Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Bogusław Woźniak, Sędzia NSA Tomasz Kolanowski, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 marca 2025 r., sygn. akt I SA/Wr 489/24 w sprawie ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2024 r., nr SKO 4810.20.2024 w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 13 marca 2025 r., I SA/Wr 489/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. M. (dalej: "skarżąca", "strona") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z 23 stycznia 2024 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu orzeczenia, spór w rozpatrywanej sprawie dotyczył tego, czy skarżąca, jako małżonka zobowiązanego w postępowaniu egzekucyjnym jest uprawniona do wniesienia zażalenia na postanowienie organu w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia wskazanego wcześniej zażalenia. Zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania. Skoro małżonek zobowiązanego, odpowiadający majątkiem wspólnym, nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a § 1 pkt 20 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505, dalej: "u.p.e.a."), to nie przysługują mu uprawnienia zarezerwowane wyłącznie dla zobowiązanego (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywołane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

3. Od powyższego orzeczenia skarżąca złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie z urzędu. Ponadto w skardze kasacyjnej zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775, ze zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 59 § 5 u.p.e.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca nie posiada legitymacji do wniesienia zażalenia na postanowienie Prezydenta [...] z 25 października 2023 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego - co w dalszej kolejności skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi strony w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie SKO we Wrocławiu z 23 stycznia 2024 r., podczas gdy wydane przez Prezydenta [...] postanowienie w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania egzekucyjnego dotyczyło interesu majątkowego małżonków A. i M. M. objętego wspólnością ustawową małżeńską - a co za tym idzie skarżąca podobnie jak jej mąż posiada interes prawny w zaskarżeniu ww. postanowienia i legitymacje do jego wniesienia;

2. art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieuwzględnienie przy wydaniu rozstrzygnięcia wspólności majątkowej małżeńskiej jako przesłanki przyznania legitymacji procesowej skarżącej, co skutkowało oddaleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi strony w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie SKO we Wrocławiu z 23 stycznia 2024 r.;

II. naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 59 § 5 u.p.e.a w zw. z art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego ograniczenia kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie egzekucja dotyczyła składników majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską, a zatem skarżąca jest de facto współzobowiązaną - a zatem posiada ona interes prawny do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego z 25 października 2023 r. i jest do tego w pełni legitymowana;

2. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm., dalej: "EKPC"), poprzez ich niezastosowanie i ograniczenie skarżącej prawa do sądu poprzez uznanie jej za osobę nieuprawnioną do wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego z 25 października 2023 r., w sytuacji gdy skarżąca posiadała legitymację do złożenia tego środka zaskarżenia - tym samym ograniczono jej dostęp do wymiaru sprawiedliwości, prowadzący w dalszej kolejności do naruszenia przysługujących jej praw majątkowych.

4. Organ nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a zatem nie zasługiwała na uwzględnienie.

5.1. Niniejsze uzasadnienie wyroku ograniczone jest do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną (zob. wyrok NSA z 23 maja 2023 r., II OSK 1780/20). Z tego względu uzasadnianie wyroku oddalającego skargę kasacyjną, nie musi zawierać opisu przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, które to elementy są obligatoryjne w uzasadnieniu wyroku sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył zatem uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z art. 183 § 2 p.p.s.a.

5.2. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy legitymacji (uprawnienia) skarżącej do wniesienia zażalenia na postanowienie odmawiające jej małżonkowi umorzenia postępowania egzekucyjnego, obejmującego należność z tytułu podatku od nieruchomości.

Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa dotyczy kwestii stricte formalnych, dotyczących niedopuszczalności wniesienia zażalenia, a tożsamy problem prawny, jak w rozpoznawanej sprawie, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w stosunku do skarżącej m.in. w wyroku NSA z 17 lutego 2026 r. III FSK 1171/25. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjną podziela poglądy w nim zawarte, toteż uzasadnienie w niniejszej sprawie zostanie sporządzone z wykorzystaniem argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wskazanego wyżej orzeczenia.

5.3. Zgodnie z art. 18 u.p.e.a. jeżeli przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej, do czynności wierzyciela podejmowanych przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego na podstawie tej ustawy oraz w postępowaniu egzekucyjnym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Zgodnie zaś z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

W orzecznictwie przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., II OSK 1661/06).

Godzi się zauważyć, że zgodnie z zawartą w art. 1a pkt 20 u.p.e.a. definicją legalną, zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub charakterze niepieniężnym, a w postępowaniu zabezpieczającym – również osoba lub jednostka, której zobowiązanie nie jest wymagalne albo jej obowiązek nie został ustalony albo określony, ale zachodzi obawa, ze brak zabezpieczenia mógłby utrudnić lub udaremnić skuteczne przeprowadzenie egzekucji, a odrębne przepisy na to zezwalają.

Z kolei zgodnie z art. 27 § 1 pkt 2 lit. a u.p.e.a. zobowiązany będący osobą fizyczną jest identyfikowany przez wierzyciela w wystawianym przez niego tytule wykonawczym – między innymi – poprzez wskazanie jego imienia i nazwiska oraz adresu miejsca zamieszkania, a także numeru PESEL, NIP lub numeru REGON, jeżeli podmiot ten taki numer posiada, albo innego numeru identyfikacyjnego ze wskazaniem jego rodzaju, o ile jest znany wierzycielowi. Należy przy tym wskazać na dyspozycję art. 59 § 4 zd. pierwsze u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego na żądanie zobowiązanego, wierzyciela albo z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 59 § 5 u.p.e.a. na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego przysługuje zażalenie zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym.

