Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia (del.) WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 687/19 w sprawie ze skargi T.M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Radomiu z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], znak [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z 13 listopada 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 687/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę T.M. (dalej skarżący albo zobowiązany) na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej MWINB) z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] zapadłe w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Wobec S.M. została wydana przez MWINB decyzja z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] nakazująca wykonanie przebudowy dachu dwuspadowego istniejącego budynku obory na działce w [...], na dach jednospadowy ze spadkiem na własną działkę. Zobowiązany jest następcą prawnym S.M. zmarłego dnia [...] czerwca 2018 r. i obecnym właścicielem działki w [...].

W związku z niewykonaniem przez skarżącego obowiązku wskazanego w decyzji z [...] kwietnia 2017 r. organ I instancji, działając na podstawie ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm. dalej: u.p.e.a.), przeprowadził postępowanie mające na celu wyegzekwowanie obowiązku z niej wynikającego. W dniu 13 maja 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) wystawił upomnienie wzywające zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Następnie PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który – na podstawie art. 44 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) – skutecznie doręczono zobowiązanemu 21 czerwca 2019 r.. Zobowiązany nie wniósł zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], PINB nałożył na skarżącego jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 6.000 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku wynikającego z decyzji MWINB z [...] kwietnia 2017 r. Jednocześnie wezwał do wpłacenia ww. grzywny i opłaty egzekucyjnej na rachunek organu w terminie 60 dni od dnia doręczenia postanowienia z zagrożeniem, że w razie nieuiszczenia grzywny i opłaty, zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, a następnie orzeczone będzie wykonanie zastępcze. W ocenie organu I instancji, grzywna jest adekwatna do zakresu obowiązku nałożonego tytułem wykonawczym.

Zażalenie na postanowienie wniósł zobowiązany i domagał się uchylenia postanowienia.

Postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. MWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W ocenie organu odwoławczego wydanie przez organ I instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Zobowiązany – jako obecny właściciel nieruchomości – nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją MWINB z [...] kwietnia 2017 r. Wobec powyższego PINB miał obowiązek wszczęcia przeciwko zobowiązanemu postępowania egzekucyjnego i nałożenia na niego jednorazowej grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją, która jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Zobowiązany wniósł do WSA skargę i wskazał, że rozstrzygnięcia organów administracji publicznej są dla niego krzywdzące i czuje się przez nie nękany.

W odpowiedzi na skargę MWINB podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Zdaniem WSA, kontrolowane postanowienie MWINB z [...] sierpnia 2019 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] lipca 2019 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpowiada prawu.

PINB wezwał skarżącego do niezwłocznego wykonania obowiązku polegającego na wykonaniu określonych robót budowlanych, a ze względu na niewywiązanie się z nałożonego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne i doręczył tytuł wykonawczy. Z uwagi na to, że skarżący w dalszym ciągu uchylał się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożono na niego grzywnę w celu przymuszenia.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, przy czym jest to środek najmniej uciążliwy dla skarżącego, prowadzący jednocześnie do wykonania przez niego nakazanej przebudowy dachu dwuspadowego na dach jednospadowy ze spadkiem na własną działkę.

W ocenie WSA, prawidłowo została ustalona także wysokość nałożonej grzywny. Organ egzekucyjny, wymierzając grzywnę działa w granicach uznania administracyjnego. Jakkolwiek uzasadnienie wysokości grzywny przez organ I instancji jest dosyć lakoniczne, to jednak znajduje rozwinięcie w uzasadnieniu postanowienia organu odwoławczego.

Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny, podniósł argumenty, które sprowadzają się wyłącznie do kwestionowania dopuszczalności, względnie celowości prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Ta argumentacja nie mogła być skutecznie podniesiona w postępowaniu dotyczącym postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia na podstawie art. 122 u.p.e.a. W postępowaniu egzekucyjnym nie jest bowiem dopuszczalne badanie zasadności obowiązku objętego decyzją rozstrzygającą o przebudowie dachu. Skarżący nie skorzystał z prawa wniesienia zarzutów od wydanego tytułu wykonawczego. Organ wszczynając egzekucję, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi, WSA wskazał, że po śmierci brata skarżący stał się właścicielem działki w [...]. Obowiązek rozbiórki, jako związany z nieruchomością, przeszedł na skarżącego jako następcę prawnego S.M.. Skarżący - jako nowy właściciel nieruchomości - przejął wszystkie prawa i obowiązki nałożone na poprzedniego właściciela, w tym obowiązek przebudowy dachu dwuspadowego, nałożony ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego. Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2018 r. w sprawie VIII SA/Wa 288/18 o umorzeniu postępowania, do którego odwołuje się skarżący, zostało wydane w innym stanie faktycznym. W tej sprawie postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], PINB nałożył grzywnę na brata skarżącego, który zmarł w toku postępowania sądowego. Wobec skarżącego nie zostało jeszcze wówczas zainicjowane postępowanie egzekucyjne, stąd nie mógł on być uznany na stronę w tamtym postępowaniu, gdyż - jak wywiódł Sąd - nałożona na zmarłego skarżącego grzywna w celu przymuszenia ma charakter osobisty i jest ściśle związana z osobą, której dotyczy, a zatem pozostaje w związku wyłącznie z interesem prawnym zmarłego skarżącego i - jako niepodlegająca dziedziczeniu ani zbyciu - nie przechodzi na jego następców prawnych. Sam obowiązek wykonania przebudowy dachu nie jest ściśle związany z osobą zmarłego, tylko ze zbywalnym i dziedzicznym prawem własności do nieruchomości, na której znajduje się budynek obory, zatem przechodzi on na spadkobierców. Nakładając na skarżącego grzywnę organ egzekucyjny wyczerpał dyspozycję art. 28a u.p.e.a., albowiem przed zastosowaniem dalszych środków egzekucyjnych wystawił nowy tytuł wykonawczy i dopiero po skierowaniu go do organu egzekucyjnego wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny.

