Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia E.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Bk 150/26 w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi E.K. na decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia 19 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: oddalić zażalenie.

Postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2026 r. sygn. akt II SA/Bk 150/26, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił E. K. wstrzymania wykonania zaskarżonej przez nią decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia 19 grudnia 2025 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty Białostockiego z dnia 28 lutego 2025 r. nr [...] zatwierdzającą projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej spółce X S.A. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego o powierzchni zabudowy 582,75 m2, o powierzchni użytkowej 527,40 m2, o kubaturze 3614,20 m3 wraz z infrastrukturą towarzyszącą przez którą rozumie się: układ komunikacji wewnętrznej, miejsca parkingowe oraz zadaszenie nad strefą dostaw oraz infrastrukturą techniczną, w tym: budowę zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej, zewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej wraz z odkrytym, szczelnym, bezodpływowym zbiornikiem retencyjno-odparowującym, budowę wewnętrznej linii zasilającej, instalacji oświetlenia zewnętrznego, kabli zasilających, zlokalizowanych na działkach o nr ewid. gr. [...] i [...], w [...], powiat białostocki.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie istnieje ryzyko spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaskarżona decyzja dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę budynku handlowego w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości. Realizacja inwestycji w oparciu o tę decyzję doprowadzi do trwałych, nieodwracalnych zmian w zagospodarowaniu terenu, które w przypadku uchylenia decyzji przez Sąd nie będą mogły zostać skutecznie cofnięte. W szczególności, rozpoczęcie robót budowlanych, wykonanie wykopów, utwardzeń terenu, fundamentów oraz wzniesienie obiektu handlowego spowoduje nieodwracalną ingerencję w przestrzeń oraz środowisko lokalne. Nawet ewentualne późniejsze uchylenie decyzji nie przywróci stanu pierwotnego, gdyż fizyczna realizacja inwestycji doprowadzi do trwałej zmiany charakteru tej części miejscowości. Skarżąca podkreśliła ponadto, że realizacja inwestycji wiąże się z realnym ryzykiem powstania szkód po jej stronie. Budowa oraz późniejsza eksploatacja obiektu handlowego spowodują: trwałe pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, wzrost poziomu hałasu, wzmożony ruch samochodowy, w tym pojazdów ciężarowych, emisję światła w porze nocnej, spadek wartości nieruchomości mieszkalnej i zakłócenie spokoju i prywatności. Szkody te mają charakter trwały i nie będą mogły zostać w pełni naprawione poprzez ewentualne odszkodowanie, co wypełnia przesłankę "trudnych do odwrócenia skutków" w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.). Realizacja inwestycji przed rozpoznaniem skargi przez Sąd prowadziłaby do sytuacji, w której ewentualne korzystne dla skarżącej rozstrzygnięcie miałoby charakter iluzoryczny. Wzniesiony obiekt handlowy, nawet w przypadku uchylenia decyzji, pozostanie faktem dokonanym, a jego usunięcie będzie w praktyce nierealne. W opinii skarżącej jej interes zasługuje w niniejszej sprawie na szczególną ochronę, bowiem dotyczy prawa własności oraz prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Jednocześnie wstrzymanie wykonania decyzji nie spowoduje nieproporcjonalnej szkody po stronie inwestora, gdyż będzie miało charakter czasowy. Zdaniem skarżącej wstrzymanie wykonania decyzji jest niezbędne dla zachowania realnej skuteczności kontroli sądowej oraz dla ochrony jej praw przed nieodwracalnymi skutkami realizacji inwestycji.

Uzasadniając odmowę uwzględnienia wniosku skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że decyzja o pozwoleniu na budowę – wskutek jej realizacji – zmienia stan nieruchomości i może spowodować powstanie trudnych do odwrócenia skutków związanych z jej przeobrażeniem, jednakże skutki te, jeżeli mają prowadzić do wstrzymania wykonania udzielonego inwestorowi pozwolenia na budowę, z uwagi na konieczność rozważenia sprzecznych interesów uczestników postępowania należy zawsze szczegółowo uzasadnić i w koniecznym zakresie wykazać je we wniosku. Zdaniem Sądu podniesione przez skarżącą argumenty nie uzasadniają wstrzymania wykonania objętej wnioskiem decyzji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że działka skarżącej pozostaje niezabudowana. Organ wskazał także, że odległość projektowanego budynku handlowo-usługowego od granicy z niezabudowaną działką skarżącej wynosi od 19,02 m do 19,25 m. Odległość zaprojektowanych miejsc postojowych będzie wynosiła od 6,07 m do 6,24 m od granicy z działką skarżącej.

