III SA/Kr 910/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-19	
Data wpływu	2025-07-07	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Ewa Michna
Maria Zawadzka /sprawozdawca/
Renata Czeluśniak /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6329 Inne o symbolu podstawowym 632	
Hasła tematyczne	Pomoc społeczna	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2023 nr 0 poz 775; Art. 7, 77 par. 1, 80, 107  pa. 1 i par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. c w zw. z art. 135; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Ewa Michna Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. M. na decyzję Prezesa Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 maja 2025 r. nr 010070/680/126158/2024 w przedmiocie prawa do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję, II. zasądza od Prezesa Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej K. M. kwotę 497,00 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 15 maja 2025 r. znak: 010070/680/126158/2024 Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 11 marca 2024 r. o zmianie okresu, w jakim przysługuje prawo do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka K. M. (dalej jako skarżąca) M. M. w żłobku.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z 11 marca 2025 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował skarżącą, że od 1 lipca 2023 r., że w związku z informacją o zakończeniu uczęszczania od dnia 1 lipca 2023 r. dziecka skarżącej M. do żłobka "S.", skarżącej nie będzie przekazywane dofinansowanie na ww. dziecko. Nadto organ poinformował także, że wypłacone dofinansowanie za okres od 1 lipca 2023 r. do 31 stycznia 2024 r. zostało nienależnie pobrane i dofinansowanie to skarżąca jest zobowiązana zwrócić na wskazany przez ZUS rachunek bankowy. Jako podstawę prawną ww. decyzji organ wskazał ustawę z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do 3 lat (Dz.U. z 2023 r poz. 204), bez powołania konkretnego przepisu tej ustawy.

W odwołaniu Skarżąca podniosła, że w dniu 1 czerwca 2023 r. podpisała wypowiedzenie umowy o świadczenie usług w żłobku z dniem 1 lipca 2023 r. i z tym dniem dziecko zaczęło uczęszczać do przedszkola, mieszczącego się pod tym samym adresem, co żłobek. Od maja 2023 r. ZUS zaprzestał wysyłania powiadomień mailowych informujących o uzyskaniu dofinansowania za pobyt dziecka w żłobku. Zbiegło się to w czasie w wypisaniem dziecka ze żłobka i zapisaniem go do przedszkola. W grudniu 2023 r. oraz w styczniu 2024 r. Skarżąca otrzymała maila z informacją, że na pobyt dziecka w żłobku pobierane jest dofinansowanie. W dniu 6 lutego 2024 r. dyrektorka żłobka zorganizowała zebranie dla rodziców i poinformowała, że zgłosiła do ZUS, że dzieci uczęszczające do żłobka, a następie rozpoczynające naukę w niepublicznym przedszkolu przez nią prowadzonym, zakończyły uczęszczanie do żłobka z dniem 12 czerwca 2023 r. i taką datę należy podać do ZUS w razie składania wyjaśnień.

Ponadto Skarżąca zarzuciła, że kwota dofinansowania była przekazywana na konto żłobka, a więc to żłobek "S." powinien zwrócić nienależnie przyznane świadczenie.

Decyzją z dnia 15 maja 2025 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ powołał treść art. 64c ust. 1, ust. 2 i ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (Dz. U. z 2024 r. poz. 338) oraz wskazał, że w dniu 1 kwietnia 2022 r. Skarżąca złożyła do ZUS wniosek o dofinansowanie obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku "S." figurującego pod numerem [...]. We wniosku wskazała, że dziecko uczęszcza do ww. placówki od września 2021 r. Po nadesłaniu przez skarżącą brakujących danych, w dniu 15 czerwca 2022 r. ZUS powiadomił Skarżącą o przyznaniu dofinansowania od dnia 1.01.2022 r. do ostatniego dnia miesiąca, w którym dziecko zakończy uczęszczanie do wskazanego żłobka, klubu dziecięcego albo dziennego opiekuna. Jednocześnie organ pouczył skarżącą, że ma obowiązek poinformować organ w terminie 7 dni od dnia wystąpienia zmian, jeśli po złożeniu wniosku w sprawie ustalenia prawa do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku wystąpią zmiany w informacjach przekazanych we wniosku, w szczególności o zmianie placówki do której uczęszcza dziecko, albo zaprzestania uczęszczania przez dziecko do placówki na rachunek której wypłacane jest dofinansowanie. Należy wówczas wypełnić nowy wniosek o dofinansowanie. W pouczeniu tym ZUS powiadomił również skarżącą, że jeżeli okaże się, że nie spełnia warunków do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku, będzie zobowiązana do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W dniu 30 stycznia 2024 r. Skarżąca złożyła w ZUS nowy wniosek DZ-R, w którym wskazała, że dziecko zaprzestało uczęszczanie do żłobka w czerwcu 2023 r.