Biorąc pod uwagę zarysowane powyżej ramy prawne, w podanym znaczeniu małżonek zobowiązanego nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a.

5.4. Godzi się również zauważyć, że legitymacja procesowa musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który przyznaje danemu podmiotowi określone prawo bądź nakłada nań obowiązek, podlegające konkretyzacji w toku postępowania administracyjnego. Istota interesu prawnego sprowadza się zatem do jego ścisłego powiązania z oznaczoną normą prawa materialnego – normą możliwą do jednoznacznego wskazania jako źródło tego interesu, z której podmiot może wywodzić swoje uprawnienia lub roszczenia. Należy przy tym wyraźnie odróżnić interes prawny od interesu faktycznego. Podmiot dysponujący interesem faktycznym może być wprawdzie bezpośrednio zainteresowany wynikiem sprawy administracyjnej, jednakże nie jest w stanie oprzeć swojego stanowiska na przepisie prawa powszechnie obowiązującego, który mógłby stanowić podstawę do skutecznego żądania podjęcia przez organ administracji określonych czynności.

Wobec tego wskazać trzeba, że przepis art. 59 § 5 u.p.e.a. ogranicza krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia zażalenia na postanowienie w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Są nimi wyłącznie wierzyciel niebędący jednocześnie organem egzekucyjnym oraz zobowiązany, czyli podmioty o przeciwnych interesach. Skoro ustawodawca postanowił, że tylko te podmioty są uprawnione do złożenia środka zaskarżenia, to nieuzasadnione jest aby inne podmioty uprawnione były również do złożenia takiego środka, skoro u.p.e.a. nie daje takich możliwości (por. wyroki NSA: z 14 listopada 2017 r., II OSK 435/16, z 21 marca 2019 r., II FSK 3627/18).

5.5. Powyższe skutkuje uznaniem za niezasadne zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 59 § 5 u.p.e.a. oraz zarzutu naruszenia art. 59 § 5 u.p.e.a w zw. z art. 28 k.p.a. Dodatkowo w świetle powyższych rozważań nieusprawiedliwione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 6 EKPC. Stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia z powodu jego wniesienia przez nieuprawniony podmiot nie narusza bowiem konstytucyjnego prawa do sądu.

Prawa do sądu nie można utożsamiać z prawem do wniesienia środka zaskarżenia w toku postępowania toczącego się przed organami administracji. Przewidziana w art. 134 k.p.a. instytucja procesowa, jaką jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bądź zażalenia (tu w zw. z art. 144 k.p.a.), obliguje bowiem organ odwoławczy do każdorazowej formalnej weryfikacji odwołania (zażalenia) z punktu widzenia jego dopuszczalności i umożliwia - w razie jej negatywnego wyniku - wydanie stosownego postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dopiero korzystając z tej drogi strona może poddać stanowisko organu odwoławczego ocenie sądu i w ten sposób uzyskać potwierdzenie bądź zaprzeczenie prawa do wniesienia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji

5.6. Końcowo stwierdzić należy, że za bezpodstawny uznać należy również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nieuwzględnienie przy wydaniu rozstrzygnięcia wspólności majątkowej małżeńskiej jako przesłanki przyznania legitymacji procesowej skarżącej.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Pozwala poznać przesłanki podjęcia rozstrzygnięcia oraz prześledzić tok rozumowania sądu. Uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji ma przy tym charakter informacyjny względem stron postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiąc dla nich niezbędną płaszczyznę dla należytego wywiedzenia zarzutów skargi kasacyjnej, a ponadto umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie, co jest niezbędne dla przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy sąd pierwszej instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku.

W rozpoznanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził takich naruszeń. Przeciwnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymaganiom stawianym przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także wypowiedź co do wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia zarzutów skargi. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł stanowisko co do oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę instancyjną. Wbrew stanowisku skarżącej sąd pierwszej instancji uwzględnił kwestię wspólności majątkowej małżeńskiej, słusznie zauważając w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że na gruncie przepisów u.p.e.a. skarżąca, jako małżonka zobowiązanego, powołując się na możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej z majątku wspólnego małżonków, dysponuje określonymi ustawowymi rozwiązaniami, dającymi jej prawo udziału w postępowaniu egzekucyjnym, z których skorzystanie pozostaje w gestii skarżącej. Nie można jednak uznać, że skarżąca ma legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania. Zażalenie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania. Skoro małżonek zobowiązanego, odpowiadający majątkiem wspólnym, nie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a § 1 pkt 20 u.p.e.a., to nie przysługują mu uprawnienia zarezerwowane wyłącznie dla zobowiązanego. Zasadność merytorycznego stanowiska sądu pierwszej instancji nie może być zaś skutecznie podważana zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

5.7. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

5.8. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika skarżącej ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, należy stwierdzić, że w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w oparciu o przepisy art. 258-261 p.p.s.a. w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw lub zażalenie. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, dopiero w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (np. postanowienie NSA z 10 lutego 2014 r., I FPS 3/13; wyrok NSA z 13 kwietnia 2023 r., III FSK 2045/21).

Tomasz Kolanowski Jan Rudowski Bogusław Woźniak