Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Magdalena Bosakirska (spr.) Sędzia del. WSA Ludmiła Jajkiewicz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I SA/Kr 1481/10 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Kr 1481/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia uchylił zaskarżoną decyzję i oddalił wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

M. P. wnioskiem z [...] listopada 2009 r. wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) o umorzenie składek na ubezpieczenie społeczne w znacznej części.

ZUS Oddział w Ch. decyzją z [...] kwietnia 2010 r. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i za zatrudnionych pracowników w części finansowanej przez płatnika składek oraz umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym należności z tytułu składek za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Organ I instancji stwierdził, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż nie zaistniały przesłanki całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) dalej powoływanej jako: "u.s.u.s.". Nie wystąpiły również przesłanki umorzenia zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Natomiast w zakresie umorzenia składek za ubezpieczonych nie będących płatnikami składek organ stwierdził, że był zobowiązany do umorzenia postępowania, ponieważ zgodnie z art. 30 u.s.u.s. do tych składek nie stosuje się przepisów o umorzeniu. Analogicznie w przypadku składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ponadto wobec zobowiązanej jest prowadzone skuteczne postępowanie egzekucyjne.

M. P. [...] maja 2010 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, argumentując, że jej sytuacja majątkowa i osobista (rodzinna) wskazuje, iż uiszczenie należnych składek zagrozi jej egzystencji.

Decyzją z [...] lipca 2010 r., ZUS Oddział w Ch. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako: "k.p.a." i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji i szczegółowo odniósł się do argumentacji wniosku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. złożyła M. P. wnosząc o uchylenie obu decyzji wydanych w sprawie, wstrzymanie wykonania decyzji do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy i zwolnienie od kosztów sądowych. Zdaniem skarżącej ZUS nieprawidłowo rozpatrzył jej sprawę i przekroczył granice uznania administracyjnego, nie biorąc pod uwagę zasadniczych okoliczności przemawiających za umorzeniem należnych składek.

ZUS Oddział w Ch. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 19 stycznia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. uchylił decyzję z [...] lipca 2010 r. z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., który nakazuje wyłączenie od udziału w postępowaniu

pracownika organu administracji publicznej biorącego udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) każda sprawa administracyjna jest rozpatrywana i rozstrzygana dwukrotnie: po raz pierwszy przez organ I instancji i po raz drugi – w wyniku złożonego odwołania – przez organ II instancji (organ odwoławczy).

Stosownie do art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.

Art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Sąd pierwszej instancji podał, że przez "branie udziału w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu – załatwienie sprawy w drodze decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy.

Dokonując wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, wydany w odniesieniu do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, ale wyjaśniający zbliżony problem prawny.

Zdaniem Sądu między odwołaniem a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłącznie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności.

Sąd zauważył również, w ślad za wyrokiem WSA we W. z 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10, że istotą art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik biorący udział w czynnościach postępowania i mający przez to wyrobiony pogląd na sprawę byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenie związane z udziałem w postępowaniu.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy brały udział te same osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pierwotnej. Decyzja ZUS z [...] lipca 2010 r., wydana na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, poprzedzona została czynnościami zmierzającymi do weryfikacji pierwszej decyzji odmawiającej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W czynnościach tych brały udział te same osoby, wskazane z imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, które brały udział w analogicznych czynnościach poprzedzających wydanie pierwszej decyzji.

Na protokole zawierającym opinię komórki opracowującej wniosek o umorzenie widnieje podpis Dyrektora Oddziału ZUS – W. C., która [...] kwietnia 2010 r. nie wyraziła zgody na umorzenie (k. 106 akt administracyjnych). W. C. brała także udział przy opiniowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i [...] lipca 2010 r. podpisała opinię, w której nie wyraziła zgody na umorzenie (k. 143 akt administracyjnych) a następnie podpisała decyzję z [...] lipca 2010 r.

Ponadto w wydaniu decyzji w I instancji brała udział Zastępca Dyrektora Ł. P., która opiniowała negatywnie wniosek o umorzenie (k. 106 akt administracyjnych), a następnie [...] lipca 2010 r. w trakcie ponownego rozpoznawania sprawy swoim podpisem opatrzyła propozycję utrzymania decyzji "I instancji" w mocy (k. 143 akt administracyjnych).

W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że pracownicy W. C. i Ł. P. brali udział w rozstrzyganiu o zasadności wniosku skarżącej w "I instancji", jak również w czynnościach poprzedzających rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (Ł. P. i W. C.) oraz w wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia (W. C.). Takie działanie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że opisane wyżej naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.) i powołując się na art. 145 § 1 pkt 2 lit. b) (powinno być pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270) dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", uchylił decyzję z [...] lipca 2010 r.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył ZUS Oddział w Ch.

