozu osób, a tymczasem nałożono na niego karę za naruszenie tak jakby takiego zezwolenia w ogóle nie posiadał, podważa także ustalenia dotyczące niewydania przez kierowcę biletu za przejazd autobusem .

Skarga A. P. jest w części zasadna. Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia Sąd uznał, że organy transportu drogowego nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, zatem naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji w części w jakiej nakładają na skarżącego karę pieniężną, bowiem stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W pozostałej części Sąd oddalił skargę uznając, że rozstrzygnięcia organów umarzające, na podstawie art. 105 § 1 i § 2 k.p.a., postępowanie w zakresie zarzutu wykonywania przez skarżącego przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu określonym pod poz. 2.2.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym jest prawidłowe i korzystne dla skarżącego, a ocena stanu faktycznego w tej części jest prawidłowa.

Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), która w art. 92a ust. 1 ustala odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowym za naruszenie przepisów określających warunki i obowiązki tego przewozu, ustalając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie.

Dyspozycja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że sporna kara pieniężna może być nałożona na podmiot wykonujący przewóz, a więc w rozpoznawanej sprawie przedsiębiorcę, który w ramach prowadzonej działalności realizował przewozy. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotów wykonujących transport drogowy. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Znajduje ona zastosowanie do podmiotu wykonującego transport drogowy w przypadku wystąpienia zakazanego ustawą skutku i to niezależnie od tego, kto prowadził pojazd samochodowy (por. D. Szumiło-Kulczycka, Prawo administracyjno-karne, Zakamycze, Kraków 2004, s. 150 i powołana tam uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 września 1995 r., III AZP 16/95, a także wyrok NSA z dnia 14 października 1998 r., IV SA 1792/96, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1994 r., SA/Lu 49/94, czy też wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2001 r., III SA 2661/00). Organy administracji ustalają jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Oznacza to, że odpowiedzialność administracyjna przewoźnika jest niezależna od winy, czy dobrej lub złej woli, wystarczające jest stwierdzenie samego faktu nieprzestrzegania nałożonych obowiązków (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r., I OSK 1257/06, LEX nr 382716 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 września 2011r. sygn. akt VIII SA/Wa 364/11 orzeczenie dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych, zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 6 ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów.

W rozpoznawanej sprawie organy nałożyły na skarżącego karę pieniężną za dwa naruszenia przepisów o transporcie drogowym tj. naruszenie z lp. 2.1. załącznika nr 3 do ustawy określone jako wykonywanie przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie drogowym oraz naruszenie z lp. 2.7. załącznika nr 3 do ustawy opisane jako .niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu, z wyłączeniem taksówki.

Naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 8000 złotych.

Natomiast niewydanie pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu, z wyłączeniem taksówki sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 2000 złotych.

Wyjaśnić należy, że w myśl art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o transporcie drogowym ( tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.)( dalej u.t.d.) . wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia. Definicję tych pojęć zawiera art. 4 ustawy. Zgodnie z art. 4 pkt. 9 u.t.d. przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Z kolei art. 4 pkt 7 u.t.d. definiuje pojęcie "przewóz regularny" jako publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie o transporcie drogowym i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1173 ze zm.).

W myśl art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, obowiązki lub warunki przewozu drogowego wynikają z przepisów ww. ustawy.

Jak stanowi art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie, o których mowa wart. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy osób przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.

Zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 1-4 ustawy o transporcie drogowym, przewozy regularne

w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad:

1) do przewozu używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze

względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym;

2) rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na

wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach

autobusowych;

3) wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy;

4) należność za przejazd jest pobierana zgodnie z cennikiem opłat, a pasażer otrzymuje potwierdzenie wniesienia opłaty w postaci biletu wydanego zgodnie z przepisami o kasach rejestrujących;

5) w kasach dworcowych oraz autobusie znajduje się dostępny do wglądu pasażerów /../ regulamin określający warunki obsługi podróżnych;

6) cennik opłat został podany do publicznej wiadomości przy kasach dworcowych oraz w każdym autobusie wykonującym regularne osób /../

Umowę przewozu, tak jak zaznaczył organ, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy Prawo przewozowe, zawiera się przez nabycie biletu na przejazd przed rozpoczęciem podróży lub spełnienie innych określonych przez przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego warunków dostępu do środka transportowego, a w razie ich nieustalenia - przez samo zajęcie miejsca w środku transportowym .

