II SA/Gd 690/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-12-20	
Data wpływu	2019-11-12	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Magdalena Dobek-Rak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Administracyjne postępowanie	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2096; art. 136 par. 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2019 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. B. i D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
P. B. i D. S.-B. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2019 r., sygn. akt [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy z dnia 20 maja 2019 r., nr [...], o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] położonej w obrębie S., gmina K., i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kwestionowana sprzeciwem decyzja wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 20 maja 2019 r. Wójt Gminy, działając na postawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, art. 59 art. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.; dalej jako: "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku P. B. i D. S.-B. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [..] położonej w obrębie S., gmina K.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 17 sierpnia 2017 r. P. B. i D. S.-B. złożyli wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej. Wnioskodawcom dwukrotnie odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej inwestycji decyzjami z dnia 26 lutego 2018 r. i 20 września 2018 r., a każda z decyzji była uchylana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzjami z dnia 4 czerwca 2018 r. i 9 stycznia 2019 r. W decyzjach tych organ odwoławczy zakwestionował sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, twierdząc, iż błędnie za front działki nr [...] uznano krótszy jej bok, pomimo tego że wjazd na działkę ustalono od strony boku dłuższego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wyznaczył ten sam obszar analizowany, co w poprzednich decyzjach, twierdząc że wjazd od strony dłuższego boku działki jest wjazdem z terenu rolnego (działka ma klasyfikację rolniczą a nie drogową). Natomiast, jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588; dalej jako: "rozporządzenie"), front działki to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W tej sytuacji przyjęto korzystniejszy wariant dla wnioskodawcy w postaci długości 18 m przylegających do drogi wewnętrznej, w wyniku czego promień obszaru analizowanego wyniósł 54 m (można było także uznać, że nie można ustalić frontu działki, gdyż wjazd odbywa się z terenu rolnego i przyjąć odległość 50 m). Granice obszaru analizowanego obejmowały obszar, w którym struktura funkcjonalno-przestrzenna odpowiednio oddaje otoczenie terenu inwestycji i nie było powodu aby zwiększyć ten obszar. W wyniku analizy tego sąsiedztwa ponownie stwierdzono brak zabudowy i możliwości kontynuacji parametrów, gabarytów i wskaźników zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium podkreśliło, że ani teren inwestycji, ani obszar analizowany nie posiadają cech charakterystycznych dla urbanizującej się struktury funkcjonalno-przestrzennej położonej na północ od nich. A więc są to odmienne struktury, co tylko potwierdza prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i brak podstaw do jego zwiększania.

Po rozpoznaniu odwołania P. B. i D. S.-B. decyzją z dnia 3 października 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji musi zostać uchylona z tych samych powodów, z jakich Kolegium uchyliło poprzednio wydane w sprawie decyzje. Organ I instancji nie zastosował się do wskazówek Kolegium zawartych w decyzji z dnia 4 czerwca 2018 r. i z dnia 9 stycznia 2019 r. w związku z tym konieczne jest kolejne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium wskazało, że wjazd na teren działki ma się odbywać na wysokości działki [...] po działce oznaczonej nr [..]. Działka wnioskodawców ma kształt prostokąta. Front działki (w rozumieniu przepisów rozporządzenia) stanowi część przylegającą do działki nr [...]. Tymczasem ze sposobu wykreślenia obszaru analizowanego wynika, że został on wyznaczony na podstawie "krótszego" boku działki, tj. przylegającego do działki nr [..] (gminnej drogi wewnętrznej). Nie można zatem przyjąć, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo. W przedstawionych okolicznościach stanu faktycznego obszar ten powinien być wyznaczony na podstawie "dłuższego" boku działki (przylegającego do działki nr [...]).

Kolegium wyjaśniło, że w § 2 pkt 5 rozporządzenia prawodawca posłużył się pojęciem "drogi" nie dookreślając jej charakteru czy parametrów technicznych. Jeżeli, jak stanowi przywołany przepis, "front działki to ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę" to należy przede wszystkim ustalić, w jaki sposób inwestor określił "główny wjazd lub wejście na działkę". Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że ma to mieć miejsce od strony części działki, która przylega do działki [..]. Działka ta oznaczona jest jako "RV" co oznacza, że jest to użytek rolny. Jednocześnie z kształtu tej działki w sposób oczywisty wynika, że ma ona pełnić funkcję dojazdową (w przypadku inwestorów jest na niej ustanowiona służebność przejazdu) nie tylko do działki inwestorów, ale i wielu innych nieruchomości.