Wyrok zaskarżył w części dotyczącej uchylenia decyzji z [...] lipca 2010 r.

Wniósł o jego uchylenie w tej części i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie pkt 1 sentencji wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

- naruszenie prawa materialnego tj. art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek jest postępowaniem dwuinstancyjnym, do którego mają zastosowanie przepisy art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy uzasadnia zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przez to, iż pracownicy Oddziału ZUS w Ch. biorący udział w wydaniu decyzji w przedmiocie odmowy umorzenia należności podlegali wyłączeniu od udziału w sprawie, bowiem uczestniczyli również w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, co skutkowało uznaniem przez Sąd, że decyzja z [...] lipca 2010 r. winna ulec uchyleniu.

Uzasadniając zarzuty wnoszący skargę kasacyjną stwierdził, że przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. nie można mówić o toku instancji, ponieważ instancji nie ma. Skoro tak, to art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań od decyzji w odniesieniu do postępowań wszczętych z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oznacza pominięcie tych przepisów, które są ściśle powiązane z procedowaniem w systemie nadrzędności organu wyższego stopnia nad niższym.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, więc nie można do niego stosować przepisów normujących odwołanie. Uznając, że stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. ustawodawca przyjął, że sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez ten sam organ, czyli ZUS (wynika to z wyroków NSA z 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 382/07 i z 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 691/08).

W tej sprawie nie ma analogii do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego, gdyż pracownicy ZUS są powiązani służbowo z Prezesem ZUS i nie mają prawem zagwarantowanej niezależności.

M. P. nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest bezzasadna.

Na wstępie wskazać należy, że występujące w sprawie zagadnienie prawne, dotyczące wyłączenia pracownika ZUS biorącego udział w wydaniu pierwszej decyzji w sprawie od podejmowania czynności związanych z ponownym rozpoznaniem sprawy, było już przedmiotem rozważań i orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

W wyrokach z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1522/10 i II GSK 1523/10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma podstaw, aby w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. wobec orzekających w imieniu Zakładu pracowników ZUS nie stosować art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Oba powołane wyroki wydane zostały w stanie prawnym takim samym jak w sprawie niniejszej tj. przed zmianą k.p.a. wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i wskazuje, w ramach naruszenia prawa materialnego, art. 83 ust. 4 u.s.u.s., zaś pozostałe zarzuty kwalifikuje jako naruszenie prawa procesowego. Stwierdzić należy, że wszystkie postawione przez kasatora zarzuty mieszczą się w sferze przepisów postępowania, a więc ujęte powinny być w ramach podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Powyższe nie oznacza wszakże, iż błędnie zakwalifikowane w skardze kasacyjnej zarzuty uniemożliwiają kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku, bowiem niezależnie od kwalifikacji w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 p.p.s.a., zbadać należy, czy doszło do naruszenia przepisów wskazanych przez kasatora (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2005, s. 458).

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s. polegającej na przyjęciu, iż postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jest dwuinstancyjne jest nieuzasadniony.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie i trafnie stwierdził, że postępowanie wywołane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek nie ma charakteru dewolutywnego. Sąd ten zasadnie przyjął, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie różni się konstrukcyjnie od odwołania i posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności. Zatem z treści uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dostrzegał różnice między odwołaniem a wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy i nie twierdził, iż to ostatnie jest postępowaniem w drugiej instancji. Prawdą jest, że w końcowej części uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji parokrotnie, błędnie określa pierwszą decyzję wydaną przez ZUS, jako "decyzję I instancji", jednak z pozostałych partii uzasadnienia wynika wyraźnie, że Sąd ten nie traktuje postępowania w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako postępowania dwuinstancyjnego, a jedynie jako postępowanie bardzo zbliżone do instancyjnego. Zarzut błędnej wykładni art. 83 ust. 4 u.s.u.s. jest więc nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 83 ust. 4 u.s.u.s. poprzez przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy było uzasadnione zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i wyłączenie pracowników Zakładu, bowiem uczestniczyli w wydaniu decyzji niższej instancji, uznać należy, że jest on nieusprawiedliwiony.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek ubezpieczeniowych, mimo ponownego orzekania przez ten sam organ, należy stosować m.in. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i wyłączyć pracownika, który brał udział w wydawaniu pierwszej decyzji. Odpowiedź na to pytanie pozwoli ocenić zasadność drugiego zarzutu kasacyjnego.

