Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Marszałka Województwa Śląskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów postanawia oddalić wniosek.

Marszałek Województwa Śląskiego wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A. S.A. z siedzibą w [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że pismem z dnia 20 czerwca 2024 r. Prezydent Miasta [...] (dalej w skrócie: "Prezydent"), na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm., dalej w skrócie: "u.o."), przekazał Marszałkowi Województwa Śląskiego (dalej w skrócie: "Marszałek") wniosek A. S.A. z siedzibą w [...] (dalej w skrócie: "Spółka") w sprawie udzielenia jej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Prezydent zakwalifikował działalność opisaną we wniosku Spółki jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, powołując się na § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Jednocześnie uznał, że przetwarzanie odpadów przez Spółkę jest odzyskiwaniem odpadów w instalacji, w ilości co najmniej 10 ton na dobę. Dla takich przedsięwzięć organem właściwym w sprawie udzielenia zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa (art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o.). W świetle art. 45 ust. 4 i 5 u.o. marszałek jest właściwy do udzielenia w jednej decyzji administracyjnej pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniające zezwolenie na przetwarzanie odpadów.

Zdaniem Marszałka, powyższe stanowisko Prezydenta jest niezasadne. Zgodnie z art. 41 ust. 3 u.o., organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest:

1) marszałek województwa:

a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"),

b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,

c) dla instalacji komunalnych,

d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg;

2) starosta – w pozostałych przypadkach.

Z kolei na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 rozporządzenia, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41 rozporządzenia, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.).

Analiza wniosku Spółki nie daje podstaw do twierdzenia, że działalność, o zezwolenie której wnioskuje, będzie przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko. Prezydent błędnie kwalifikuje wnioskowaną działalność jako odzysk odpadów w instalacji. Wnioskowana przez Spółkę działalność w zakresie przetwarzania odpadów w procesie odzysku R5 (poprzez ich wykorzystanie w podziemnych technikach górniczych: jako składnika podsadzki hydraulicznej i samozestalającej, do doszczelniania zrobów, które powstały w wyniku eksploatacji prowadzonej systemem z zawałem stropu, do profilaktyki przeciwpożarowej i budowy korków izolacyjnych, do likwidacji zbędnych wyrobisk w tym szybów, do wzmocnień i stabilizacji wyrobisk górniczych) w świetle obowiązujących przepisów, w szczególności rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2015 r. poz. 796), stanowi odzysk odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Spółka we wniosku wskazuje, że faktycznym miejscem przetwarzania odpadów będą podziemne wyrobiska górnicze [...], a opisana infrastruktura naziemna, tj. zbiorniki popiołów, mobilny mieszalnik "[...]", tymczasowa instalacja zagospodarowania osadów ściekowych, itp. służą wyłącznie do magazynowania i/lub przygotowania odpadów do transportu w miejsce ich przetwarzania. W konsekwencji planowanego przedsięwzięcia nie można uznać za przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej, a zatem organem właściwym w tej sprawie jest starosta, przez którego rozumie się także prezydenta miasta na prawach powiatu, tj. Prezydent Miasta [...].