Według Kolegium zwrot "droga" należy rozumieć przez pryzmat jego znaczenia potocznego, ze względu na brak definicji legalnej zawartej w rozporządzeniu i ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia powinno określać część działki budowlanej, która przylega do nieruchomości służącej do komunikacji, z której to nieruchomości odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Nie musi to być "droga publiczna". Również drogi wewnętrzne zaliczyć należy do tej kategorii. W ten sam sposób należy potraktować nieruchomości, które w sensie formalnym nie stanowią działek "drogowych" niemniej jednak z uwagi na ich kształt czy obciążenie ograniczonymi prawa rzeczowymi de facto nie mogą pełnić innej funkcji.

Tym samym Kolegium uznało, że konieczne jest powtórzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, a następnie ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie i sporządzenia nowych, kompletnych analiz. Wskazało, że powtórne wyznaczenie obszaru analizowanego niewątpliwie powiększy liczbę nieruchomości, które powinny zostać uwzględnione przy analizie cech i parametrów zabudowy oraz liczbę stron. W tym zakresie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i zapewnienia wszystkim stronom możliwości wzięcia udziału w postępowaniu.

Odnosząc się natomiast do zawartego w odwołaniu wniosku o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, organ odwoławczy wyjaśnił, powołując się na przepisy art. 136 k.p.a., że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W sprzeciwie skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2019 r., zarzucili jej naruszenie art. 136 § 4 w zw. z art. 7 k.p.a., art. 12 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Według nich pomimo wskazywanych przez Kolegium wad i błędów zawartych we wcześniejszych decyzjach organu I instancji, organ ten wydaje kolejne decyzje, bez uwzględnienia stanowiska organu odwoławczego. Tym samym zasadne jest, aby Kolegium rozstrzygnęło sprawę co do istotny, czego nie czyniło, wskazując jedynie, że zachodzą nadmierne utrudnienia przy samodzielnym rozpoznaniu sprawy, nie konkretyzując ich.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprzeciw podlega uwzględnieniu.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 października 2019 r. wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935), zwana dalej ustawą nowelizującą, która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., po rozdziale 3 dodano rozdział 3a zatytułowany "Sprzeciw od decyzji".

W myśl dodanego art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Odwołując się do uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej (druk sejmowy nr 1183, dostępny na stronie http://www.sejm.gov.pl), wskazać należy, że celem wprowadzenia instytucji sprzeciwu jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1ub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasatoryjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

Przedmiotem rozstrzygnięcia sądu w sprawie zainicjowanej sprzeciwem jest ocena, czy organ orzekający kasacyjnie miał podstawy do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a zatem czy właściwie ocenił zakres okoliczności, co do których konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, a także faktyczną i prawną możliwość dokonania tego przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem art. 136 k.p.a.

Sprzeciw służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Rozpatrując sprzeciw w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. przedwcześnie, bez prawidłowego zweryfikowania możliwości przeprowadzenia przez Kolegium postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji powodem uchylenia decyzji organu I instancji było naruszenie przez ten organ przepisów prawa procesowego i materialnego, polegające na ponownym wadliwym wyznaczeniu obszaru analizowanego dla wnioskowanej działki nr [...] w obrębie S. gmina K. i w konsekwencji przeprowadzeniu wadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji po raz trzeci, ignorując wytyczne formułowane w kolejnych decyzjach kasatoryjnych, rozpoznało sprawę sprzecznie z obowiązującymi przepisami, pozostawiając do wyjaśnienia znaczny jej zakres konieczny do ostatecznego załatwienia sprawy warunków zabudowy. Kolegium uznało, że ze względu na konieczność powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. ponownego wyznaczenia obszaru analizowanego, który obejmie większą liczbę nieruchomości, i przeprowadzenia w jego ramach analizy urbanistycznej, nie ma możliwości orzekania reformatoryjnego przez organ odwoławczy.