Na wstępie należy zwrócić uwagę na podobieństwo funkcji procesowej postępowania wywołanego odwołaniem i wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Odwołanie ma spowodować ponowne rozpoznanie sprawy w jej całokształcie przez organ wyższego rzędu. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ma doprowadzić do tego, aby sprawa była ponownie rozpoznana w takim zakresie jak w postępowaniu odwoławczym, jednak przez ten sam organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Jak wskazano wyżej, decyzje o umarzaniu należności z tytułu nieopłaconych składek należą do Zakładu, który również rozstrzyga ponownie sprawę w razie złożenia wniosku o ponowne jej rozpatrzenie. W praktyce oznacza to, że podejmowane w tych sprawach rozstrzygnięcia podpisywane być powinny przez organ reprezentujący Zakład. Zgodnie z art. 73 ust. 1 u.s.u.s. działalnością Zakładu kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Prezes Zakładu. Z uwagi na to, że działalność ZUS realizuje się nie tylko na szczeblu centralnym, lecz również przez terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.), dla sprawności i płynności działania, w szczególności dla terminowego załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych niezbędne jest korzystanie z systemu pełnomocnictw udzielanych przez reprezentującego Zakład Prezesa ZUS pracownikom jednostek terenowych. Decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek podejmowana w jakimkolwiek oddziale terenowym Zakładu i podpisana przez pracownika upoważnionego przez Prezesa ZUS, jest decyzją Zakładu wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. a w razie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., wobec pracowników ZUS, orzekających w imieniu Zakładu na podstawie udzielonych upoważnień, nie stosować przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazany przepis stanowił, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (od 11 kwietnia 2011 r. przepis ten uległ zmianie poprzez wykreślenie słów "w niższej instancji", co usuwa niejasność, na tle której doszło do sprawy niniejszej). Nie ulega wątpliwości, że pracownicy Zakładu upoważnieni do załatwiania spraw wskazanych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. są pracownikami organu administracji publicznej, do właściwości którego należą opisane nim sprawy. Nie może też być wątpliwości, że pomimo prowadzenia postępowania w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 83 ust. 4 u.s.u.s., do postępowania tego powinny znaleźć zastosowanie wszystkie instytucje procesowe gwarantujące obiektywną procedurę i zaufanie do organów władzy publicznej, także przewidziana przepisem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. instytucja wyłączenia pracownika od powtórnego brania udziału w sprawie. Na konieczność respektowania powyższych wymogów składających się na konstytucyjny standard sprawiedliwości proceduralnej, wyprowadzony z zasad demokratycznego państwa prawnego, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, do czego nawiązał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z 10 marca 2009 r., sygn. akt II OPS 2/09. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym orzeczeniu, członek samorządowego kolegium odwoławczego, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 2 i 78 Konstytucji RP w związku ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Celem instytucji, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. jest ochrona prawidłowości i rzetelności postępowania oraz bezstronności orzekania, stanowiących istotną wartość procedury administracyjnej. Instytucja ta stanowi efektywną gwarancję bezstronności działania administracji publicznej, przeciwdziałając przenoszeniu ocen formułowanych w pierwotnym postępowaniu na postępowanie, w którym sprawa podlega ponownie merytorycznemu i ze swej istoty obiektywnemu, rozpatrzeniu. Z zasady więc tam, gdzie dochodzi do konieczności ponownego rozpatrzenia wniosku przez ten sam organ, w którego skład wchodzi określona liczba osób (organ kolegialny) lub który reprezentowany jest przez upoważnionych pracowników (organ w znaczeniu funkcjonalnym), dla zapewnienia standardu bezstronności procesowej, należy badać czy nie zachodzi przesłanka wyłączenia pracownika w oparciu o art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Przez pracownika należy rozumieć osoby zatrudnione w urzędzie organu umocowanego do wydawania decyzji z upoważnieniem indywidualnym bądź istniejącym na mocy przepisów prawa. Natomiast "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., odnosi się do wszystkich istotnych dla wyniku sprawy czynności procesowych, a więc czynności wpływających wprost na załatwienie sprawy. Formułując powyższy pogląd, skład orzekający Sądu podziela kierunek wykładni zaprezentowany w cytowanym orzeczeniu siedmiu sędziów NSA, w świetle którego "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do podejmowania czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Podobny pogląd prezentują niektórzy przedstawiciele doktryny (vide: J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck wyd. 11, str. 153, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II str. 221-222, Zakamycze 2005).

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że w stanie prawnym przed 11 kwietnia 2011 r. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podlegają wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownicy, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Chodzi bowiem o to, aby ponowne rozpatrzenie sprawy było rzeczywistym jej rozpatrzeniem, nie zaś powtórzeniem przez te same osoby poglądu raz już wyrażonego w pierwszej decyzji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał obydwa zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.