Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Katarzyna Radom, Sędziowie: sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar (sprawozdawca), sędzia WSA Piotr Kieres, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. B. reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego: I.B. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. dopuścił się bezczynności; II. stwierdza, że bezczynność Wojewody D. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.800 zł (jeden tysiąc osiemset złotych); V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotem skargi A. B. – małoletniej reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego I. B. (dalej: Skarżąca, Strona) jest bezczynność Wojewody D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 8 lutego 2018 r. do Urzędu Wojewódzkiego wpłynął wniosek skarżącej o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z zaznaczonym celem: "pobyt z cudzoziemcem". Do wniosku załączono kserokopie stron paszportu Skarżącej i jej ojca, zgłoszenie ZUS P ZCNA, kserokopię aktu urodzenia Skarżącej wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski, zaświadczenie o nadaniu numeru PESEL, zaświadczenie o zameldowaniu na pobyt czasowy, kserokopię umowy najmu lokalu mieszkalnego z dnia [...] października 2017 r., oświadczenie A. J. o pokrywaniu kosztów zakwaterowania ojca małoletniej w wynajmowanym lokalu, kserokopię zezwolenia na pracę typu A dla ojca małoletniej, kserokopię umowy o pracę ojca Skarżącej w "A".

W dniu 7 listopada 2019 r. Skarżąca złożyła pismo z prośbą o informację na temat stanu sprawy, jak również przedłożyła kserokopie zaktualizowanych umów o pracę i najmu lokalu oraz kserokopię zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla ojca Skarżącej.

Pismem z dnia 18 grudnia 2019 r. Skarżąca zwróciła się ponownie z wnioskiem o informację na temat stanu sprawy.

Pismem z dnia 17 lutego 2020 r. (data wpływu do organu administracji: 19 lutego 2020 r.) Skarżąca, powołując się na treść art. 37 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) złożyła ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w terminie i bezczynnością organu.

Pismem z dnia 20 marca 2020 r. Strona wniosła skargę na bezczynność, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. (data wpływu do organu administracji publicznej 25 marca 2020 r.). Wnioskowała o: 1) zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, którego dotyczy skarga, 3) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa mimo, że zajdą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w razie wydania aktu przez organ po wniesieniu skargi do Sądu, 4) przyznanie od organu na rzecz Skarżącej maksymalnej sumy pieniężnej przewidzianej w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) dopuszczenie dowodów zawnioskowanych w uzasadnieniu skargi (tj. pism z dnia 7 listopada 2019 r. i z dnia 18 grudnia 2019 r. oraz ponaglenia z dnia 17 lutego 2020 r.) na okoliczności w niej wskazane, 6) zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Strona zwracała uwagę, że do dnia złożenia skargi nie otrzymała jakiejkolwiek odpowiedzi na swoje pisma, a sprawa nie została zakończona. Podkreślono, że od dnia złożenia wniosku organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Wskazano, że Strona nie była informowana o przyczynach zwłoki w rozpoznaniu sprawy ani o terminie jej rozpoznania. Strona podniosła, że organ znacznie przekroczył termin ustawowy na załatwienie sprawy, lekceważył pisma i ponaglenia Strony. Zdaniem Strony obciążenie organu dużą ilością spraw - jako przyczyna wewnętrzna - nie zwalnia go z zarzutu pozostawania w bezczynności. W tej sytuacji zdaniem Skarżącej organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Wskazała przy tym Strona, że brak wydania zezwolenia pozbawia ją możliwości legalnego przebywania na terenie kraju, akcentując, że naturalnym jest, iż osoba małoletnia powinna przebywać przy rodzicach, którzy otrzymali zresztą zezwolenia na pobyt na terenie RP. W ocenie Strony nałożenie obowiązku przez Sąd na organ administracji publicznej w postaci zapłaty na jej rzecz sumy pieniężnej w żądanej maksymalnej kwocie będzie stanowić formę odpowiedniej rekompensaty za naruszenie jej praw.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników, lecz dużej ilości wniosków składanych w Urzędzie co skutkuje koniecznością równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach oraz odpływem pracowników. Jednocześnie organ podniósł, że wprowadza zmiany w strukturze i organizacji pracy oddziałów, które w konsekwencji mają wpłynąć na zwiększenie efektywności oraz przyspieszania wydawania przez Wojewodę decyzji kończących postępowania. Dalej, wskazał na brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podkreślił, iż przyznanie Stronie żądanej kwoty pieniężnej jest jego zdaniem bezzasadne.