Odnosząc się do argumentów skarżącej dotyczących rozpoczęcia robót budowlanych Sąd podniósł, że roboty takie (m.in. wykonanie wykopów, fundamentów) stanowią normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu i nie są w żadnej mierze nieodwracalne. Wskazał, że o ile realizacja zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia inwestycji, to w ramach rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, przedmiot oceny stanowi jedynie to, czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem, może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony. Nie chodzi tutaj o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Takich okoliczności skarżąca, w sposób należyty i przekonywujący, nie wykazała. Argumentacja strony oparta jest jedynie na przypuszczeniach. Kwestia niedogodności dla nieruchomości sąsiedniej ze strony inwestora realizującego zamierzenie budowlane, o ile nie wykracza ponad przeciętną miarę, czego skarżąca w złożonym wniosku nie wykazała, nie może być uznana za którekolwiek z niebezpieczeństw z art. 61 § 3 p.p.s.a. Problem konsekwencji związanych z późniejszą eksploatacją nieistniejącego obecnie budynku także pozostaje obecnie, w ocenie Sądu, w sferze domniemań i również nie mógł stanowić podstawy do uwzględniania wniosku skarżącej. Sąd zwrócił jednak uwagę skarżącej, że te aspekty zostały przez organ zbadane w toku postępowania i przedstawione w odpowiedzi na skargę. Wojewoda podkreślił, że uprawniony projektant wskazał, że planowana inwestycja budowlana spełnia wymogi w zakresie emisji hałasu w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. w porze dnia do 50 dB, natomiast w porze nocy do 40 dB. Ponadto w opisie projektu zagospodarowania terenu zawarto informację, że projektowane zamierzenie budowlane zaplanowano w sposób nieutrudniający osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz ze środków łączności. Zgodnie z informacją zawartą w projekcie zagospodarowania terenu projektowane usługi handlu detalicznego są nieuciążliwe, nie będą niekorzystnie oddziaływały na środowisko przyrodnicze oraz nie będą powodowały przekroczenia standardów jakości środowiska określonych w przepisach odrębnych, w szczególności w zakresie hałasu, wibracji, emisji zanieczyszczeń poza granice objęte wnioskiem. Także kwestia spadku wartości nieruchomości skarżącej pozostaje obecnie jedynie przypuszczeniem. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów na poparcie żadnego ze swoich twierdzeń.

Dodatkowo Sąd zauważył, że specjalny charakter wstrzymania wykonania decyzji został podkreślony przez ustawodawcę w przepisie art. 35a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2026 r. poz. 524 ze zm.), w którym wskazano, że w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę wstrzymanie wykonania tej decyzji na wniosek skarżącego sąd może uzależnić od złożenia przez skarżącego kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora z powodu wstrzymania wykonania decyzji. W przypadku uznania skargi za słuszną w całości lub w części kaucja podlega zwrotowi. W przypadku oddalenia skargi kaucję przeznacza się na zaspokojenie roszczeń inwestora. Już sama możliwość uzależnienia wstrzymania wykonania decyzji od złożenia kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora potwierdza, że sąd rozpoznający wniosek musi ostrożnie wyważyć sprzeczne interesy inwestora i pozostałych stron postępowania. Sąd zaakcentował też, że prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie uchylenia zaskarżonego aktu, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiają tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Takich skarżąca nie wykazała. Z tych względów Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zażaleniem E.K. zaskarżyła powyższe postanowienie, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 p.p.s.a., poprzez:

a) niewłaściwe przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodzi niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków ani wyrządzenia znacznej szkody, podczas gdy realizacja inwestycji budowlanej objętej zaskarżoną decyzją prowadzi do trwałego przekształcenia terenu oraz może skutkować nieodwracalną ingerencją w sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich, stosunki wodne, istniejący drzewostan oraz ład przestrzenny,

b) przyjęcie nadmiernie rygorystycznego standardu wykazania przesłanek ochrony tymczasowej i de facto wymaganie pełnego udowodnienia przyszłych skutków inwestycji już na etapie postępowania incydentalnego, podczas gdy dla zastosowania ochrony tymczasowej wystarczające jest uprawdopodobnienie istnienia niebezpieczeństwa wystąpienia wskazanych w ustawie skutków.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługiwało na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.).

Warunkiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu lub czynności jest wskazanie przez stronę we wniosku okoliczności uzasadniających niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, albowiem ciężar uprawdopodobnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności spoczywa na stronie, która wywodzi skutki prawne ze swych twierdzeń. Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności, zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania aktu. Ponadto, zauważyć należy, że niebezpieczeństwa, o których mowa w analizowanym przepisie, mogą dotknąć nie tylko stronę skarżącą (wnioskodawcę), lecz także innych uczestników postępowania. Uzasadnia to konieczność przeprowadzania oceny potrzeby udzielenia ochrony tymczasowej również przez pryzmat uwarunkowań odnoszących się na tle okoliczności sprawy do innych, niż skarżąca, uczestników postępowania. Wstrzymanie wykonania aktu nie może szkodzić innym, a jego zastosowanie jest co do zasady wyjątkowe (tak też postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2016 r., sygn. akt I OZ 1041/16).

W orzecznictwie i piśmiennictwie akcentuje się także, że sąd administracyjny, rozpoznając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, powinien uwzględnić interesy prawne i stanowiska wszystkich uczestników postępowania, bowiem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o czym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., może zachodzić nie tylko po stronie wnioskodawcy, ale również po stronie innych uczestników postępowania (zob. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2006 r., sygn. akt II OZ 102/06; z dnia 13 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 165/12). W przedmiotowej sprawie zasadniczymi zagadnieniami, mającymi wpływ na kierunek rozstrzygnięcia, są zatem również kwestie oceny i wyważenia interesów w sprawie, poprzez określenie stopnia i skali ewentualnego niebezpieczeństwa, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., w stosunku do każdej ze stron postępowania sądowoadministracyjnego oraz rodzaju inwestycji objętej decyzją i jej charakteru.

W tym miejscu podkreślić należy, że wybudowanie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą samo w sobie nie wywołuje skutku o charakterze nieodwracalnym. W orzecznictwie sądowym przejmuje się, że wykonanie obiektu budowlanego jest zdarzeniem faktycznym, który można odwrócić, bo jego odwrócenie zależy tylko od możliwości technicznych inwestora. Zatem to inwestor zobowiązany będzie do przywrócenia stanu poprzedniego na własny koszt, a więc jakakolwiek szkoda w każdym przypadku powstanie po stronie inwestora, a nie skarżącej. Mając powyższe na uwadze, należy zatem podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę. Argumentacja podniesiona w zażaleniu i jego uzasadnieniu nie zmienia natomiast powyższego zapatrywania. Podkreślenia wymaga, że prawo zabudowy stanowi realizację konstytucyjnej zasady ochrony własności, podlega szczególnej ochronie a jego ograniczenia są dopuszczalne tylko gdy przemawia za tym szczególne znaczenie dobra podlegającego ochronie tj. bezpieczeństwo, konieczność zapewnienia odpowiednich warunków zdrowotnych i higienicznych, ochrona środowiska czy ochrona walorów zabytkowych. Wstrzymanie wykonania projektowanych robót budowlanych należy traktować zatem jako środek wyjątkowy (por. postanowienie NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 643/16). Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowić może bowiem dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż szkoda, jaka może wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o kwestionowaną decyzję. Sama możliwość podjęcia prac budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę nie może usprawiedliwiać wstrzymania wykonania decyzji, gdyż jest to zwyczajne następstwo każdej takiej decyzji.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji albowiem nie przedstawiono we wniosku ani w zażaleniu okoliczności uzasadniających przyjęcie, że skarżącej zagraża znaczna szkoda czy też mogą wystąpić trudne do odwrócenia skutki związane z wybudowaniem projektowanego budynku. W konsekwencji wniosek okazał się bezzasadny i podlegał oddaleniu zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.