Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi E. S. i R. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy budynków rekreacji indywidualnej oddala skargę.

Zaskarżoną decyzją z "[...]" r. Wojewoda "[...]" utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia "[...]" r., znak: "[...]", którą organ I instancji wniósł sprzeciw w sprawie budowy budynków rekreacji indywidualnej na dz. nr "[...]", obr. J., gm. P.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, że przedmiotowe zgłoszenie wpłynęło do organu I instancji w dniu 7 października 2020 r. Postanowieniem z 12 października Starosta zobowiązał

wnioskodawców: E. i. R. S. do uzupełnienia zgłoszenia poprzez: dostarczenie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez każdego z inwestorów osobno; podanie informacji na temat ilości planowanych budynków rekreacji indywidualnej; zaznaczenie na mapie planowanych obiektów oraz odległości od granic sąsiednich nieruchomości oraz jeziora "[...]".

W dniu 15 października 2020 r. wnioskodawcy uzupełnili zgłoszenie we wskazanym zakresie. Podali, że zgłoszenie dotyczy 5 budynków rekreacji indywidualnej.

Decyzją z "[...]" r. Starosta wniósł sprzeciw do zgłoszenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 30 ust. 5 i ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., dalej jako: "P.b.").

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że planowana budowa budynków rekreacji indywidualnej narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. oraz ustalenia Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]".

Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, Wojewoda wyjaśnił, że teren inwestycyjny objęty jest ochroną przyrody, to jest uchwałą nr "[...]". Rozporządzenie Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" r., w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", na które powoływał się organ I instancji, jak również - pełnomocnik odwołujących się: E. i R. S., A. S., L. S. i A. P., utraciło moc obowiązywania z chwilą opublikowania wyżej wymienionej uchwały sejmiku. Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 8 w związku z § 5 ust. 7 pkt 3, 6 i 8 powyższej uchwały sejmiku na obszarach:

- zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego,

- plaż, kąpielisk i przystani wyznaczanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego,

- objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym: a) w dniu wejścia w życie niniejszej uchwały, lub b) w dniu 6 grudnia 2008 r., tj. w dniu wejścia w życie Rozporządzenia Nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" r., nie obowiązuje zakaz zabudowy nowymi obiektami budowlanych w pasie szerokości 100 m linii brzegów rzek, jezior.

Wojewoda wskazał, że na przedmiotowym terenie inwestycyjnym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi J. (uchwała Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia "[...]" r.), stąd też zakaz zabudowy wynikający z uchwały sejmiku nie obowiązuje.

Organ II instancji zgodził się natomiast ze Starostą, że zgłoszenie narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że zgodnie z planem miejscowym wymienione działki znajdują się na terenie 10 UTS i przeznaczone są pod tereny wypoczynkowe usług turystycznych. Zgodnie z § 21 ust. 2 planu na obszarze tym obowiązuje zakaz powstawania wszelkich budynków i tymczasowych obiektów budowlanych oraz wiat służących do przechowywania sprzętu wodnego i sportowego.

Z kolei zgodnie z ust. 4 tego paragrafu na przedmiotowym terenie przewiduje się plaże trawiastą, kąpielisko, przystań z wypożyczalnią sprzętu wodnego, małą architekturę harmonizującą z krajobrazem, w tym ogrodzenie, ubikacje kontenerowe (ukryte w zieleni), miejsca gromadzenia śmieci, oświetlenie. Wojewoda podniósł, że przepisy ustawy Prawo budowlanego oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.,

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) jednoznacznie definiują co to jest budynek, budowla, budynek rekreacji indywidualnej i obiekt małej architektury. Stosownie do § 3 pkt 7 rozporządzenia przez budynku rekreacji indywidualnej należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Wojewoda uznał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do zakwalifikowania zgłaszanych budynków rekreacji indywidualnej (trwale związanych z gruntem przez stopy betonowe, wydzielonych

z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych o konstrukcji drewnianej) do obiektów małej architektury jako obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej, gdyż przykładowo wymienione w art. 3 pkt 4 lit. c P.b. obiekty: piaskownice, huśtawki, drabinki wskazują, że przepis ten odnosi się do niewielkich obiektów, podobnych funkcjonalnie i użytkowo do wymienionych w tym przepisie, i nie może być podstawą uznania budowli odpowiadającej cechom budynku, przeznaczonego do okresowego wypoczynku, za obiekt małej architektury. Reasumując, organ II instancji wskazał, że planowana lokalizacja budynków rekreacji indywidualnej narusza cytowane ustalenia przepisów prawa miejscowego i przyjęta przez Starostę podstawa prawna wniesienia sprzeciwu jest prawidłowa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Olsztynie wywiedli: E. i R. S., A. S., L. S. i A. P., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b w zw. z art. 3 ust. 4 P.b. poprzez stwierdzenie, że zgłoszenie budowy budynków rekreacji indywidualnej na działkach o nr ewidencyjnych "[...]" jest sprzeczne z zapisami § 21 planu miejscowego, podczas gdy na obszarze 10UTS przewiduje się budowę małej architektury harmonizującej z otoczeniem - organ dokonał błędnej wykładni pojęcia obiektu małej architektury;