W związku z powyższym organ stwierdził, że Skarżąca ze znacznym opóźnieniem poinformowała o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka. W konsekwencji decyzją z dnia 11.03.2024 r. ZUS zmienił okres, w jakim przysługiwało Skarżącej prawo do dofinansowania i wskazując, że przysługiwało ono do dnia 1 lipca 2023 r.

Organ podkreślił, że w toku postępowania odwoławczego, na podstawie danych z rejestru żłobków, ustalił, że dziecko uczęszczało do żłobka w okresie od 1.10.2021 r. do 20.06.2023 r. (zgodnie z informacją przekazaną wnioskiem z 30.01.2024 r.).

Zatem dziecko zaprzestało uczęszczania do wskazanej placówki, a zgodnie z pouczeniem Skarżąca zobowiązana była niezwłocznie, w terminie 7 dni zawiadomić ZUS o zmianie informacji przekazanych we wniosku z dnia 1 kwietnia 2022 r., czego nie uczyniła. W konsekwencji decyzja ZUS z dnia 11 marca 2024 r. jest zasadna i została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Skarżąca zarzuciła:

1. rażące naruszenie art. 64l ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzez wydanie i utrzymanie decyzji organu pierwszej instancji w mocy i przyjęcie, iż skarżąca jest zobowiązana do zwrotu dofinansowania wypłaconego na rzecz podmiotu trzeciego, tj. Żłobka w S., z uwagi na brak niezwłocznego zawiadomienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka, w sytuacji gdy przepis nie nakłada sankcji na rodzica otrzymującego dofinasowanie do pobytu dziecka w żłobku za brak informacji o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka oraz w sytuacji gdy skarżąca sama takiego dofinansowania od żłobka następczo nie uzyskała, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. rażące naruszenie art. 64j ust. 4 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja organu pierwszej instancji:

a) miała dotyczyć uchylenia prawa do dofinasowania pobytu dziecka w żłobku od dnia 1 lipca 2023 r., a dotyczyła również obowiązku zwrotu nienależnie pobranego dofinasowania, b) orzekała o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, bez wskazywania w decyzji w jakiej wysokości i na jakiej podstawie prawnej Skarżąca ma obowiązek zwrotu nienależnie pobranego dofinasowania, c) nie zawierała informacji czy zostało wypłacone i w jakiej wysokości na rzecz żłobka lub innego podmiotu dofinasowanie za pobyt dziecka w żłobku w okresie od 1 lipca 2023 i późniejszym, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3. rażące naruszenie art. 64. ust 4 pkt 7 w. zw. z art. 64l ust. 1 w zw. z art. 64h ust 1 pkt 2 w zw. z art. 64e ust. 3 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i przyjęcie, że to na Skarżącej ciążył obowiązek przekazywania informacji do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka, podczas gdy to na żłobku ciążył obowiązek przekazywania informacji o uczęszczaniu dziecka do placówki gminie prowadzącej rejestr żłobków, do którego Zakład Ubezpieczeń Społecznych miał dostęp na podstawie art. 64 aa pkt 1 ustawy i to na Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych ciążył obowiązek samodzielnego uzyskiwania informacji, z publicznie dostępnych rejestrów, czy dziecko uczęszczało do żłobka, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

4. naruszenia art 64j ust. 11 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzez niezapewnienie przez organ odwoławczy stronie prawa do otrzymania stosowanych wyjaśnień co do podstaw podjętego rozstrzygnięcia oraz prawa do uzyskania interwencji ludzkiej, do wyrażenia własnego stanowiska i do zakwestionowania takiego rozstrzygnięcia, w sytuacji w której Skarżąca nie uzyskała w okresie od 1 lipca 2023 r. żadnej kwoty dofinasowania do pobytu dziecka w żłobku, jednocześnie nakazując Skarżącej zwrot dofinansowania, którego nie otrzymała ona lecz prawdopodobnie podmiot trzeci.

5. naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 64j ust. 15 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie dofinasowania ze żłobkiem,

6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy organ odwoławczy winien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję po przeszło roku od złożenia odwołania, nie zawarł w niej informacji, w jakiej wysokości świadczenie zostało wypłacone do placówki, czy placówka zwrócone środki oddała oraz brak jest informacji dlaczego organ orzeka o obowiązku zwrotu wypłaconych środków Skarżącej, skoro Skarżąca nie pobrała środków, a środki wypłacone przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych zostały przekazane prawdopodobnie podmiotowi trzeciemu.

Skarżąca zarzuciła również rażące naruszenie art. 64l ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 polega na tym, że żaden przepis ww. ustawy nie przewiduje sankcji dla rodzica za brak niezwłocznego zawiadomienia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka. W sytuacji, gdy Skarżąca nie uzyskała dalszego dofinansowania, nie można na nią nakładać obowiązku zwrotu dofinansowania, ponieważ stanowiłoby to pewnego rodzaju absurd legislacyjny. Wprowadzenie dofinasowań do pobytów dziecka w żłobku wiązało się z zaproponowaniem przez ustawodawcę wypłacania środków z dofinasowań bezpośrednio do rąk właścicieli żłobków. Miało to ochronić system przed nadużyciami i pobieraniem nienależnie wypłaconych dofinansowań przez rodziców, którzy mogliby zapisywać dzieci do żłobków na krótkie okresy, a następnie nie zgłaszać tego faktu. Osoby prowadzące placówki żłobkowe zostały zobowiązane do wysyłania do właściwych urzędów gmin wykazu dzieci uczęszczających w danym okresie do placówki, tak aby ZUS mógł na bieżąco kontrolować ilość dzieci uczęszczających do placówek. We wskazanej sytuacji natomiast organ II instancji poszedł o krok dalej i uznał, że ustawodawca nałożył na rodziców, którzy mieli mieć zapewnione wsparcie od Państwa, obowiązek zwrotu niesłusznie pobranych dofinansowań przez podmioty trzecie. W obecnym kształcie Skarżąca miałby finansować niedociągnięcia systemowe i przeciwdziałać skutkom wyłudzeń finansowych, ponosząc niejako odpowiedzialność za działania pomiotów trzecich. W tej sprawie powinno być dla organu oczywiste, że ustawodawca wprowadzając przepis, art. 64l ust. 1 ustawy miał na celu uszczelnienie systemu wypłaty dofinasowań, a nie obciążanie rodziców kosztami nieuczciwego działania placówek, które nie zgłaszały do odpowiednich rejestrów, że dane dziecko do żłobka zaprzestało uczęszczać, a dofinasowanie na takie dziecko wciąż było wypłacane, lecz nie dla rodziców dziecka, a do placówki żłobkowej.

Skarżąca zarzuciła także, że zaskarżona decyzja rażąco narusza art. 64j ust. 4 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która nie tylko uchylała prawo do dofinansowania, ale także nałożyła obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Decyzja organu pierwszej instancji nie precyzuje wysokości kwoty do zwrotu, ani podstawy prawnej, co w sposób istotny narusza prawa Skarżącej. Organ odwoławczy nie powinien dopuścić do utrzymania w obrocie prawnym decyzji nie zawierającej podstawnych elementów, jakie wynikają z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Skarżąca została w istocie pozbawiona możliwości wyjaśnienia przez organ, na jakiej podstawie prawnej została wydana zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji. Decyzja ta również nie zawierała potrzebnego uzasadnienia. Tak poważne braki powinny prowadzić do uchylenia decyzji.