T.M. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z 13 listopada 2019 r. w całości i zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 40 § 1 k.p.a oraz art. 42 § 1 k.p.a i art. 44 § i i § 4 k.p.a oraz art. 26 § 5 pkt 1 u.p.e.a., przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy prowadzące postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonego orzeczenia nie uchybiły wymienionym przepisom k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. skutkujący koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia nr [...] o znaku [...] utrzymującego w mocy postanowienie nr [...] o znaku [...] PINB, podczas gdy organy te w stopniu rażącym dopuściły się naruszenia wyżej wymienionych przepisów k.p.a., co skutkowało brakiem skutecznego doręczenia zobowiązanemu w trybie tzw. doręczenia zastępczego odpisu tytułu wykonawczego, ergo pierwotnym brakiem dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego przeciwko wyżej wymienionemu,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 41 § 1 k.pa oraz art. 42 § 1 k.p.a i art. 44 § 1 § 4 k.p.a przez faktyczne przyjęcie przez Sąd, że skarżący nie poinformował o zmianie swojego adresu zamieszkania w toku postępowania i dlatego też dokonane doręczenie tytułu wykonawczego nr [...] oraz upomnienia wzywającego zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. było skuteczne w trybie art. 44 k.p.a., podczas gdy skarżący nie miał w ogóle wiedzy o toczącym się przeciwko niemu postępowaniu, a zatem nie mógł powiadomić o zmianie miejsca zamieszkania, tj. przeprowadzce do J., co więcej wraz ze zmianą swego miejsca zamieszkania - rozumianego jako centrum interesów życiowych zobowiązanego i jego małżonki, dokonał on 7 marca 2019 r. również formalnej zmiany miejsca zameldowania,

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt i lit. c/ p.p.s.a w zw. z art. 9 k.p.a oraz art. 11 k.p.a w zw. z art. 107 § 3 k.p.a przez uznanie przez WSA, że zaniechania organów administracji w zakresie poinformowania skarżącego - działającego w sprawie dotychczas bez profesjonalnego pełnomocnika - pozwoliłyby na podjęcie realnej obrony przez zobowiązanego, który nie rozpoznał de facto istoty sprawy i przyczyn postępowania prowadzonego przez organy, nie zdawał sobie sprawy z istnienia prawomocnej decyzji MWINB z [...] kwietnia 2017 r. oraz uważał, że postanowienia z 14 grudnia 2018 r. WSA w Warszawie umarzającego postępowanie egzekucyjne wszczęte w stosunku do S.M. na podstawie wystawionego przez PINB tytułu wykonawczego z [...] października 2017 r. definitywnie rozwiązuje sprawę.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a ponadto zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym trzech podstaw kasacyjnych naruszenia przepisów prawa postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z przesłanek stwierdzenia nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wyczerpująco wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Postępowanie egzekucyjne względem skarżącego kasacyjnie jest prowadzone po śmierci jego brata (19 czerwca 2018 r.) i ma za swój przedmiot przebudowę dachu dwuspadowego znajdującej się na działce położonej w [...] obory. Oddalając skargę WSA skrótowo jedynie wskazał, że organ egzekucyjny wyczerpał dyspozycję art. 28a u.p.e.a. przed zastosowaniem dalszych środków egzekucyjnych, wystawił nowy tytuł wykonawczy i dopiero po skierowaniu go do organu egzekucyjnego wydał postanowienie o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia. WSA nie dostrzegł tego, że doręczenie odpisu tytułu wykonawczego skarżącemu kasacyjnie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a., nie weryfikując, czy w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przewidziane tym przepisem warunki do przyjęcia tzw. fikcji doręczenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszy środek odwoławczy, warunki o których stanowi wspomniany przepis w tej sprawie nie zostały spełnione, co czyniło zarzuty naruszenia art. 44 § 1 i 4 k.p.a. usprawiedliwionymi.