Prezydent w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazał Marszałka jako organ właściwy w sprawie. Podkreślił, że w dniu 24 maja 2024 r. Spółka zwróciła się do niego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów, na terenie Oddziału [...]. W wyniku analizy tego wniosku ustalono, że Spółka wcześniej wytwarzała odpady na podstawie pozwolenia udzielonego w sierpniu 2014 r. przez Marszałka Województwa Śląskiego oraz przetwarzała odpady na podstawie zezwolenia Prezydenta Miasta [...] udzielonego w lutym 2015 r. Występując z nowym wnioskiem Spółka skorzystała z uprawnień, jakie daje art. 45 ust. 4 i 5 u.o., tj. wystąpiła z jednym (łącznym) wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, z uwzględnieniem zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 45 ust. 7 u.o., w takiej sytuacji posiadacz odpadów składa wniosek do organu właściwego do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W ocenie Prezydenta, zakres działań prowadzonych przez Spółkę nie ogranicza się wyłącznie do jednego procesu odzysku R5 (jak twierdzi Marszałek), bowiem działania te prowadzone są również, zgodnie z treścią wniosku Spółki, w procesie odzysku R12 i to przy wykorzystaniu instalacji. W związku z tym, iż wniosek Spółki dotyczy przetwarzania odpadów w ilości przekraczającej 10 ton na dobę, przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko – wymienionego w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia. W takiej kwalifikacji kluczowe znaczenie ma termin "instalacja", który przez organy bywa różnie rozumiany, tj. w kontekście stacjonarności bądź braku stacjonarności urządzeń technicznych czy zespołów urządzeń technicznych. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 54 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), przez instalację rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 521/21 stwierdzono, że cecha "instalacji", jaką jest "stacjonarność", nie wyklucza możliwości przemieszczenia urządzenia, jednak jego funkcjonowanie w każdym miejscu jest związane z emisją, czyli konsekwencjami, jakie korzystanie z instalacji może powodować dla środowiska. Przymiot "stacjonarności" wynika nie tyle z faktu trwałego połączenia urządzenia z podłożem, lecz przeznaczenia do użytkowania w dłuższym czasie, a nie tylko jednorazowo. Nawet urządzenie "przewoźne", które ze względu na swój charakter przeznaczone jest do użycia w określonym miejscu przez dłuższy czas, np. kilka lat, jest stacjonarnym urządzeniem technicznym. W niniejszej sprawie, opisując w pkt 6 Części II wniosku stosowane metody przetwarzania odpadów, Spółka określiła, że: "Odpady przewidziane do przetwarzania w niniejszym wniosku będą zagospodarowane w związku z kontynuacją działań realizowanych na podstawie wcześniejszego zezwolenia Prezydenta Miasta [...], przy wykorzystaniu istniejących już urządzeń oraz montowanego okresowo urządzenia mobilnego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 wraz z późn. zm.), proces przetwarzania odpadów prowadzony w ramach niniejszego wniosku jest oznaczony jako:

- R5 – recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych,

- R12 – wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11.

Przetwarzanie odpadów prowadzone będzie:

a) na terenie Zakładu Głównego [...], obok budynku stacji odwadniania, nad torami [...] – działki nr [...] – odpady o kodach: 01 04 12, 10 01 01, 10 01 02, 10 01 03, 10 01 05 oraz 10 01 82;

Instalacja do przemysłowego wykorzystania popiołów, rozbudowana o zbiornik na drobnoziarniste odpady przeróbcze wraz ze wspomagającym urządzeniem mobilnym (instalacja pomocnicza), jest urządzeniem mobilnym (przewoźnym) na bazie mieszalnika firmy "[...]". Odpady do instalacji dostarczane są transportem samochodowym lub kolejowym. Rozładunek wagonów i autocystern odbywa się pneumatyczne, bezpośrednio do zbiorników. Cały cykl rozładunku i zagospodarowania nie będzie powodował pylenia. Odpady zostaną zmieszane w mieszalniku z dołową wodą słoną, a wytworzona mieszanina transportowana będzie rurociągami poprzez otwór wielkośrednicowy do wyrobisk na dole.

Parametry techniczne i eksploatacyjne:

- wydajność - do 100 Mg/h,

- gęstość wytwarzanej mieszaniny - 1,2-1,45 Mg/m3.

Wykorzystanie w technologiach górniczych w zakresie:

- doszczelniania zrobów ścian po zakończonej eksploatacji,

- wypełniania i doszczelniania zrobów czynnych ścian,

- wypełniania zbędnych wyrobisk korytarzowych lub wcześniej otamowanych starych wyrobisk,

- wykonywania korków izolacyjnych.

Parametry techniczne instalacji pomocniczej:

- wydajność - do 30 Mg/h,

- gęstość wytwarzanej mieszaniny -1,1-1,8 Mg/m3.