Odrywając się od specyfiki niniejszej sprawy stanowisko Kolegium w kwestii zakresu uzupełniającego postępowania dowodowego uregulowanego w art. 136 k.p.a. mogłoby się wydawać prawidłowe. Jednak wyjątkowość sprawy, w której Kolegium po raz trzeci wydało decyzję kasatoryjną, wymagała zrewidowania tego stanowiska. Specyfika niniejszej sprawy polega na uporczywej postawie Wójt Gminy, który pomimo kilkakrotnego uchylania jego decyzji przez Kolegium cały czas wyznacza obszar analizowany z pominięciem wytycznych formułowanych przez ten organ, czyli nie w odległości ustalonej w oparciu o szerokość frontu działki od strony działki nr [...], ale od strony działki [...], co nie jest również zgodne z treścią uzupełnionego wniosku skarżących (pismo skarżących z dnia 18 września 2017 r. z załącznikiem graficznym, k. 15-16 akt administracyjnych). Przy tym wskazać należy, że w decyzji uchylonej zaskarżoną sprzeciwem decyzją Kolegium w analizie urbanistycznej w ogóle nie wyznaczono frontu działki, granice obszaru analizowanego wyznaczając w minimalnej odległości 50 metrów.

Brak podporządkowania się rozstrzygnięciu organu II instancji nie usprawiedliwiało jednak powstrzymywania się tego podmiotu od rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, szczególnie przy tak konsekwentnej i bezpodstawnej postawie organu I instancji. Co prawda wyznaczenie obszaru analizowanego i sporządzenie w jego ramach analizy urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy, i jako takie co do zasady powinno być dokonywane przez organ I instancji, ale w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dostrzega się potrzebę przeprowadzenia tych dowodów na etapie postępowania odwoławczego w ramach kompetencji przyznanych temu organowi w art. 136 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3012/17, LEX nr 2408526). Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W doktrynie wskazuje się, że ani z przepisów k.p.a., ani z u.p.z.p. nie wynika zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy przez Kolegium. We wskazanych przepisach ustawodawca nie zastrzegł, że dowód w postaci analizy urbanistycznej może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Podjęciu takiego rozstrzygnięcia nie stoi na przeszkodzie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która nie powinna być pojmowana w kategoriach przeszkody tamującej wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do meritum sprawy, tylko uprawnienia strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej wynikającego z art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Zarówno postępowanie przed organem I, jak i II instancji mają charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. Przeprowadzenie takiej analizy przez organ odwoławczy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości organu odwoławczego do wydania w sprawie decyzji in merito (R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281).

Pogląd ten zyskał jeszcze bardziej na aktualności po wprowadzeniu ustawą nowelizującą zmian do art. 136 k.p.a. (por. W. Piątek, Glosa do wyroku WSA w Białymstoku z dnia 20 lutego 2018 r., II SA/Bk 940/17, OSP 10/2019, s. 178). Na założeniu o służebnej roli zasady dwuinstancyjności względem uprawnienia strony do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy oraz braku uzasadnienia dla realizowania zasady dwuinstancyjności wbrew woli strony (lub zgodnej woli stron) postępowania administracyjnego oparto zmiany w art. 136 k.p.a. (z projektu ustawy nowelizującej). Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Chodzi tu o postępowanie wyjaśniające w zakresie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Powyższa zasada powinna znaleźć zastosowanie w przypadku, gdy wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zawrze w odwołaniu jedna ze stron, a pozostałe strony wyrażą na to zgodę. W razie otrzymania odwołania z wnioskiem, o którym mowa w art. 136 § 2 k.p.a., zawiadamiając inne strony o wniesieniu odwołania, organ powinien poinformować o tym wniosku, wskazując, że w terminie czternastu dni od dnia doręczenia zawiadomienia strona może wyrazić zgodę na przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, o której mowa w art. 138 § 1 (lub § 4) k.p.a.

Niewyrażenie przez którąkolwiek ze stron zgody na przeprowadzenie poszerzonego postępowania wyjaśniającego będzie skutkowało tym, że organ odwoławczy będzie mógł przeprowadzić postępowanie wyjaśniające tylko w zakresie, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a., i na ogólnych zasadach zastosować art. 138 § 1 (ewentualnie § 4) albo § 2 k.p.a.

Organ odwoławczy może odmówić przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w dodatkowym zakresie, koniecznym do wydania decyzji rozstrzygającej istotę sprawy, tj. w zakresie wykraczającym poza uzupełniające postępowanie wyjaśniające, jeśli byłoby to nadmiernie utrudnione (art. 136 § 4 k.p.a.). Oznacza to, że ze względu na środki organizacyjne, materialne, techniczne itp., jakimi dysponuje organ odwoławczy, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego - uwzględniając możliwość zlecenia określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi I instancji - wiązałoby się z trudnościami, kosztami lub długotrwałością postępowania, które są niewspółmierne do celu, a zatem znacznie większe niż w przypadku, gdyby czynności tych dokonał ponownie rozpoznający sprawę organ I instancji. Jeśli natomiast przeprowadzenie dowodów przez organ odwoławczy nie wskazuje na taką oczywistą dysproporcję środków, jakich może użyć organ odwoławczy i organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę (np. gdy konieczna jest opinia biegłego co do istotnych dla sprawy okoliczności, którą zlecić może każdy z organów), organ odwoławczy powinien uwzględnić wniosek, o którym mowa w art. 136 § 2 lub § 3 k.p.a.