Doręczenie, o którym stanowi wspomniany przepis zostało określone w doktrynie mianem ostatniej ewentualności umożliwiającej przyjęcie, że nastąpił skutek doręczenia korespondencji (Z. Janowicz, K.p.a. Komentarz, Warszawa-Poznań 1992, s. 145). Mając na uwadze konsekwencje łączące się z obraniem tzw. fikcji doręczenia, przyjęcie tego domniemania ograniczone zostało przez ustawodawcę kilkoma warunkami, które powinny zostać kumulatywnie spełnione. Podstawowym wymaganiem do zaistnienia skutku doręczenia, o którym stanowi art. 44 § 4 k.p.a., jest ustalenie prawidłowego adresu gdzie należy doręczyć korespondencję dla strony postępowania, w niniejszej sprawie dla zobowiązanego. Warunek ten nie został zrealizowany względem skarżącego kasacyjnie, który w dniu doręczenia odpisu tytułu wykonawczego nie mieszkał pod adresem w R.. Jak trafnie zauważono wobec tego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, niemożność zgodnego z prawem doręczenia miała charakter pierwotny. Doręczenie przesyłki pod błędny adres od samego początku czyniło bezprzedmiotową weryfikację dalszych wymagań, o których stanowi art. 44 k.p.a. Z uwagi na to, że wobec zobowiązanego nie toczyło się wcześniej w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne, nie został on pouczony o treści art. 40 § 5 k.p.a., nie mając tym samym świadomości istnienia tego obowiązku, który do niego w ogóle się nie odnosił.

Nieprawidłowe doręczenie tytułu wykonawczego ma istotne konsekwencje dla zgodnego z prawem prowadzenia względem zobowiązanego egzekucji administracyjnej. Tytuł ten jest dokumentem urzędowym zawierającym informację zarówno o podlegającym egzekucji obowiązku, jak i źródle, z którego on pochodzi. Obowiązek doręczenia zobowiązanemu tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny najpóźniej wraz z przystąpieniem do czynności egzekucyjnych wyrażony został expressis verbis w art. 32 u.p.e.a. Chociaż brak doręczenia zobowiązanemu tego tytułu nie prowadzi automatycznie do nieważności podjętych czynności egzekucyjnych, to jednak brzmienie wskazanego przepisu świadczy o dużym znaczeniu, jakie ustawodawca przyznaje dokonaniu tej czynności egzekucyjnej (W. Piątek, A. Skoczylas /w:/ red. R. Hauser, A. Skoczylas, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2018, s. 246). Treść tego przepisu została dodatkowo powtórzona w stosunku do grzywny w celu przymuszenia w art. 122 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Doręczenie odpisu tytułu wykonawczego, z mocy art. 27 § 1 pkt 9 k.p.a., warunkuje wniesienie zarzutów przez zobowiązanego, które są podstawowym środkiem prawnym przysługującym temu podmiotowi na początkowym etapie egzekucji, umożliwiającym zarówno kwestionowanie istnienia obowiązku, jak i problematyki natury proceduralnej, dotyczącej prowadzonego postępowania.

WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie dostrzegł przyjętej przez organ egzekucyjny fikcji doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego i nie dokonał tym bardziej weryfikacji spełnienia warunków zgodności z prawem przyjęcia tego domniemania. Z przedstawionych względów zaskarżony wyrok WSA podlegał uchyleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Brak prawidłowego doręczenia skarżącemu kasacyjnie odpisu tytułu wykonawczego powodował konieczność uchylenia zarówno zaskarżonego wyroku, jak i postanowienia z [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] lipca 2019 r. Przystąpienie do czynności egzekucyjnych uzależnione zostało, zgodnie z art. 32 u.p.e.a., od doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Uchybienie w tym zakresie powoduje wadliwość wydanych względem skarżącego kasacyjnie postanowień. Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę organ egzekucyjny, mając na uwadze brzmienie art. 32 u.p.e.a., powinien doręczyć zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego w sposób zgodny z przepisami o doręczeniach obowiązującymi na gruncie administracyjnego postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 18 u.p.e.a., a następnie skierować względem niego środki przymusu egzekucyjnego przy jednoczesnym ustaleniu, że obowiązek nie został zrealizowany w sposób dobrowolny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, postanowienie MWINB z [...] sierpnia 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie PINB z [...] lipca 2019 r.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Na ich łączną kwotę złożył się wpis od skargi i skargi kasacyjnej (200 zł), koszty adwokackie (240 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).