II OSK 1356/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-01-23	
Data wpływu	2017-06-01	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński
Piotr Korzeniowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 1363/16	
Skarżony organ	Rada Gminy~Rada Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 101 par. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 3 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Dnia 23 stycznia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Wiśniowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1363/16 w sprawie ze skargi M. U. i Z. N. na uchwałę Rady Gminy Wiśniowa z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L. oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1363/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M.U. i Z. N. na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w jej części graficznej, znajdującej się na planszy nr 15 rysunku planu, obejmującej cały teren KDW, który rozpoczyna swój bieg od drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ na wysokości działek ewidencyjnych oznaczonych na rysunku planu numerami [...] i [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości L., w odniesieniu do kierunku zagospodarowania nieruchomości oznaczonej nr [...] w miejscowości L., wniosły skarżące M. U. i Z. N.. Jako podstawę prawną skargi podano art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Skarżące podniosły, że korespondencją z 28 września 2016 r., otrzymaną w dniu 4 października 2016 r. Rada Gminy W. w związku z wezwaniem skarżących z 6 września 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, odmówiła dokonania zmian w planie miejscowym podjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy W..

W związku z tym, skarżące zarzuciły rażące naruszenie prawa skarżonej uchwale Nr [...] Rady Gminy W. z [...] czerwca 2008 r. poprzez naruszenie art. 6 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, polegające na ograniczeniu prawa własności skarżących. Skarżące wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej należącej do nich działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 16 lutego 2017 r., sygn. II SA/Kr 1363/16 stwierdził, że organ planistyczny nie wziął przede wszystkim pod uwagę, że zaplanowany przebieg drogi wewnętrznej KDW po działce nr [...], nie uwzględnia faktu istniejącego już w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały budynku mieszkalnego nr [...]. Z załącznika graficznego wynika, że istotnie na fragmencie drogi KDW posadowiona jest część budynku, dokładnie jego narożnik.

W skardze kasacyjnej Gmina [...] (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. A. Ś. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Powołując się na art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) w zw. z art. 140 kodeks cywilny poprzez przyjęcie, że interes prawny Z. N. i M. U. został naruszony podczas, gdy zdaniem Gminy [...] nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących oraz naruszenie art. 3 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w jej części graficznej, znajdującej się na planszy nr 15 rysunku planu obejmującej cały teren KDW, który rozpoczyna swój bieg od drogi publicznej oznaczonej symbolem KDZ na wysokości działek ewidencyjnych oznaczonych na rysunku planu numerami [...] i [...].

Wskazując na powyższe, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i oddalenie skargi ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. Na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a., złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] działka nr [...] została przeznaczona pod drogę. Wynikało to m. in. z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego konieczne jest wskazanie podstawowego układu komunikacyjnego w terenach budowlanych. Według skarżącej kasacyjnie, zarzut Sądu I instancji sprowadzał się do tego, że organ planistyczny nie wziął pod uwagę, że zaplanowany przebieg drogi wewnętrznej KDW po działce nr [...] nie uwzględnia faktu istniejącego już w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały budynku mieszkalnego nr [...]. Przy określeniu takiego przeznaczenia brano pod uwagę fakt, że działka [...] stanowi szlak drożny i w ciągu tej drogi wybudowano most. Budynek nr [...] przecina szlak drożny jedynie w swoim narożniku. Istotna jest natomiast treść § 40 ust, 5 części tekstowej planu, stanowiąca, że w terenach KDZ, KDL, KDD, KDW i KP6 ustala się następujące zasad kształtowania zabudowy: 1) utrzymanie istniejącej zabudowy z możliwością jej przebudowy po uzyskaniu zgody zarządcy drogi, 2) dopuszcza się indywidualną formę architektoniczną obiektów związanych z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym. Skarżąca kasacyjnie wyjaśniła, że organ planistyczny analizował inne warianty przebiegu szlaku komunikacyjnego jednakże inny przebieg ograniczałby prawo własności innych osób w dużo większym wymiarze. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. U. i Z. N. działając w imieniu własnym wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako oczywiście bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano się na art. 174 p.p.s.a., zarzucają naruszenie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie oraz ich nie zastosowanie.