Przy tym podkreślić należy, że w doktrynie wyrażane jest stanowisko, zgodnie z którym uchylenie decyzji kasacyjnej przez sąd administracyjny powinno następować wobec dowolnego pominięcia przez organ odwoławczy wniosku strony, o którym stanowi art. 136 § 2 k.p.a. (por. T. Woś, J. G. Firlus, Zasada dwuinstancyjności postępowania [w:] System prawa administracyjnego procesowego. Tom II, część 2, Zasady ogólne postępowania administracyjnego, red. J. P. Tarno, W. Piątek, Warszawa 2018, s. 202 – 205). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Lektura odwołania skarżących wniesionego od decyzji Wójta Gminy z dnia 20 maja 2019 r. potwierdza wyraźną ich intencję do tego, ażeby organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę merytorycznie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na uporczywą postawę Wójta. Co prawda nie powołali się w sposób bezpośredni na art. 136 § 2 k.p.a., ale ich intencja wynika w sposób oczywisty z całego uzasadnienia odwołania, w którym głównym zarzutem jest pomijanie przez organ I instancji wytycznych Kolegium formułowanych w kolejnych decyzjach kasacyjnych i tym samym bezpodstawne przewlekanie ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. W tych okolicznościach Kolegium zobowiązane było do przedsięwzięcia procedury określonej w art. 136 § 2 i § 3 k.p.a., bądź, w razie wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 136 § 4 k.p.a., do wyczerpującego ich uzasadnienia potwierdzającego brak możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez ten organ w wymaganym zakresie. Brak takiego uzasadnienia podważa zasadność zastosowania art. 136 § 4 k.p.a. i świadczy o niedopuszczalnym, bo dowolnym, odstąpieniu przez Kolegium od realizacji zasadniczej funkcji merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Kolegium w ramach ustosunkowania się do wniosku skarżących o merytoryczne rozstrzygniecie sprawy, ograniczyło się wyłącznie do przywołania treści wszystkich przepisów art. 136 k.p.a., włącznie z § 4, bez jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za zastosowaniem w niniejszej sprawie art. 136 § 4 k.p.a. Akta administracyjne nie wskazują zaś na podjęcie jakichkolwiek działań mających wyczerpać procedurę z art. 136 § 2 i § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę szczególne okoliczności sprawy, w której postępowanie zostało wszczęte na wniosek skarżących z dnia 17 lipca 2017 r. i trwa już ponad dwa lata oraz uporczywe uchylanie się przez organ I instancji od zastosowania wytycznych organu odwoławczego przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, odstąpienie od merytorycznego załatwienia sprawy przez Kolegium, zgodnie z wnioskiem strony ubiegającej się o ustalenie warunków zabudowy, bez prawidłowego zastosowania art. 136 k.p.a., należało uznać za naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji Kolegium nie uzasadniło okoliczności, które przemawiały za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. Skoro ustawodawca nie przewidział żadnych narzędzi dyscyplinujących organ I instancji w przypadku niewykonywania przez ten organ wytycznych organu odwoławczego, Kolegium kierując się interesem strony postępowania w uregulowaniu jej sytuacji prawnej i uznając sporządzą w sprawie analizę urbanistyczną za wadliwą, powinno co najmniej wszechstronnie uzasadnić brak możliwości samodzielnego zlecenia jej wykonania i wydania na jej podstawie decyzji co do meritum, czego w niniejszej sprawie nie dokonało. Natomiast w razie braku przesłanek do zastosowania art. 136 § 4 k.p.a. powinno wdrożyć postępowanie z art. 136 § 2 i § 3 k.p.a. weryfikując możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na etapie II instancji. W tej kwestii nie można zaakceptować żadnego automatyzmu, zwłaszcza w obliczu aktualnie prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o tym, że przeprowadzenie analizy urbanistycznej przez organ odwoławczy nie przekracza jego ustawowych możliwości.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota 100 zł tytułem opłaty sądowej od sprzeciwu, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.