- art. 8, 9 k.p.a. wyrażające się w nierównym traktowaniu inwestorów wymienionych działek oraz inwestora na działce nr "[...]"; dla działek objętych zgłoszeniem

w niniejszej sprawie oraz dla działki o nr "[...]" istnieje taki sam miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i takie same obostrzenia, pomimo tego organ wydający zaskarżoną decyzję zaakceptował fakt, że na działce "[...]" istnieje zabudowa oraz fakt, że na działkach tych znajduje się duża wiata oraz kilka, jeżeli nie kilkanaście domków służących rekreacji turystycznej, natomiast zgłoszony sprzeciw, co do zabudowy działek "[...]", organ II instancji uznał za zasadny;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. wobec nieustosunkowania się przez organ II instancji do wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżących w odwołaniu,

a mianowicie: do zarzutu dotyczącego tego, że na działkach sąsiadujących bezpośrednio z działkami objętymi zgłoszeniem istnieje szereg zabudowań, w tym domków rekreacji indywidualnej, pomimo że na wszystkich tych działkach obowiązują takie same obostrzenia w zakresie zabudowy.

Skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji instancyjnych, zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi na rozprawie. Dodatkowo wnieśli, aby Sąd zażądał dokumentów od Urzędu Miejskiego i Starosty na okoliczność ustaleń planu miejscowego dla działek nr "[...]" oraz legalności posadowionej na nich zabudowy.

W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że zabudowa na działkach nr "[...]" wykracza poza zakres niniejszego postępowania.

Prawomocnym postanowieniem z 4 maja 2021 r. Sąd odrzucił skargi A. P., L. S. i A. S., wobec nieuiszczenia wymaganego wpisu.

Pismem procesowym z 27 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżących E. i R. S. podtrzymał wniosek o przeprowadzenie rozprawy i zwrócenie się przez Sąd do Urzędu Miejskiego, Starosty oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przesłanie dokumentacji dotyczącej zabudowy na działkach nr "[...]". Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z wypisu z planu miejscowego i mapy ewidencyjnej dla działek nr "[...]", celem wykazania jakie są możliwości zabudowania działek sąsiadujących z działkami, których dotyczy niniejsze postępowanie i jakie budynki są wzniesione faktycznie na tych działkach. Pełnomocnik wniósł też o przeprowadzenie dowodu z załączonych pism Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, celem wykazania, że zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działkach nr "[...]". Pełnomocnik podał, że z uzyskanych przez skarżących informacji wynika, że PINB wydał postanowienie umożliwiające legalizację samowoli budowlanej. Wniósł także o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego ukończenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej na działkach "[...]".

Postanowieniem z 5 sierpnia 2021 r. Sąd odmówił zawieszenia postępowania sądowego.

Na rozprawie w dniu 9 września 2021 r.:

- pełnomocnik skarżących i uczestników postępowania podtrzymał skargę i wszystkie zarzuty i wnioski złożone w sprawie. Podkreślił, że zdaniem mocodawców została naruszona zasada równego traktowania, ponieważ na działce sąsiedniej posadowione są

i funkcjonują budynki rekreacyjne, a im odmawia się zgody;

- pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

W myśl do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie

z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U.

z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Rolą organu administracji publicznej jest rozstrzygnięcie o prawach czy obowiązkach strony stosunku administracyjnego na podstawie norm prawa materialnego

i w ustalonym w tym postępowaniu stanie faktycznym. Zadaniem zaś sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy zastosowane przepisy prawa materialnego mają oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 16 P.b. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Art. 30 ust. 5 P.b stanowi, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej,

w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że termin do wniesienia sprzeciwu został zachowany.

Istota sporu dotyczy zgodności zamierzenia objętego zgłoszeniem z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw względem dokonanego zgłoszenia, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

Weryfikując zasadność zastosowania w sprawie tego przepisu, należy mieć na uwadze, że cytowany powyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi J. jest aktem obowiązującym i ma moc powszechnie wiążącą. W niniejszej sprawie Sąd nie może oceniać legalności tego aktu prawa miejscowego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd może rozstrzygać tylko w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie

"w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję w przedmiocie sprzeciwu, wniesionego z powodu niezgodności zgłoszonego zamierzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd nie może weryfikować pod względem zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego na terenie wnioskowanego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. akty prawa miejscowego podlegają odrębnemu zaskarżeniu. Dopiero po skutecznym wniesieniu skargi w tym zakresie Sąd będzie mógł oceniać legalność tego aktu, czyli zgodność jego przepisów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa wyższego rzędu. W takiej sytuacji interpretacja postanowień obowiązującego planu miejscowego musi uwzględniać rzeczywistą ich treść oraz ogólne reguły wykładni przepisów prawa.