Pismem z dnia 31 marca 2020 r. organ poinformował Skarżącą o przewidywanym terminie zakończenia postępowania wyznaczonym na dzień 30 maja 2020 r., jak również wezwał Skarżącą do uzupełnienia dokumentów przez złożenie oryginału aktu małżeństwa O. B. i I. B. wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski oraz dokumentów potwierdzających posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu na pokrycie kosztów utrzymania Skarżącej oraz pozostałych członków rodziny po dniu 28 lutego 2020 r. Organ zaznaczył przy tym, że nieusunięcie powyższych braków w wyznaczonym terminie 30 dni skutkować będzie rozpatrzeniem sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

Pismem z dnia 31 marca 2020 r. złożone ponaglenie przekazano Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców, stwierdzając, że jest ono uzasadnione i wyjaśniając, że zwłoka w rozpoznaniu wniosku Strony wynika z ogromnego napływu tego typu spraw oraz związana jest z brakiem możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych w Urzędzie Wojewódzkim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność Wojewody w sprawie z wniosku Skarżącej okazała się uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów.

Samo pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia należy sięgnąć także do doktryny i orzecznictwa. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane. Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

W ocenie Sądu, w realiach rozpoznawanej sprawy mamy do czynienia z tak rozumianą bezczynnością. Mianowicie, z analizy akt administracyjnych i sądowych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody D. wniosek Skarżącej złożony w dniu 8 lutego 2018 r. nie został załatwiony we właściwym terminie. Do dnia wniesienia skargi (25 marca 2020 r.) organ nie wydał rozstrzygnięcia. Dopiero po wniesieniu skargi i na skutek jej wniesienia organ w dniu 31 marca 2020 r. wezwał Stronę do złożenia brakujących dokumentów, z których część wymaga uzupełnienia na skutek dezaktualizacji dokumentów złożonych wcześniej, związanej z upływem czasu i nierozpoznaniem sprawy w terminie. W tym samym dniu organ zawiadomił Stronę o przewidywanym terminie zakończenia sprawy oraz przekazał właściwemu organowi złożone przez Stronę ponaglenie, wskazując, iż uznaje je za uzasadnione. Zatem jak wynika z akt sprawy, pierwsza czynność w sprawie została dokonana dopiero po upływie prawie 26 miesięcy od dnia złożenia wniosku.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że bezczynność organu niewątpliwie miała w sprawie miejsce. Jak już wcześniej wskazano, od złożenia przez Skarżącą wniosku w dniu 8 lutego 2018 r. żadne czynności organu nie były w sprawie podejmowane, a pierwsze z nich zostały dokonane dopiero na skutek złożenia skargi, tj. po ponad dwóch latach. Wskazać przy tym trzeba, iż w sprawie nie było potrzeby dopuszczania dowodów z dokumentów (pism) znajdujących się już w aktach sprawy, o co Strona wnosiła w skardze.

Biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu, Sąd uznał (w pkt II wyroku), że bezczynność organu w sprawie ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W świetle orzecznictwa NSA, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014r., II FSK 3614/13). W orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność (zob. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14). Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). O "rażącym naruszeniu prawa" przy bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r., I OSK 296/15; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r., I OSK 2451/14). Dla uznania, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym. Akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji takiej kwalifikacji (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 734/15).

Kierując się powyższymi dyrektywami wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu podlega takiej kwalifikacji. W ocenie Sądu zachowanie organu nie znajduje żadnego uzasadnienia, nie było podyktowane żadnymi przeszkodami procesowymi, działaniami strony, czy innymi okolicznościami, które uniemożliwiały załatwienie sprawy.

Przy czym – co jasno wynika z zawartości akt administracyjnych załączonych do odpowiedzi na skargę - sprawa z wniosku strony nie należy do skomplikowanych i wymagających podjęcia szeregu czynności dowodowych, Zatem zwłoka w rozpoznaniu wniosku strony nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia w okolicznościach sprawy. Usprawiedliwieniem nierozpoznania wniosku strony przez okres ponad dwóch lat nie może być w żadnym wypadku sytuacja kadrowa w urzędzie. Tak rażącej bezczynności nie może usprawiedliwiać również napływ dużej ilości wniosków. W przekonaniu Sądu, w żadnej mierze nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (podejmuje pierwsze w sprawie czynności) po ponad 26 miesiącach od jego wpływu. Trudno w takiej sytuacji nie zgodzić się ze Skarżącą, która stawia organowi zarzut oczywistego lekceważenia jej wniosków i praw procesowych.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku). Sąd miał tu na uwadze nie tylko żądanie Skarżącej ale i trudności w prowadzeniu postępowania w okresie stanu zagrożenia epidemicznego i epidemii z powodu COVID-19.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Na wniosek strony Sąd przyznał jej zatem sumę pieniężną o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku) uznając, że przyznana kwota 1.800 zł w sposób dostateczny zrekompensuje jej krzywdy moralne związane z długim oczekiwaniem na rozpoznanie jej wniosku. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie przyznania sumy pieniężnej w wysokości kwoty maksymalnej byłoby w realiach sprawy zbyt wygórowane.

Sąd wziął przy tym pod uwagę brzmienie przepisu art. 15 zzs ust. 10 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w myśl którego w okresie, o którym mowa w ust. 1, tj. w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Sąd miał jednak na względzie, że ocenie w niniejszej sprawie podlegały okoliczności zaistniałe przed okresami, o których mowa w art. 15 zzs ust. 1 powołanej wyżej ustawy.

O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.