Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wolas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 października 2025 r. sprawy ze skargi Burmistrza Miasta Andrychowa na uchwałę Rady Miejskiej w Andrychowie z dnia 25 czerwca 2025 r. nr XVII-120-25 w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z dnia 22 lipca 2025 r. skarżący – Burmistrz Miasta Andrychowa B. S. wniosła skargę na uchwałę nr XVII-120-25 z dnia 25 czerwca 2025 r. w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Andrychowie wniosła o jej odrzucenie względnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024.935 zm., dalej: p.p.s.a.), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiot niniejszej skargi stanowi uchwała Rady Miejskiej w Andrychowie z 25 czerwca 2025 r. Nr XVII-120-25 w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Andrychowa wotum zaufania, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (tak np. w wyroku NSA z dnia 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 117/19.).

Należy bowiem podkreślić, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i do wniesienia jej nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. np. postanowienia NSA z dnia 25 stycznia 2022 r., sygn. akt II GSK 2707/21, z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 1076/20, z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 257/20).

Mając na względzie treść art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w powiązaniu z art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd zobowiązany jest do oceny, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, która piastuje stanowisko Burmistrza Andrychowa.

Zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g., po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy, rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Zgodnie zaś z art. 28aa ust. 10 u.s.g., w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

W najnowszym orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który Sąd podziela, że z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy, podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień ani nie nakłada obowiązków), jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy (tak wyrok WSA w Lublinie z 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Lu 915/20)

Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który ponadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącej jako obywatela piastującego jednocześnie stanowisko burmistrza. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko burmistrza, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem burmistrzowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania - co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza - art. 28 ust. 10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności burmistrza przez organ kontrolujący - radę miejską.

W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącej jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Burmistrza, wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącą nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia omawianej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji burmistrza, jej podjęcie nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania burmistrza. Co więcej, podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania burmistrza ma charakter fakultatywny, ponieważ art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, że "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio".

A z art. 28a ust. 3 u.s.g. wynika, że "rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium". Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania nie jest jego odwołanie ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję burmistrza został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., ma charakter intencyjny i jest wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2025 r., sygn. akt III OSK 1208/22)

Podzielając wyżej przedstawiony pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej pełniącej funkcję Burmistrza, wobec czego skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

.