Stosownie do ust. 2 powyższego artykułu na bilecie, o którym mowa w ust. umieszcza się:

1) nazwę przewoźnika lub organizatora publicznego transportu zbiorowego,

2) relację lub strefę przejazdu,

3) wysokość należności za przejazd,

4) zakres uprawnień pasażera do ulgowego przejazdu.

W rozpatrywanej sprawie skarżący bezspornie posiadał zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na liniach: G1 P.Dworzec Autobusowy i Kolejowy R –R- G. W, R2 P.– M – G. oraz R13 P – G – G.. Skarżący posiadał również zezwolenie na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii Dworzec Autobusowy i Kolejowy R – D P – D [...] (k. 98 i nast. akt adm.), które okazano w trakcie kontroli. W rozkładach jazdy, które są załącznikami do zezwoleń, wskazana jest trasa przejazdu autobusu, przystanki z godzinami odjazdu i czasy przejazdu. Z załącznika do zezwolenia z dnia 15 lipca 2014 r. nr [...]na wykonywanie regularnych specjalnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wynika, że czas przejazdu autobusu na tej trasie wynosił 10 min., autobus z przystanku przy ul. D przy [...] odjeżdżał o godz., 6:08 i 14:10, a na Dworcu Kolejowym i Autobusowym (przystanek końcowy) był o godz. 6:18 i 14:20. Z załącznika do zezwolenia na przewóz regularny na trasie G 1 wynika, że o godz. 14:23 autobus z przystanku na Dworcu Kolejowym i Autobusowym rozpoczynał realizację przewozu na linii regularnej zwykłej z P.do G. Organ uznał, że w dniu 16 kwietnia 2015 r. podczas kontroli drogowej rozpoczętej o godz. 14:06 miał miejsce regularny przewóz osób na trasie z P.od przystanku przy ul. D przy [...] przez Dworzec Kolejowy i Autobusowy do G. Świadczy o tym w ocenie organu umieszczenie za szybą przednią autobusu tablicy kierunkowej z informacją o trasie przejazdu P - G. przez R. i N.., fakt, że nieumundurowany kontroler mógł jako osoba z ulicy zawrzeć umowę przewozu, a autobus w trakcie przejazdu na Dworzec Kolejowy i Autobusowy zatrzymywał się jeszcze na innych przystankach na których wsiadali bez żadnych ograniczeń inni pasażerowie. W ocenie organów skoro kontroler nie jest osobą uprawnioną do przejazdu na linii specjalnej to skarżący nie wykonywał przewozu na linii specjalnej lecz wykonywał przejazd na linii zwykłej, a na taką nie posiadał zezwolenia na odcinku od przystanku przy ul B Dworca Zdaniem Sądu twierdzenie to nie znajduje wystarczającego oparcia w zebranym materiale dowodowym.