Ponieważ skarżąca kasacyjnie nie podnosi zarzutów naruszenia przepisów postępowania, oznacza to, że zaakceptowany przez Sąd I instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie został ustalony w sposób prawidłowy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 140 k.c. poprzez przyjęcie, iż interes prawny Z. N. i M. U. został naruszony podczas gdy zdaniem Gminy [...] nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących". Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że w pierwszej kolejności należy się wiec odnieść do kwestii legitymacji M. U. i Z. N. do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarżące miały legitymację do skarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 u.s.g. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżących. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. Naruszenie powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio pozbawia skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (zob. wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 1148/16). Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z 4 listopada 2003 r. (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Zindywidualizowanie naruszenia praw przez uchwałę gminy w rozumieniu art. 101 u.s.g. nie polega tylko na naruszeniu prawa konkretnych, wymienionych wprost w uchwale podmiotów, ale również na naruszeniu praw podmiotów o określonych cechach istniejących w dacie podejmowania uchwały, gdzie uchwała wprost oddziałuje na prawa i obowiązki tych osób. Nie chodzi przy tym o oddziaływanie urzeczywistniające się w chwili podjęcia uchwały, ale stworzenie takiego stanu prawnego, że realizacja postanowień uchwały dotknąć może podmiot negatywnymi skutkami w razie spełnienia się okoliczności faktycznych regulowanych uchwałą.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżące wywodzą swój interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały z prawa własności. Teren działek nr [...] jest zagospodarowany lokalizacją budynku mieszkalnego nr [...], a także infrastrukturą wykonywanych usług działalności gospodarczej Ośrodka [...] Właścicielki działek nr [...] M. U. i Z. N. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej Ośrodka [...] użytkują ww. działki zgodnie z ich przeznaczeniem. Zatem ingerowanie na podstawie aktów prawa miejscowego w wykonywanie usług działalności gospodarczej Ośrodka Rehabilitacji godzi w zindywidualizowane, realne dobra prawne każdego z podmiotów prowadzących na terenie gminy działalność gospodarczą. Ogranicza bowiem prawo do prowadzenia tej działalności.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia "art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie". Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p., gmina dysponuje zespołem uprawnień, określanym jako władztwo planistyczne. Gmina sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawa własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży zatem każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu planistycznego jest bowiem wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych.

Ingerencja w sferę prywatnych interesów właścicieli dokonana przez gminę powinna uwzględniać zasadę proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto rozwiązania planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej. W przedmiotowej sprawie dokumentacja planistyczna jednoznacznie wskazuje na brak racjonalnego uzasadnienia dla spornego przebiegu układu drogowego spełniającego funkcję drogi wewnętrznej oznaczonej w planie symbolem KDW. Projektując drogę wewnętrzną, która ma przebiegać przez nieruchomości prywatne i zapewniać dostęp do drogi publicznej innym nieruchomością należy mieć na uwadze, że utrzymanie dróg wewnętrznych stanowi obowiązek właścicieli nieruchomości. Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie do zaakceptowania jest zaprojektowanie drogi oznaczonej symbolem KDW w sposób ograniczający prawo własności skarżących. Rada nie rozważyła w ogóle, czy istnieje możliwość innego przeprowadzenia projektowanej drogi w taki sposób, który w jak najmniejszym stopniu ograniczałby prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że powyższe okoliczności znajdują pełne potwierdzenie na planszy nr 15 rysunku planu albowiem w sposób widoczny linia wyznaczająca teren KDW (od strony działek [...]) przechodzi przez narożnik budynku przylegającego do budynku oznaczonego nr [...]. Także dołączona do skargi kserokopia z wyrysu mapy ewidencyjnej (k: 10) potwierdza, że ten budynek mieszkalny oznaczony jest nr [...]. Na marginesie wskazać wypada, że analiza dokumentacji geodezyjnej prowadzi także do powzięcia poważnych wątpliwości co do przebiegu wyznaczonej w planie drogi wewnętrznej wzdłuż budynku gospodarczego posadowionego na działce [...] albowiem z uwagi na skalę w jakiej rysunek planu jest sporządzony jednoznacznie nie można stwierdzić, czy linia ta przechodzi przez ścianę tego budynku czy tylko wzdłuż tej ściany. Niewątpliwie jednak rysunek planu potwierdza, że zaplanowana droga KDW przebiega przez nieruchomości skarżących niemalże przez ich środek, w tym bez wątpienia przez posadowiony na tym gruncie budynek mieszkalny.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że organ planistyczny nie wziął przede wszystkim pod uwagę, że zaplanowany przebieg drogi wewnętrznej KDW po działce nr [...], nie uwzględnia faktu istniejącego już w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały budynku mieszkalnego nr [...]. Z załącznika graficznego wynika, że istotnie na fragmencie drogi KDW posadowiona jest część budynku, dokładnie jego narożnik. Z wyjaśnień skarżących wynika, że budynek ten istnieje już od lat czterdziestych, brak jest więc podstaw do kwestionowania legalności jego wybudowania. Zatem Gmina [...] obowiązana była respektować ten fakt, niezależnie od ustaleń planu. Oczywistym jest, że przez budynek mieszkalny nie może prowadzić żaden szlak komunikacyjny. Stanowisko organu planistycznego, że w dacie uchwalania planu istniał szlak drożny na działce nr [...], o przebiegu jak na rysunku planu, nie znajduje potwierdzenia w okolicznościach faktycznych.

Należy zwrócić jednocześnie uwagę, że Sąd I instancji nie kwestionuje konieczności zaplanowania drogi wewnętrznej. Zgodzić należy się Sądem I instancji, że organ w żaden sposób nie wykazał, by podjął jakakolwiek próbę rozważenia innego jej przebiegu. Tym bardziej, że w planie droga wewnętrzna rozdziela nieruchomości skarżących stanowiących pewien kompleks, co niewątpliwie ma również wpływ na sposób ich zagospodarowanie i powinno być przedmiotem pogłębionej analizy. W tym zakresie wykładania art. 3 u.p.z.p. dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa, ponieważ uchwalając plan zostało przekroczone władztwo planistyczne. Nie jest zatem trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 u.p.z.p. poprzez brak jego zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.