Wykorzystanie w zakresie:

- likwidacji szybów,

- profilaktyki pożarowej w wyrobiskach podziemnych, znajdujących się poza zasięgiem instalacji do przemysłowego wykorzystania popiołów.

b) na terenie Zakładu Głównego [...] – działki nr [...] – odpad 19 08 99;

Instalacja pomocnicza (tymczasowa) do zagospodarowania osadów ściekowych to urządzenie niestacjonarne montowane tymczasowo na okres niezbędnego zagospodarowania osadów. Przewiduje się jego pracę w okresach co 2-3 lata przez około 2-3 miesiące. Po tym czasie każdorazowo będzie demontowane. W skład wyposażenia wchodzi zbiornik na osady zasilany kopalnianą wodą dołową lub przemysłową. Uwodnione osady za pomocą pompy i rurociągu są transportowane do otworu wielkośrednicowego, którym popłyną do wyrobisk górniczych.

Parametry techniczne instalacji pomocniczej:

- wydajność - do 15 Mg/h,

- gęstość wytwarzanej mieszaniny -1,1-1,8 Mg/m3.

Wykorzystanie w zakresie:

- likwidacji starych zrobów, nieczynnych wyrobisk lub korków wentylacyjnych,

- likwidacji szybów górniczych.

c) w części podziemnej [...] – odpady o kodach: 01 04 12, 1001 01, 10 01 02, 10 01 03, 10 01 05, 10 01 82, 19 08 99;

poprzez wykorzystanie przygotowanych mieszanin w podziemnych technikach górniczych, to jest:

- jako składnika podsadzki hydraulicznej i samozestalającej,

- do doszczelniania zrobów, które powstały w wyniku eksploatacji prowadzonej systemem z zawałem stropu,

- do profilaktyki przeciwpożarowej i budowy korków izolacyjnych,

- do likwidacji zbędnych wyrobisk w tym szybów,

- do wzmocnień i stabilizacji wyrobisk górniczych,

pod warunkiem prowadzenia tej działalności z uwzględnieniem właściwości produktu oraz warunków lokalnych w taki sposób, aby działalność ta nie powodowała pogorszenia jakości wód podziemnych.

d) na terenie zrekultywowanego osadnika [...] – działka [...] – odpady o kodach: 10 01 01, 10 01 02, 10 01 03, 10 01 05, 10 01 82;

poprzez wykorzystanie w celu likwidacji ognisk termicznych (z wykorzystaniem urządzenia [...]).".

Prezydent podkreślił, iż celowo przywołał powyżej całość treści dotyczącej opisu stosowanych metod przetwarzania odpadów, gdyż jest on szerszy, niż wskazał to Marszałek we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Marszałek ujął bowiem jedynie te działania związane z odzyskiem odpadów, które dotyczą wykorzystania w podziemnych technikach górniczych i dotyczą metody odzysku określonej w Załączniku nr 1 do ustawy o odpadach: "Niewyczerpujący wykaz procesów odzysku" jako R5 Recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych. Powyższe związane jest z odzyskiem odpadów poza instalacjami i urządzeniami, jednakże wnioskodawca ujął w nim również działania z odpadami określone przez niego jako R12 – Wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. W Załączniku tym wyjaśniono, co należy rozumieć jako proces odzysku R12, tj.: "Jeżeli nie istnieje inny właściwy kod R, może to obejmować procesy wstępne poprzedzające przetwarzanie wstępne odpadów, jak np. demontaż, sortowanie, kruszenie, zagęszczanie, granulację, suszenie, rozdrabnianie, kondycjonowanie, przepakowywanie, separację, tworzenie mieszanek lub mieszanie przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11". Jak wynika z w/w opisu przetwarzania odpadów, oprócz wymienionego przez Marszałka procesu odzysku R5 Spółka prowadzi również proces wstępny, polegający na tworzeniu mieszanek czy też mieszaniu przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. Zdaniem Prezydenta, nie można pominąć tego faktu, wskazując jedynie końcowe wykorzystanie odpadów, które istotnie – według rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2025 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami – nie dotyczy instalacji. Takie działania również należy ująć w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów, bowiem zgodnie z definicją ujętą w art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., przez przetwarzanie rozumie się bowiem procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie.