Organy nie rozważyły w sposób wystarczająco wnikliwy okoliczności, że przewóz objęty kontrolą, która rozpoczęła się o godz. 14:06, kiedy kontroler wsiadł do autobusu na przystanku przy [...], odbywał w czasie i na trasie określonej w rozkładzie jazdy dla przewozu regularnego specjalnego ( odjazd z przystanku 14:10).. Nieuprawniony jest też argument o zatrzymywaniu się przez autobus na przystanku przy ul. D- P , mający świadczyć o tym, że był to przewóz regularny zwykły, gdyż ten przystanek jest wymieniony w rozkładzie jazdy dla przewozu regularnego specjalnego i autobus realizujący taki przewóz miał prawo i obowiązek na nim się zatrzymać. Problemem znaczącym dla rozstrzygnięcia, który w ocenie sądu nie został wyjaśniony przez organy w sposób dostateczny, był krąg osób dla których przewóz regularny specjalny się odbywał. Z treści udzielonego skarżącemu zezwolenia Nr [...]okoliczność ta nie wynika. Określa ono jedynie trasę przejazdu i przystanki Jak twierdzi skarżący, uprawnionymi do przewozu na linii regularnej specjalnej są wszyscy pracownicy znajdujących się na trasie przejazdu zakładów pracy, a w takiej sytuacji pozostaje kwestią otwartą ustalenie w jaki sposób kierowca miałby sprawdzać uprawnienia tych osób do korzystania z przewozu. Okoliczność ta powinna zostać wyjaśniona i dopiero wówczas może zostać oceniona przez organ. Biorąc zaś pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, uznanie, że inspektor był osobą nieuprawnioną do skorzystania z przewozu ( Inspekcja Transportu Drogowego mieści się przy ul. S) , a wszystkie osoby wsiadające do autobusu na trasie od [...] do Dworca powinny podlegać jakiejś weryfikacji, aby można było uznać przewóz za przewóz regularny specjalny, jest nieuzasadnione i przedwczesne. W zakresie przyjęcia przez organy, że kontroler nie jest osobą uprawnioną do przejazdu na trasie specjalnej regularnej, organ nie przedstawił wiarygodnych dowodów. Skarżący na rozprawie wyjaśnił, że przy ubieganiu się o wydanie zezwolenia na prowadzenie przewozów regularnych specjalnych trzeba załączyć informację o grupie osób uprawnionych do przejazdu. Nie jest to jednak informacja imienna, tylko ogólna. Skarżący wskazał, że będzie obsługiwał pracowników zakładów znajdujących się przy ul. D, S i P (k. 38) , co powinno zostać ustalone.

W orzecznictwie sądów administracyjnych, w oparciu o definicje zawarte w przytoczonym powyżej art. 4 pkt. 7 i pkt. 9 u.t.d., podnosi się, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem o charakterze publicznym i tym różni się zasadniczo od przewozu regularnego. Dlatego też nie ma podstaw do tego aby do przewozu regularnego specjalnego odnosić te wszystkie wymagania, które wiążą się z wykonywaniem "zwykłego" przewozu regularnego. Wspólną cechą tych przewozów jest jedynie regularność ich wykonywania (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 1179/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreśla się również, że podstawowymi dwoma cechami charakteryzującymi przewóz regularny specjalny jest regularność tego przewozu oraz przewożenie określonej kategorii osób (pasażerów) z wyłączeniem innych osób (pasażerów; zob. m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 165/13, CBOSA). Wystąpienie tych dwóch okoliczności pozwala zatem zakwalifikować określony przewóz jako przewóz regularny specjalny, o którym stanowi art. 4 pkt 9 u.t.d. Fakt, że przewóz regularny specjalny nie jest przewozem, w którym może wziąć udział każdy chętny pasażer i w konsekwencji nie musi się on odbywać się na trasie z klasycznym oznaczeniem przystanków, że na takich przystankach nie musi być zamieszczony rozkład jazdy kursującego środka transportu i nie musi występować klasyczna oplata za bilet (patrz NSA w wyroku z dnia 12 marca 2015 r. II GSK 305/14) nie oznacza , że przewóz taki nie może być jednak zorganizowany właśnie w taki sposób. Wszystko bowiem zależy w takiej sytuacji od potrzeby uprawnionej grupy i warunków w jakich przewóz regularny specjalny ma się odbywać. Inne warunki przewozu i potrzeby występują bowiem na terenie gminy gdzie autobus wozi dzieci do szkoły, a inne są w dużym mieście gdzie autobus linii regularnej specjalnej ma przewozić pracowników jednego lub kilku zakładów pracy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy ustalić kategorię pasażerów, dla których, z wyłączeniem innych osób, zorganizowany był przewóz regularny specjalny wykonywany przez skarżącego. W tym celu organ winien zwrócić się do Prezydenta Miasta P, który wydal zezwolenie.

Zauważyć też należy, że Kontroler wsiadając do pojazdu o godz. 14.06 na przystanku D [...], uiścił opłatę za przejazd w wysokości 3 zł., a takiej wysokości opłata ustalona była za na przewóz regularny specjalny. Okoliczność ta wynika z protokołu kontroli i zeznań kontrolera przesłuchanego w charakterze świadka (podał, że przekazał kierowcy 6 zł o otrzymał 3 zł reszty). (k. 33-36 akt admin.). Ta okoliczność przemawiałaby za uznaniem, że autobus kierowany przez J W wykonywał przewóz regularny specjalny w transporcie drogowym, na który skarżący posiadał zezwolenie. Ponadto z wyjaśnień skarżącego na rozprawie wynika, że na linię specjalną nie ma biletów miesięcznych, są tylko bilety sprzedawane przez kierowcę (k. 38 – 38 odw.). Cenę biletu za przewóz regularny specjalny potwierdza dokumentacja zdjęciowa przedstawiona przez stronę w toku postępowania administracyjnego.

Reasumując, w ocenie Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie daje więc podstaw do przyjęcia, że w dniu kontroli przejazd autobusu odbywał się na trasie regularnej zwykłej, na którą skarżący nie posiadał zezwolenia. Są bowiem w sprawie okoliczności świadczące raczej o wykonywaniu przewozu regularnego specjalnego w transporcie drogowym, na który skarżący posiadał zezwolenie, tylko z naruszeniem wymagań określonych w zezwoleniu. Sam bowiem fakt, że kierowca nie wystawił za szybę autobusu tablicy "Przewóz pracowników" tylko wykonywał przewóz z tablicą kierunkową informującą, że autobusem realizowany jest przewóz do G, z pominięciem wszystkich innych okoliczności ( m.in. wysokości pobranej opłaty, informacji znajdujących w autobusie i na przystanku, trasy i godziny przejazdu) nie jest wystarczający do uznania, że autobusem wykonywany był bez zezwolenia przewóz regularny zwykły zamiast przewozu regularnego specjalnego. Niewątpliwie naruszeniem było pozostawienie przez kierowcę tablicy kierunkowej wskazującej na przejazd regularny zwykły . W załączniku nr 3 lp 1 wyszczególnione są także inne naruszenia, które mogą być wzięte pod uwagę;( np. lp 2.5.2, ).

W zakresie natomiast drugiego naruszenia z lp. 2.7 załącznika nr 3 tj. niewydania pasażerowi wymaganego potwierdzenia wniesienia opłaty za przejazd przed rozpoczęciem kursu, z wyłączeniem taksówki Sąd uznał, że okoliczności jego popełnienia nie budzą istotnych wątpliwości, a skarżący w toku prowadzonego postępowania nie przedstawił dowodów mogących skutecznie podważyć jego zasadność. W szczególności za dowód wydania kontrolerowi biletu za przejazd nie można uznać biletu – paragonu fiskalnego wydrukowanego o godz. 14.000 , skoro kontroler wsiadł do autobusu dopiero o godz. 14:06 . Nie ma także poza gołosłownymi twierdzeniami skarżącego dowodów, że kierowca wydał bilet, a zeznania kontrolera, że nie otrzymał biletu są jednoznaczne. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący był wzywany do złożenia kopii raportu fiskalnego dobowego , czego nie wykonał.

Ponownie rozpoznając sprawę organ Inspekcji Transportu Drogowego uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i zawarte wskazania co do dalszego postępowania, a zwłaszcza z zachowaniem wymogów wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśni i rozważy przebieg trasy regularnego przewozu drogowego i specjalnego przewozu regularnego z uwzględnieniem wyznaczonych przystanków . Organ powinien wziąć pod uwagę, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych powinien potwierdzać, że w prowadzonym postępowaniu zabezpieczono realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), podejmując wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, zbierając i rozpatrując w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jak wynika z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji ma obowiązek ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Okoliczności te, podobnie jak i wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem odpowiednich przepisów prawa, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji, spełniających wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji I i II instancji w części w jakiej nakładają na stronę karę pieniężną za naruszenie przepisów transportu drogowego. W pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi. Podstawę zasądzenia kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego stanowił przepis art. 200 p.p.s.a. (wpis sądowy – 400 zł).

k.p.