Z kolei rażące naruszenie art. 64 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 64l ust. 1 w zw. z art. 64h ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 64e ust. 3 pkt 3 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 polega na przyjęciu, że to Skarżąca była zobowiązany do informowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o zaprzestaniu uczęszczania dziecka do żłobka. Zgodnie z ustawą, to żłobek miał obowiązek informowania gminy o uczęszczaniu dziecka, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych powinien samodzielnie uzyskiwać te informacje z publicznych rejestrów.

Skarżąca zarzuciła także, że organ odwoławczy naruszył jej prawa, nie zapewniając jej możliwości uzyskania wyjaśnień dotyczących podstaw podjętej decyzji oraz nie umożliwiając wyrażenia swojego stanowiska. W sytuacji, gdy Skarżąca nie otrzymała dofinansowania, a mimo to nakazano jej zwrot nienależnie pobranych świadczeń, brak interakcji z organem narusza zasady rzetelności postępowania administracyjnego. Ponadto organ nie powiadomił Skarżącej, czy zostało wszczęte jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w zakresie postępowania osób prowadzących żłobek w S. Zdaniem Skarżącej tak rażące błędy obydwu organów przy wydawaniu decyzji uzasadniają stwierdzenie nieważności decyzji.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Presa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 maja 2025 r. oraz poprzedzająca ja decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 marca 2024 r. o zmianie okresu, w jakim przysługuje prawo do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt dziecka w żłobku.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak ustalenia przez organy stanu faktycznego i prawnego sprawy pozwalającego na jego weryfikację przez sąd.

W bardzo lapidarnej decyzji ZUS z dnia 11 marca 2025 r., organ I instancji wskazał, że przedmiotem decyzji jest "zmiana okresu", podczas gdy w komparycji decyzji wskazał, że ZUS informuje, ze w związku z otrzymaną od klienta informacją, o zakończeniu przez dziecko uczęszczania do żłobka od dnia 1 lipca 2023 r., nie będzie przekazywane dofinansowanie na dziecko do tego żłobka. Jednocześnie ZUS orzekł, że wypłacone skarżącej dofinansowanie za okres od dnia 1.07.2023 r. do dnia 31.01.2024 r zostało nienależnie pobrane, które należy wpłacić na rachunek bankowy ZUS (nr. rachunku).

Decyzja ta nie tylko nie określa w jasny sposób przedmiotu decyzji, ale także nie zawiera uzasadnienia. Trudno więc ustalić co konkretnie jest przedmiotem decyzji. Można się jedynie domyślać, że przedmiotem decyzji jest zmiana okresu, w którym skarżącej przysługiwało prawo do dofinansowania obniżenia opłaty za pobyt jej syna w żłobku. Jednocześnie przeczy temu wezwanie Skarżącej do zwrotu dofinansowania, bez określenia wysokości zwrotu tego dofinansowania oraz podania podstawy prawnej do tego zwrotu. Jako jedyną podstawę prawną ww. decyzji organ wskazał ustawę z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do 3 lat (Dz.U. z 2023 r. poz. 204), nie powołując żadnego konkretnego przepisu tej ustawy.

Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie jest jednym z elementów decyzji administracyjnych (art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a.). Rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Jest ono jednym z najważniejszych składników decyzji administracyjnej. Wynika to z władczego charakteru decyzji, która kształtuje prawa i obowiązki stron. Obowiązek precyzyjnego formułowania osnowy decyzji administracyjnej wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Brak rozstrzygnięcia nie zezwala na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznane stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 107, wyd. 19, 2024 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 18.12.2025 r. sygn. akt II SA/Ke 501/25)

Organ naruszył także art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzja administracyjna powinna zwierać uzasadnienie decyzji, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem konkretnych przepisów prawa. Dodatkowo, ze względu na powszechnie obowiązującą w prawie polskim zasadę "lex retro non agit", aby możliwe było wydanie decyzji, która regulowałaby na nowo i odmiennie sytuację strony z mocą wsteczną, musiałaby ku temu istnieć podstawa prawna. Jak przyjęto na gruncie innych aktów prawnych, na mocy których przyznawane są świadczenia publiczne służące wsparciu osób czy rodzin spełniających określone kryteria, tak np. w ustawie o świadczeniach rodzinnych (art. 32), czy w cyt. ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (art. 27) – po upływie okresu pobierania tych świadczeń, gdy są one już skonsumowane, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji uchylającej (zmieniającej) prawo do tych świadczeń. Decyzje powodujące zmianę lub uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu mogą wywierać wyłącznie skutki ex nunc, tj. od chwili jej wydania na przyszłość (por. wyroki NSA z 16 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 15/15, z 26 października 2016 r. sygn. akt I OSK 2307/14, z 24 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2842/17 oraz z 17 lutego 2022 r., sygn. akt I OSK 896/21; dostępne na http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowego stanu faktycznego należy stwierdzić, że decyzja organu I instancji nie precyzuje przedmiotu rozstrzygnięcia, ponieważ, w pierwszym zdaniu organ wskazuje, że wobec zakończenia uczęszczania dziecka do żłobka od dnia 1 lipca 2023 r. dofinansowanie na to dziecko nie będzie przekazywane do żłobka. Dalej można się tylko domyślać, że organ uznał dofinansowanie za okres od 1 lipca 2023 do 31 stycznia 2024 r. za nienależenie pobrane świadczenie i od razu wskazał, że pobrane dofinasowanie Skarżąca powinna zwrócić na wskazany rachunek bankowy ZUS, nie podając jednak żadnej konkretnej kwoty, którą skarżąca powinna zwrócić.

Powyższa decyzja nie zawiera uzasadnienia odpowiadającego ustawowym wymaganiom dla uzasadnienia decyzji administracyjnych. Zatem zawarte w decyzji stwierdzenia, że wypłacone świadczenie stanowi świadczenie nienależnie pobrane, a skarżąca ma obowiązek zwrotu nienależnie wypłaconego na jej wniosek dofinansowania, zdaniem Sądu mają charakter wyłącznie informacyjny i w żaden sposób nie rozstrzygają o obowiązkach skarżącej. Kwestia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego określona została w art. 34 ustawy o rodzinnym kapitale opiekuńczym i stanowi odrębną sprawę administracyjną, załatwianą decyzją administracyjną (tak też cyt. wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 276/25).

Zawarte w decyzjach obu instancji twierdzenia dotyczące nienależnie pobranego świadczenia z uwagi na ich ogólnikowość nie mogą być uznane za władcze rozstrzygnięcie organu (decyzję administracyjną), choćby z uwagi na brak wskazania kwoty nienależnie pobranego świadczenia. Nadto w aktach sprawy nie ma jakiegokolwiek dowodu na to, aby wobec Skarżącej wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, które mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej.

W konsekwencji zawarta w zaskarżonej decyzji informacja dotycząca zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w żaden sposób nie oddziałuje na sferę uprawnień i obowiązków skarżącej. Decyzja nie zawiera również podania podstawy prawnej. Powołanie się przez organ jedynie ogólnikowo na ustawę z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi, w żaden sposób nie spełnia wymogów sporządzenia przez organ wydający decyzję uzasadnienia prawnego.

Natomiast decyzja Prezesa ZUS, utrzymująca w mocy decyzję ZUS, co prawda zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne, jednak nadal nie precyzuje co jest przedmiotem decyzji. Dodatkowo, poprzez utrzymanie w mocy decyzji ZUS, Prezes ZUS naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Prezes ZUS pozbawił Skarżącą możliwości rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. W konsekwencji dopiero na etapie postępowania odwoławczego Skarżąca mogła dowiedzieć się jaka jest podstawa prawna wydanej decyzji, chociaż nadal nie było wiadomo co stanowiło przedmiot decyzji.

Podkreślić należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji RP). W wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gl 1047/25).

Biorąc po uwagę opisane powyżej najważniejsze naruszenia prawa, brak było podstaw do szerszego odnoszenia się do zarzutów skargi, które dotyczą zasadności żądania od skarżącej zwrotu spornego dofinansowania.

Organ naruszył zatem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania - na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. orzeczono w pkt II, zasądzając na rzecz skarżącego 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, zbada przesłanki przyznania wnioskowanego dofinansowania i w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego podejmie rozstrzygnięcie, uzasadniając je zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.