Prezydent uznał zatem, że Spółka – eksploatując wymienione we wniosku urządzenia w działaniach przed ostatecznym odzyskiem odpadów poza instalacjami i urządzeniami w podziemnych technikach górniczych – prowadzi odzysk odpadów również przy wykorzystaniu instalacji. Oprócz wskazanych przez Spółkę urządzeń, wymieniona została również ich wydajność. Mając na uwadze oba te czynniki ustalono, że takie działanie należy zakwalifikować jako przedsięwzięcie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, które należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Dla takich przedsięwzięć, zgodnie z art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. a u.o., przy udzielaniu zezwoleń na zbieranie czy przetwarzanie odpadów organem właściwym jest marszałek województwa.

W piśmie procesowym z dnia 17 września 2025 r. Marszałek podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, niemającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych jest objęte właściwością Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).

Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Marszałkiem Województwa Śląskiego a Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Spółki w sprawie udzielenia pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest dopuszczalny, gdyż w/w organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia. Stosownie do treści art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Takimi przepisami szczególnymi są w tej sprawie art. 168 i art. 169 u.o. Zgodnie z art. 168 u.o., zadania samorządu województwa, o których mowa m.in. w art. 41 ust. 3 pkt 1 i art. 46, są zadaniami zleconymi z zakresu administracji rządowej. W świetle zaś art. 169 u.o., minister właściwy do spraw klimatu jest organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa w sprawach, o których mowa w art. 11 ust. 4 i art. 168, z wyjątkiem spraw określonych w art. 165 ust. 1 i art. 167 ust. 2.

Właściwość organu do wydania decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów oraz decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów wynika z art. 41 ust. 3 u.o. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki (rodzaje i skalę działalności w zakresie gospodarki odpadami), w których właściwym organem jest marszałek województwa, natomiast w pozostałych sprawach właściwy jest starosta. Dodatkowo, w odniesieniu do terenów zamkniętych właściwy jest regionalny dyrektor ochrony środowiska (art. 41 ust. 4 u.o.), jednak przepis ten nie znajduje zastosowania w tej sprawie.

Wobec powyższego, wskazać należy, że zgodnie z art. 41 ust. 3 u.o., organem właściwym do wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów jest:

1) marszałek województwa:

a) dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

b) dla odpadów innych niż niebezpieczne poddawanych odzyskowi w procesie odzysku polegającym na wypełnianiu terenów niekorzystnie przekształconych, jeżeli ilość umieszczanych w wyrobisku lub zapadlisku odpadów jest nie mniejsza niż 10 Mg na dobę lub całkowita pojemność wyrobiska lub zapadliska jest nie mniejsza niż 25 000 Mg,

c) dla instalacji komunalnych,

d) do wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, w przypadku gdy maksymalna łączna masa wszystkich rodzajów odpadów magazynowanych w okresie roku przekracza 3000 Mg;

2) starosta – w pozostałych przypadkach.

Z kolei na podstawie § 2 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje do przetwarzania w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o., inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41 i 46 rozporządzenia, w tym składowiska odpadów inne niż wymienione w pkt 41 rozporządzenia, mogące przyjmować odpady w ilości nie mniejszej niż 10 ton na dobę lub o całkowitej pojemności nie mniejszej niż 25 000 ton, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm.).

W niniejszej sprawie nie jest możliwe rozstrzygnięcie sporu o właściwość, a to z tego względu, że organy biorące udział w sporze nie ustaliły jednoznacznego stanu faktycznego sprawy. O sporze o właściwość można mówić bowiem wyłącznie w sytuacji, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej – tej samej – sprawy administracyjnej, a jednocześnie nie ma sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego tej sprawy.