W warunkach rozpoznawanej sprawy organy orzekające dokonały prawidłowej interpretacji postanowień cytowanej uchwały z "[...]" r. Według mających

w sprawie zastosowanie ustaleń planu miejscowego, działki objęte zgłoszeniem znajdują się na terenie oznaczonym symbolem 10 UTS – są to tereny wypoczynkowe usług turystycznych (§ 21 ust. 1). W § 21 ust. 2 uchwały wyraźnie został wyartykułowany zakaz powstawania na tym terenie wszelkich budynków i tymczasowych obiektów budowlanych. Tym samym niedopuszczalne jest posadowienie na wnioskowanym terenie budynków rekreacji indywidualnej, gdyż z ich nazewnictwa jednoznacznie już wynika, że są to "budynki". Jeżeli obiekt budowlany spełnia kryteria budynku, to nie sposób zakwalifikować go jednocześnie jako obiekt małej architektury. Ustawodawca w ustawie Prawo budowlane wyraźnie różnicuje kategorie obiektów budowlanych (art. 3 pkt 1 P.b.) Zgodnie z art. 3 pkt 2 P.b budynek to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Definicji tej odpowiadają objęte zgłoszeniem budynki rekreacji indywidualnej. Prawidłowo organ II instancji wyjaśnił, że definicja obiektu małej architektury, zawarta w art. 3 pkt 4 P.b., odnosi się do niewielkich obiektów, podobnych funkcjonalnie i użytkowo do wymienionych w tym przepisie i nie obejmuje budynków. W związku z powyższym objęte zgłoszeniem zamierzenie w sposób oczywisty narusza ustalenia planu miejscowego, co obligowało organ architektoniczno-budowlany do wniesienia sprzeciwu. Z brzmienia art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. wynika wprost, że podstawą do wniesienia sprzeciwu jest niezgodność budowy

z ustaleniami planu miejscowego.

Zgodnie z art. 133 § p.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Sąd może

z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Wbrew przekonaniu skarżących dla kierunku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogła mieć znaczenia, akcentowana w toku postępowania administracyjnego i sądowego, zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach. Załączone przez pełnomocnika skarżących pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdza, że w sprawie obiektów budowlanych, zlokalizowanych na działkach nr "[...]" zostało wszczęte postępowanie administracyjne w trybie samowoli budowlanej i PINB na razie wydał postanowienie w trybie art. 48 ust. 1 P.b., a więc postanowienie o wstrzymaniu budowy. Stosownie do art. 48 ust. 3 P.b., PINB miał obowiązek w postanowieniu tym pouczyć strony o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, co będzie stanowiło przedmiot odrębnej oceny i wymaga odrębnego rozstrzygnięcia, a tym samym będzie podlegało odrębnej kontroli sądu administracyjnego, jeżeli zostanie wniesiona skarga. Na tym etapie nie ma w ogóle podstaw do twierdzenia, że zabudowa na działkach nr "[...]" zostanie zalegalizowana. Niesłuszne jest też twierdzenie skarżących, że organy architektoniczno-budowlane zaakceptowały istnienie obiektów budowlanych na sąsiednich działkach. Badanie legalności ich posadowienia nie należy do właściwości tych organów. Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy i postępowanie naprawcze prowadzone jest z zupełnie innych podstaw prawnych i przez różne organy. Dlatego niezasadnie skarżący zarzucają organom architektoniczno-budowlanym naruszenie art. 8 i art. 9 k.p.a. Stosownie do art. 8 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępuje od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W wyroku z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1871/20 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przez "utrwaloną praktykę" w rozumieniu cytowanego przepisu rozumieć trzeba zgodne z prawem, akceptowane przez sądy, stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju, w takich samych stanach faktycznych i prawnych. NSA podkreślił, że praktyka organów administracji, o której mówi wskazany przepis, powinna być przede wszystkim zgodna z prawem. Tylko taka bowiem praktyka może być uznana za odpowiadającą zasadzie pewności prawa i być źródłem uzasadnionych oczekiwań (por. A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz Komentarz aktualizowany do K.p.a., uwaga 21 do art. 8, Lex 2020).

Jedną z naczelnych zasad Kodeksu postepowania administracyjnego jest zasada praworządności. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Skoro więc art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. jednoznacznie wskazuje, że przesłanką do wniesienia sprzeciwu jest niezgodność budowy z ustaleniami planu miejscowego, to dopóki ustalenia planu nie zostaną zmienione lub nie zostanie stwierdzona ich nieważność, skarżący nie będą mogli legalnie zrealizować zgłoszonego zamierzenia. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń

w wykonywaniu prawa własności poprzez właśnie ustalenie w akcie prawa miejscowego przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Jeżeli skarżący uważają, że gmina nadużyła władztwa planistycznego w omawianym zakresie, to mogą zaskarżyć m.p.z.p. do tutejszego Sądu i wówczas będzie możliwa ocena czy ustalenia planu naruszają interes prawny skarżących.

W świetle powyższych rozważań bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że organ II instancji nie odniósł się do argumentów skarżących dotyczących zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach.

Z podanych przyczyn skarga podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.