Należy podkreślić, iż pkt 6 Części II wniosku Spółki z maja 2024 r. o udzielenie pozwolenia na wytwarzanie odpadów, uwzględniającego zezwolenie na przetwarzanie odpadów, został zatytułowany: "Szczegółowy opis stosowanej metody lub metod przetwarzania odpadów, w tym wskazanie procesu przetwarzania zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach, w szczególności w przypadku instalacji do termicznego przekształcania odpadów – także godzinowej mocy przerobowej". Spółka w tej części wniosku określiła, że: "Odpady przewidziane do przetwarzania w niniejszym wniosku będą zagospodarowane w związku z kontynuacją działań realizowanych na podstawie wcześniejszego zezwolenia Prezydenta Miasta [...], przy wykorzystaniu istniejących już urządzeń oraz montowanego okresowo urządzenia mobilnego. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 1587 wraz z późn. zm.), proces przetwarzania odpadów prowadzony w ramach niniejszego wniosku jest oznaczony jako: - R5 – recykling lub odzysk innych materiałów nieorganicznych, - R12 – wymiana odpadów w celu poddania ich któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11".

Prezydent Miasta [...] stwierdził, że z w/w opisu przetwarzania odpadów wynika, iż oprócz procesu odzysku R5 Spółka prowadzi również proces wstępny, polegający na tworzeniu mieszanek czy też mieszaniu przed poddaniem któremukolwiek z procesów wymienionych w pozycji R1-R11. Prezydent uznał zatem, że Spółka – eksploatując wymienione we wniosku urządzenia w działaniach przed ostatecznym odzyskiem odpadów poza instalacjami i urządzeniami w podziemnych technikach górniczych – prowadzi odzysk odpadów również przy wykorzystaniu instalacji. Oprócz wskazanych przez Spółkę urządzeń, wymieniona została również ich wydajność.

Z kolei w ocenie Marszałka Województwa Śląskiego, analiza wniosku Spółki nie daje podstaw do zakwalifikowania wnioskowanej działalności jako odzysku odpadów w instalacji, ale wyłącznie jako odzysk odpadów poza instalacjami. W piśmie procesowym z dnia 17 września 2025 r. Marszałek podkreślił, że Prezydent zinterpretował żądanie wnioskodawcy bez przeprowadzenia postępowania w tym zakresie. Nie wykazał bowiem, że urządzenia techniczne stosowane przez Spółkę (które na użytek własny mogą być nazywane przez wnioskodawcę instalacją) mogą zostać uznane za stacjonarne urządzenia techniczne i spełniają kryteria kwalifikujące je jako instalacje (tj. czy takie urządzenia mogą zostać od gruntu odłączone bez zmiany ich właściwości, czy są eksploatowane przez określony dłuższy czas na danym terenie i czy ich eksploatacja może spowodować emisję).

Wobec powyższego przyjąć należy, iż organy będące w sporze zajęły odmienne stanowiska co do sposobu, w jaki Spółka zamierza przeprowadzać odzysk odpadów. Dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu zasadnicze znaczenie ma ustalenie jednoznacznego stanu faktycznego sprawy, które należy do organów administracji (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenia organów co do stanu faktycznego stanowią bowiem (w przypadku sporu o właściwość) podstawę analizy konkretnych przepisów prawa, które będą miały w sprawie zastosowanie.

Należy jednocześnie podkreślić, że w sytuacji, kiedy organy będące w sporze zajęły odmienne stanowiska co do sposobu, w jaki wnioskodawca, domagający się udzielenia zezwolenia, zamierza przeprowadzać odzysk odpadów, decydujące znaczenie winna mieć treść podania wnioskodawcy w tym zakresie i jego intencja. Właściwy na podstawie takiego ustalenia organ winien zatem wniosek rozpoznać i dopiero poczynione w postępowaniu administracyjnym dalsze ustalenia co do tego, czy zamierzenie strony w postaci odzysku odpadów odbywać się będzie rzeczywiście poza instalacjami, czy też nie, będzie mogło zostać poddane ocenie sądu administracyjnego na skutek ewentualnej skargi na wydaną w tym przedmiocie decyzję. Na etapie sporu o właściwość Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem przesądzać powyższej kwestii (por. postanowienia NSA z dnia: 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OW 69/16 oraz 17 czerwca 2025 r., sygn. akt III OW 29/25).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 oraz art. 64 § 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia.